第五篇 反腐败新法度
法律制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性的特点，党规党纪和法律法规是防腐、治腐的利器。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党内法规制度建设作为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，明确提出“制度治党”“依规治党”的新要求，加快构建内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐败制度体系，加强反腐败国家立法，使党内法规与国家法律协调衔接、依规治党与依法治国相互促进，让党内法规和法律制度刚性运行，开启了制度治党、依规治党新时代。
第一章 反腐败法规体系检视
反腐败法律制度与一个国家的腐败治理模式密切相关。腐败治理是各国普遍面临的实践课题，在不同国家反腐败实践中形成了各具特色的反腐模式。从既有的反腐的模式看，大致可以分为“人治反腐”与“制度反腐”两种方式。中国共产党历来重视反腐倡廉建设，并逐步形成了独具特色的反腐败模式。这种模式集中体现为作为执政党的中国共产党直接领导反腐败工作，掌控反腐败的方向和规划，党在多元的反腐败体系中处于领导与协调的核心位置，并通过党内立法和设立专门的纪检机构直接介入反腐败工作。从实际情况看，我国的反腐模式既有制度反腐的因素，也有人治反腐的因素。从当前治理腐败的诉求与成效看，人治反腐有其现实合理性，但也必须认识到人治反腐并非治本之策，也非长久之计。从根源上治理腐败，最终还是要依靠法治。法治反腐的关键是要建立和完善治理腐败的规范化制度体系。从动态的角度看，腐败治理制度体系必须通过执法、司法实践才能真正实现其价值目标，而反腐的执法、司法实践也会促进腐败治理制度体系的完善。法治反腐通过法律的制定和实施，规范和限制公权力的行使，保证公权力公开、公正、透明运行，使掌握公权力者不能腐、不敢腐，从而减少乃至消除腐败。有学者指出:“腐败治理体系的逻辑起点是维护国家治理的有效性，腐败治理体系的目标定位是推动国家治理权威、秩序与活力的有机统一。”目前我国已初步形成了包括党内立法和国家立法在内的法治反腐治理体系，为进一步完善法律程序机制，逐步建立起用权利制约权力、靠正当法律程序制约权力的常规反腐机制奠定了基础。
执政党的党内立法在我国腐败治理制度体系中具有重要地位，党内反腐败立法经历了一个逐步完善的过程。党内立法作为腐败治理体系中的重要组成部分，在内容上更多的涉及廉政规范性立法。2004年中共中央颁发了《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党员权利保障条例》三个文件，规范了党内的监督和处罚机制；2005年中共中央颁布《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保证作用；2006年中央纪委重新起草的《关于领导干部报告个人重大事项的决定》和2009年中共中央审议通过《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，规范了党员领导干部的廉洁从政行为。党的十八大系统分析了党风廉政建设和反腐败实践所面临的新形势，基本建构了中国现阶段新的反腐倡廉政策体系，体现了执政党的反腐倡廉政策向科学化、民主化和体系化方向发展的趋势，反腐倡廉的顶层设计进入新节点。十八大之后中央又建立和完善了多项反腐倡廉的制度规范，颁布实施《改进工作作风密切联系群众八项规定》、《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《党政机关国内公务接待管理规定》等多项规章制度。这些规定更具操作性、实践性，体现了腐败治理工作的治本之道，呈现出反腐败制度建设三个特征：
一是依规治党和以德治党有机统一。中华民族传统文化历来讲究德法相依、德治礼序，其中的“规矩”、崇德重礼的德治思想，也是党规党纪的重要渊源。法治从来离不开德治。依法治国，公民不能都踩在法律的底线上；依规治党，党员也不能全站在纪律的边缘。全面从严治党，必然要求依规治党和以德治党相统一。道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来纠错，是道德的坚强后盾和保障。遵循这样的理念，十八大以来，我们党继承和弘扬中华民族优秀传统文化，让崇德向善和遵规守纪相辅而行，在实践中逐步深化了对管党治党规律的认识，即确立高标准毫不动摇，守住纪律底线一寸不让，使自律与他律结合，既发挥道德感召力，又强化纪律约束力。党内立法中认真贯彻习近平总书记关于“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来、执行起来”的重要指示，着眼于党的纪律是党员行为的底线，法律是公民的底线。突出党的先锋队性质和执政地位所要求的党纪严于国法。充分认识如果纪法不分，把法律等同于纪律，党的各级组织、党员都退到法律底线上，就降低了党员标准，弱化了党的先进性。特别注重从腐败案例中分析和把握党员干部“破法”必先“破纪”，不正之风和腐败问题实质都是组织涣散、纪律松弛等腐败衍生的机理性问题。
二是实践探索和经验总结的提炼和升化。先从提出工作要求入手，探索实践、不断总结，成熟后再上升为制度，是十八大以来党内法规制度建设的一大特色。2015年修订了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》。两部党内法规重点针对党内存在的突出问题，党员和党员领导干部在廉洁自律和遵守纪律方面存在的主要问题，将十八大以来严明政治纪律和政治规矩，组织纪律以及落实中央八项规定精神，纠正“四风”等实践成果上升固化为纪律条文，实现了坚持高标准与守住底线的统一。正风反腐实践中，党中央紧紧抓住落实主体责任这个“牛鼻子”，严肃责任追究，先后对湖南衡阳破坏选举案、四川南充拉票贿选案等进行问责。截至2016年5月底，全国共对4.5万余名党员领导干部进行了问责。各级党委、纪委还运用通报曝光、调整领导班子、组织处理、纪律处分等多种方式，创造了问责工作的新经验。2016年7月，《中国共产党问责条例》正式出台，标志着问责工作迈出制度化、规范化、常态化的关键一步。制度创新无止境，立规修规再出发。总结十八大以来党内政治生活和党内监督的理论和实践创新成果，2016年10月，党的十八届六中全会制定新形势下党内政治生活若干准则，修订《中国共产党党内监督条例（试行）》。这必将进一步扎紧制度笼子，夯实依规治党的制度基础。2018年10月1日，中央对《中国共产党纪律处分条例》再次进行修订。新修订的《条例》施行一年以来，纪检监察机关认真履行党章赋予的职责，严格按照《条例》要求强化监督执纪问责，让制度“长牙”、纪律“带电”，推动纪律建设标本兼治的利器作用更好发挥。
三是突出强调制度的贯彻落实和执行。《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》两个党内法规修订出台后，中央纪委监察部领导同志带头分赴109家单位开展宣讲，包括950余名省部级以上干部、1.9万余名厅局级干部和近40万名党员干部听取了宣讲。一些地方紧紧跟上，采取多种方式，加大学习宣传力度。江西、广西等地派出多个宣讲团，分赴各地开展宣讲；浙江、新疆等地通过微博、微信公众号等，建立法规学习和测试系统，方便党员学习。各级纪检机关积极转变工作理念和方式方法，将“六项纪律”作为开展监督问责和执纪审查的标准和依据，重点查处违反政治纪律和政治规矩、组织纪律及违反中央八项规定精神的问题，彰显执纪特色。《问责条例》聚焦全面从严治党，旨在激发各级党组织和党的领导干部管党治党的责任担当，必须与实践相结合，才能落地生根。从各地公布的问责案例通报看，各地正在按照中央要求，紧密联系实际，抓紧制定实施细则和办法措施，进一步细化问责内容、对象、事项、主体、程序、方式，将全面从严治党的整体部署转化为各级党组织的具体责任。例如，甘肃省委印发了《甘肃省实施〈中国共产党问责条例〉办法（试行）》，明确将“推进精准扶贫、精准脱贫等重大政策和决策部署不坚决不到位”等作为“党的领导弱化”的问责情形之一。西藏则根据实际，将《问责条例》中规定的问责情形再细化成九种，层层传导管党治党的压力，从严从实促执行，让制度的约束作用充分发挥，让制度的刚性力量全面释放。
党的十九大报告提出，全面从严治党永远在路上，推动全面从严治党向纵深发展。这就要求更加注重发挥党内法规制度管根本管长远的作用。适应这一现实要求，2018年党中央印发修订后的《中国共产党纪律处分条例》。此后,又印发了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》将党的纪律建设的理论实践和制度创新成果以党规党纪形式固定下来，着力提高纪律建设的政治性、时代性、针对性，扎紧管党治党制度笼子。2018年，中办还印发了《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》，在巩固党的十八大以来派驻监督取得的明显成效基础上，进一步深化中央纪委国家监委派驻机构改革，完善派驻监督体制机制，为推动全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展提供有力保证。中办还印发了《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，进一步增强督查检查考核工作的科学性、针对性、实效性，克服形式主义、官僚主义，减轻基层负担，激发干部崇尚实干、攻坚克难的责任担当。
反腐败法规体系中的监察立法。就是十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》。监察法把党内监督和国家监督统一起来，确立了具有鲜明中国特色的社会主义监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，也是对当今权力制约形式的一个新探索。正如有学者言：“由于新颖，必然生疏，以至于在对监察制度的理解上，一开始是不深入、甚至是有几分陌生的”。只有切实领悟这部唯一将党的领导写进法律的基本法、第一部组织法与程序法相结合的“特别法”的政治与法治意蕴，才能把握监察法中国特色和基本要义，认清其在反腐败法规体系中的重要地位。
(一)监察法的政治性
《监察法》笫二条规定了“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”,笫三条将宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家专门监察机关”细化为“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。清晰地表明了监察委员会不同于行政机关、司法机关的性质和定位，从立法上实现了党内监督和国家监督的高度统一,彰显了“党规转向国法的重要变化”。特别是“行使国家监察职能专责机关”的定位,与纪委作为“党内监督专职机关”的定位相匹配,表明了监察委员会实质上就是与纪委合署办公的反腐败工作机构，代表党和国家行使监督权。监察委员会作为政治机关、本质上是党的工作机构的属性定位,是《监察法》最鲜明的政治性特色。
监察机关是政治机关而不是行政机关和司法机关，学术界和实务界还存在不同的认识。有的认为,监察委员会所行使的权力具有強烈的行政权特佂,监察机关大体上属于一种负责特别刑事侦查的司法机关；有的认为监察机关并非政治机关,而是兼具监督属性、行政属性和司法属性的机关等等。总的来看，这些观点或以现代代议民主宪制为参照,或用西方三权分立学说来考量,虽然能够在理论上实现逻辑自洽，但难以切合实际。我国不实行三权分立体制，而实行人民代表大会制度，即人民代表大会统一行使国家权力，下设政府、监察委、法院和检察院，分别行使行政权、监察权、审判权和检察权，这就决定了我们不能用西方“三权”即立法权、行政权、司法权为标准来评价监察机关的性质。研习监察委员会的性质定位,解读其核心价值、基本逻辑、结构功能等，不能照搬照抄西方政治学概念、政党政治学说和政治理论模式。而是要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度，回答监察法“为何制定、谁来执行、怎样实施”等问题，得出立足中国国情，体现中国特色，符合中国政治实际的科学结论。
监察法立法上的原创性和政治上的先进性集中体现了习近平新时代中国特色社会主义的立场、观点和方法。首先,监察法突出了坚持党的领导的政治立场。強调立法目的就是为了加强党对反腐败的集中统一领导，实现对所有行使公权力的公职人员的依法监察，健全党和国家监督体系，厚植党的执政基础，探索出一条自我革命、自我净化的有效路径，防止权力受到腐蚀，防止脱离人民群众，为建设廉洁政治提供制度保障。其二,监察法赋予了执法机构极强的政治属性。“反腐败是关系到党和国家生死存亡的重大政治任务”，这就决定了必须有与之相适应的组织载体。作为这一载体的监察委员会,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，通过“依托纪检、拓展监察、衔接司法”，实现“一加一大于二”的效果，这是中国特色的党和国家自我监督路径，是中国人民所独有的“知识产权”其三，监察法制定的工作方针体现“纪法合力”的政治特色。如监察法总则中的“以事实为根据、以法律为准绳”等规定带有普适性、通约性，与刑事诉讼法、行政诉讼法等规定相一致，但“从严监督、惩教结合、宽严相济”等内容，特别是根据新时代正风反腐的历史性变化，强调“着力构建不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制，明显借鉴了党规党纪的制度创新，是政治话语的法律表述。
监察法作为政治（公权）领域的治理规范，就监察对象而言，特指所有行使公权力的公职人员。公职人员因行使国家权力而成为“特别义务人”，既要接受相对一般公民更高更严的监督与尽职要求，又要让渡部分权利，履行接受监察、配合调查的法定（特定）义务。这就决定了我们不能用普通公民的权利保障理念看待监察法对公职人员的义务规定，不能用刑事诉讼法的既定制度来套用监察法相关程序。要认清监察调查与刑事侦查的本质区别，不能因为监察调查的强制性而与刑事侦查划等号。从执法主体看，调查者是与党的纪检机关合暑办公的监察机关;从执法对象看，监察对象是行使公权力的公职人员，而不是普通的刑事犯罪嫌疑人；从执法内容看，监察机关调查的是职务违法行为和职务犯罪行为，不是一般刑事犯罪行为；从执法过程看，监察机关的调查既要严格依法收集证据，也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作，而不仅仅是收集证据，查明犯罪事实；从执法特征看，普通刑事犯罪一般以事立案，一旦案发，即进入刑事侦查诉讼程序，而职务犯罪案件一般以人立案，需要通过线索排查、证据收集、调查终结，移送检察机关后，才进入刑事诉讼环节。被调查人在未移送检察机关之前，还不是法定意义上的犯罪嫌疑人。监察机关对公职人员职务违法和职务犯罪的调查工作，除了还原、核查相关违法或犯罪事实，还要剖析违法犯罪人员的思想根源，开展严肃认真的思想政治工作，所体现的“惩前毖后、治病救人”的方针也有很强的政治性和政策性。对比分析可以看出，监察调查权是政治领域的执法权，而不是诉讼领域的侦查权，监察委员会是行使国家监察职能专责机关。
(二)监察法的正当性
监察法总结了建国以来反腐倡廉建设的基本经验，吸收了古今中外法治反腐文明成果。在职权配置与程序设置上适应了惩治和预防腐败的客观要求，揭示了腐败衍生的机理和规律。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察，具有权力监督的彻底性；主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律尊严，具有致高的维宪性；主要职责是监督、调查、处置，具有标本兼治、监察反腐的可期待性；主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等，具有反腐手段的严整性。特别是用留置代替“两规”，适应了腐败问题违规与违法交织的规律，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪的困局。
在监察职权配置与监察程序设置上，学术界和实务界也存在不同不同看法，认为宪法和监察法之下的监察机关是一个职权广泛的强力机关，应该有权力边界，应该遵循正当法律程序行使职权，以防止因制度缝隙太大而导致出现结构性的风险。这种担忧虽有一定道理，但现实根据不足。其实，监察法在职权配置和程序设计上，充分吸收了我国古代和现代法治国家的经验教训，高度重视权力配置的适格性和有限性。当代有关国家和地区都赋予了反腐败机构较大的监察权。瑞典议会监察专员有权对法律法规提出修改建议，还有权针对贪污腐败、玩忽职守的官员向法院起诉。香港廉政公署调查对象不仅针对公共机构以及公务员的贪污，也针对私营机构，调查权限包括逮捕、扣留和批准保释的权力，必要时亦可使用枪支和手铐等武力。与之相比，我国监委的监察权可称得上“保守”了。在一般监察权限使用上，都设置了严格的程序规范。备受关注的留置措施，监察法规定仅适用于涉及案情重大、复杂的，可能逃跑、自杀等法定情形，需报上一级监委审批或备案，留置期限、场所等都严格限定，还明确作出符合相关人权保障要求的配套规定。从试点地区的情况看，由于留置措施的适用条件的程序规范比原职务犯罪侦查逮捕的规定更加严格，适用留置措施的比重比既往适用逮捕的比重明显下降。
在监察范围上，也有学者作出扩大化理解，认为监察的对象除了行使国家公权力的公职人员，实际包括了所有公民甚至外国人。理由是在查处职务犯罪案件中，涉案人员和知情人员都必须接受调查等。应当指出，以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场。监察法将所有行使公权力的公职人员纳入监察对象，体现了权力属于人民、人民监督权力的宪法原则。其确定的监察对象，符合我国的政治体制和文化特征，体现制度的针对性和操作性。对监察的对象的理解，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。沒行使公权力、履行公务的任何一个公民或者自然人，都不是监察的对象。所谓监察，是对公职人员的监督、调查、处置。而接受和配合执法机关调查，是每个公民的法定义务，不能作为监察范围扩大化理解的依据。
监察法的一系列规定，体现了党内监督与国家监察的内在一致和高度互补。党的十八大以来，党中央坚持全面从严治党，在加大反腐败力度的同时，完善党章党规，实现依归治党，取得历史性成就。完善我国监督体系，既要加强党内监督，又要加强国家监察。深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与党的纪律检查机关合署办公，代表党和国家行驶监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制，为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。制度监察法，就是通过立法方式保证依归治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，不断提高党和国家的监督效能。
(三)监察法的源头性
监察法是我国第一部反腐败国家立法，也是一部体现党和国家自我监督的基本法律。在我国宪法之下的整个法律体系中，监察法处于源头性、引领性的重要地位。这就决定了在修改和调整相关法律的实践中，必须强调相关法律与监察法相衔接、相补充，修改的相关法律不能与监察法的规定相冲突。监察法出台后，涉及对原有法律中对有关国家机关职权的划分需要作出相应的修改和调整。如刑事诉讼法、人民检察院组织法、检察官法等法律中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定需要进行修改。宪法和监察法对监察委员会的设立和与同级人大的关系都作了规定，需要相应在全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则、地方组织法、监督法等法律中作出相应规定。改革后各级行政监察部门已并入监察委员会，监察法通过后同时废止行政监察法，目前还有若干法律中涉及行政监察机关名称、职能等内容，需要作出一揽子修改。通过立、改、废，形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。
在监察法与刑诉法相衔接的问题上，有学者从强化对监察委监督制约的角度，提出了以修改刑诉法来“校正”监察法的主张。认为修改刑诉法应将监察人员在监察活动中的违法犯罪问题纳入检察机关查处范围。这一观点固然具有一定的合理性，但是，显然忽视了监察法在法律体系中的源头性地位。构建集中统一、权威高效的反腐败体系，全线打通纪法、法法衔接各环节，推进监察机关与司法执法机关有机衔接的制度创新，实现监察执法与刑事司法的流程贯通,是推进新时代监察体制改革、把监察制度优势转化为反腐败治理效能的必然选择。全国人大常委会讨论的《刑事诉讼法修正案》（草案），根据诉讼领域司法行为和司法者不可分开的特殊性，保留检察机关查办诉讼活动中司法人员涉嫌暴力取证、刑讯逼供、枉法裁判等职务犯罪侦查权，就是刑事诉讼法与监察法紧密衔接、实现“无禁区、全覆盖、零容忍”的具体体现。正如监察委员会调查活动难以直接进入诉讼领域实施监察一样，检察机关的诉讼法律监督也不能介入监察活动查办监察人员违法犯罪。“侦查所具有的专属性、强制性、独立性和公开性特点同样也是调查所具备的”，“由于监察（调查）案件尚未进入诉讼程序，检察（侦查）监督不能对监察案件适用”，因而监察活动中监察人员的违法犯罪问题只能依照监察法规定，由监察机关查处，这是利弊权衡后比例原则的内在逻辑。
有学者从保障案件当事人人权出发，认为监察委员会采用留置措施期间，限制了被调查人的自由，应该在修改刑诉法时，允许律师介入监察留置案件。对于这个问题，只要从执法实践和立法价值两个方面来考量，就会发现律师不能介入监察案件的合理性与必然性。从执法实践看，监察法之所以没有规定律师介入，是因为留置期间，调查工作正处在证据尚未确定阶段，律师的提前介入虽有利于被调查人的人权保障，但存在极大的证据的风险，这种风险可能导致应该查证的腐败分子逍遥法外。因而保障被留置人的人权，可以通过其他方式加强监督，监察法除设置严格的程序规范外，还对采取全程录音录像实施监控、留置时间不得超过三个月、保障被留置人员的饮食、休息和安全、提供医疗服务等作了规定。从立法价值看，制定监察法的目的，就是要解决刑事诉讼不能适应反腐败客观需要的问题。长期以来，我国反腐执法依据主要是刑事诉讼法。而刑诉法无论从价值取向和程序设置上，都无法体现反腐败斗争的客观规律，因而出现查办腐败案件必须借用“两规”的党内措施的现象。这种法律资源的严重不足，成为制约反腐败斗争的重要瓶颈。制定监察法，就是要通过立法赋予监察委员会的职责权限和法定手段，破解反腐执法必须依赖党内“法规”的弊端。
(四)监察法的人民性
从监察法的精神实质看，深化国家监察体制改革代表了最广大人民群众的根本利益和整体意志，恪守了一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则，切实坚持并保证人民为中心的主体地位。它通过加强和改进国家政权建设，弥补在国家权力结构中，监察体系不够完善的短板，构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。
监察法的人民性集中体现在“制约权力、保障权利”的价值取向上。通过对执掌公权力公职人员的严格约束，以至让渡部分应该享有的公民权利，“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。纵观当下学界对监察机关调查权限特别是留置措施的种种质疑，无不出于对人权保障原则的尊崇。有学者用程序自然法理论考量监察法设置的留置措施，提出留置措施隐含着规则矛盾，即对适用留置后不构成犯罪做政务处分的严重违法人员，既不能获得赔偿，也不能享有“留置一日折抵管制两日，折抵有期徒刑一日”的法律利益。这一观点虽然符合刑事诉讼中打击犯罪、保障人权的法治原则，但却忽视了监察法所秉持的“制约权力、保障权利”法治精神。公职人员从执掌公权力的那一天起，就具有支配他人的强制性力量，是公民中的特殊群体。这种支配他人得强制性决定了公职人员从宣誓就职的笫一天起,就必须让渡部分一般公民享有的个人权利，这种“个人以公民的资格作为完善的国家一份子，必须放弃自己的特殊利益而完全服从公共意志”的情形，正是社会契约精神的重要体现,是“制约权力”的需要，也是永葆公职人员“人民公仆”政治本色的必然选择。从这个意义看待监察法关于留置措施“隐含的规则矛盾”,就是顺理成章的了。当然，这种公职人员个人权利的让渡，也是严格控制在法定范围之内的。
监察法的人民性决定了监察法既是一部授权法也是一部控权法。绝对的权力导致绝对的腐败。为防范监察权的风险，监察法坚持权力分解、相互制约，防控关键原则，针对监察权行使的不同环节，都提出了严格的控权要求，专门在第七章用九个条文，就如何对监察机关和监察人员进行监督作出明确规定。首先是对关键环节的监督制约。监察法要求监察机关建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约机制，加强对调查、处置工作全过程的监督管理;对重要取证工作全过程录音录像，留存备查等。其次是接受上级监委的监督。上级监委通过落实“两个为主”进行监督，也就是监察工作以上级监委领导为主、干部提名考察以上级监委会同组织部门为主。三是加强内部监督机构建设。通过设立内部专门的监督机构进行专门监督，确保建立忠诚干净担当的监察队伍。四是建立相关内部监督制度。监察法第六十一、六十五条规定，对监察人员工作重大失误、严重违法与9类违反规定的行为，追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
为确保监察权牢牢掌握在人民手中，监察法对监察权的外部监督进行了严密规制。一是党的领导与监督。监委与纪委合署办公，始终在党中央领导下开展工作，自觉接受党中央的监督。通过党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势，听取重大案件情况报告，对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关，党对监察工作关键环节、重大问题的监督实现了制度化和常态化。党委工作部门的相关职能也涵括了对监委的监督与制约。二是人大、政协监督。监察法规定监委由同级人大产生，对其负责，受其监督。人大通过听取和审议专项工作报告，组织执法检查、提出询问或者质询等对监委开展监督。人民政协也可对监委进行监督。三是司法监督。检察院、法院对监委业务流程的监督，体现了司法机关对监察机关的监督。监察法规定人民检察院退回补充调查的权力及必要时可自行补充侦查。法院在审理案件时，通过对案件性质进行认定、对证据进行审查判断、对量刑建议进行考虑等，从而实现对监委权力的监督。四是民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。五是相关协作配合机关的监督。如公安机关、反腐败国际合作方等对监察权的行使也有相应监督制约。六是监察对象的监督。监察对象及其家属等可通过提起申诉、复查及国家赔偿等进行监督。监察权通过强有力的内外监督，确保人民赋予的监察权永不蒙尘。
在我国腐败治理制度体系中，作为其中重要组成部分的国家立法，主要集中在《行政法》、《行政诉讼法》与《刑法》、《刑事诉讼法》等部门法。《行政许可法》对涉及国家安全、有限资源开发等六类公共利益事项规定了许可权，制约行政权力的滥用。《公务员法》有力推进了公务员管理的法制化进程，确立了公务员的权益保障和监督约束机制。2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》在加强行政监督，促进法治政府和廉洁政府建设，保持政令畅通，提高政府工作效率等方面发挥了重要作用。2014年新修订《中华人民共和国行政诉讼法》大体遵循了经验主义为主、制度设计为辅的路径，靶标行政诉讼立案难、审理难和执行难，对相应的制度进行了修正或者增补，并且注重与外部救济制度的协调。此外，基于我国反腐败法律的现状和反腐新形势，需要制定新的法律，尤其要加快制定有关规范决策行为的法律法规，如《重大决策程序条例》、《政务公开法》和《行政组织法》等，从根源上预防和控制腐败。我国《刑法》、《刑事诉讼法》也都专门规定了腐败的罪名及相对应的侦查手段和诉讼程序，使反腐的手段和效果更加全面。《刑法》第八章的贪污贿赂罪构建了较为完备的腐败犯罪罪名体系，针对不同的违法情形，设置了侵占类、贿赂类、挪用类与渎职类等五种类型的腐败犯罪。“同时量刑设定也采取科学的思路，由于腐败犯罪主要涉及的是财产和职务问题，因此刑罚的设置上主要是根据犯罪涉及的财物数额的大小确定腐败行为是否入刑以及刑罚的轻重，并在部分犯罪中适当参考了其他情节。”2012年新修改的《刑事诉讼法》从证据制度、侦查措施、执行规定等七个方面强化了反腐措施，并借鉴了《联合国反腐败公约》和国外相关立法经验。修改后《刑事诉讼法》的新增条款更好地与《联合国反腐败公约》相衔接。为推进反腐败国家立法，实现监察法与相关法律的衔接，2018年10月，十三届全国人大常委会六次会议通过了关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定，制定了《中华人共和国国际刑事司法协助法》，完善了刑事诉讼与监察执法的衔接机制，为深化国家监察体制改革顺利进行提供保障；建立刑事确切审判制度，为加强境外追逃工作提供了有力手段。《国际刑事司法协助法》规范和完善我国刑事司法协助体制，填补刑事司法协助国际合作的法律空白，完善反腐败追逃追赃法律制度，为监察程序规范和监察司法衔接机制的构建提供了法律依据和方向指引，促进了我国当前的反腐败的立法体系的完善。
最高人民法院、最高人民检察院于2016年4月18日公布《关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下称《解释》），该解释对贪污受贿罪的定罪量刑标准、终身监禁适用原则、贿赂犯罪中的“财物”、行贿犯罪等都做了明确规定。将贪污罪、受贿罪的定罪量刑标准由1997年《刑法》确定的五千元调整至三万元；同时规定，贪污、受贿一万元以上不满三万元，具有其他较重情节的亦追究刑事责任。此前，《刑法修正案（九）》取消了贪污罪、受贿罪的定罪量刑的数额标准，代之以“数额较大”、“数额巨大”、“数额特别巨大”，以及“较重情节”、“严重情节”、“特别严重情节”，此次《解释》对具体的金额进行了明确。这一司法解释的出台，为反腐败斗争提供了重要的法律资源，在一定程度上解决了司法实践中的一系列法律问题。
最高法刑二庭庭长裴显鼎在司法解释新闻发布会阐述了“八个明确”：一是明确了具体的入罪量刑标准。随着经济社会的发展变化，1997年《刑法》所确定的定罪量刑标准已不适应这种发展变化。同时受地域差距等因素的影响，各地对贪污受贿移送追究刑事责任和定罪量刑的标准不尽统一，需要统一规范。此次对定罪量刑数额的确定，还考虑了“惩治腐败在刑罚之前还有党纪、行政处分”的问题，要为党纪、政纪发挥作用留有空间，体现“把党纪挺在前面”的精神。二是明确了终身监禁的定罪量刑标准。《刑法修正案（九）》新增加了贪污罪、受贿罪判处死缓减为无期徒刑后终身监禁的规定。裴显鼎说，“终身监禁”是介于死刑立即执行与一般死缓之间的一种执行措施，但又比一般死缓更为严厉。《解释》对于“终身监禁”具体适用从实体和程序两个方面予以了明确：一首先是明确终身监禁适用的情形，即主要针对那些判处死刑立即执行过重，判处一般死缓又偏轻的重大贪污受贿罪犯，可以决定终身监禁；其次明确凡决定终身监禁的，在一、二审作出死缓裁判的同时应当一并作出终身监禁的决定，而不能等到死缓执行期间届满再视情而定，以此强调终身监禁一旦决定，不受执行期间服刑表现的影响。三是明确了“感情投资”的处理意见。此次《解释》对一些所谓的“感情投资”提出了明确的处理意见，即：国家工作人员索取、收受具有上下级关系的下属或者具有行政管理关系的被管理人员的财物，价值三万元以上，可能影响职权行使的，视为承诺为他人谋取利益，应当以受贿犯罪定罪处罚。裴显鼎解释说，规定“价值三万元以上”的限定，主要是出于区分违纪行为等方面的考虑。四是明确了受贿罪不需要实际为他人谋利益。在实践中，在“为他人谋取利益”要件的理解上存在分歧，此次《解释》一一予以了明确。《解释》中明确，承诺为他人谋取利益，明知他人有具体请托事项，以及履职时未被请托但事后基于该履职事由收受他人财物等情形，都属于“为他人谋取利益”具体表现形式。裴显鼎表示，“据此，不论是否实际为他人谋取了利益，不论事前收受还是事后收受，均不影响受贿犯罪的认定”。五是明确了对行贿罪处罚的要求。此前在实践中，存在的“重打击受贿轻打击行贿”的突出问题，为进一步加大对行贿罪的处罚力度，从源头上惩治和预防腐败犯罪，《刑法修正案（九）》对行贿罪从宽处罚的条件和幅度作了重要调整，对行贿罪减轻或者免除处罚设定了更为严格的适用条件，明确行贿人在被追诉前主动交待行贿行为，只有在“犯罪较轻的，对侦破重大案件起关键作用的，或者有重大立功表现的”三种情况下才可以减轻或者免除处罚。六是明确了赃款赃物用于公务支出或社会捐赠，不影响贪污受贿罪的认定。在司法实践中，不少贪官称赃款用于社会捐赠，试图减轻处罚。此次《解释》中明确了赃款赃物去向与贪污、受贿故意的认定关系问题。《解释》明确，只要是非法获取财物的贪污、受贿行为，不管事后赃款赃物的去向如何，即便用于公务支出或者社会捐赠，也不影响贪污、受贿罪的认定，力图堵住贪污、受贿犯罪分子试图逃避刑事追究的后门。七是明确了“身边人”收钱行为的刑事定罪问题。此次《解释》中明确，国家工作人员利用职务便利为他人谋利，“身边人”收钱行为的刑事定罪问题。裴显鼎说，“本着主客观相一致的定罪原则，该行为能否认定国家工作人员构成受贿犯罪，关键看其对收钱一事是否知情及知情后的态度”。为此，《解释》中明确，特定关系人索取、收受他人财物，国家工作人员知道后未退还或者上交的，应当认定国家工作人员具有受贿故意。对于这里的“特定关系人”，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》规定，指的是“与国家工作人员有近亲属、情妇（夫）以及其他共同利益关系的人”。八是明确了追缴赃款赃物不设时限，永不清零。《刑法》第六十四条规定犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；被害人的合法财产，应当及时返还。《解释》中强调，贪污贿赂犯罪分子违法所得的一切财物，应当依法予以追缴或者责令退赔；尚未追缴到案或者尚未足额退赔的违法所得，应当继续追缴或者责令退赔。裴显鼎说，“据此，追缴赃款赃物不设时限，一追到底、永不清零，随时发现将随时追缴”。
第二章 反腐败法规体系的完善
在腐败治理制度体系中，反腐败立法是基础、源头，加快反腐败立法将为进一步推进反腐工作法治化打下坚实的基础。腐败治理体系的立法建构，涵盖专门立法与配套立法、中央立法与地方立法、国内立法与国际合作立法、整体立法与特殊立法、程序立法与实体立法、预防立法与惩治立法等多个层次的内容。通过制定统一的反腐败法，完善配套法规，将各方面的诉求整合为制度规则，更好地实现法治反腐系统的整体衔接和有序运行。
（一）坚持问题导向
健全完善国家监察制度要坚持问题导向。与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比，现有的监察体系存在体制机制不畅的问题。一是监察范围过窄。当前党内监督已经实现全覆盖，而行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对行使公权力的公职人员全面覆盖。二是反腐败力量分散。检察机关查处职务犯罪占党的纪律检查机关、行政监察机关职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。同时，检察机关作为法律监督机关，对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，也缺乏有效监督制约。因此，需要整合反腐败工作力量，推进国家监察理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进。
坚持问题导向旨在突出中国特色社会主义制度优势。在我国，80％的公务员、95％以上的领导人员是共产党员，党内监督和国家监督具有高度内在一致性。国家监察本质上属于党和国家的自我监督，不同于其他形式的外部监督。国家监察机关既不是行政机关也不是司法机关，而是代表党和国家行使监察权的专责机关。监察法区别于刑事诉讼法，监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，监察机关调查职务违法和职务犯罪适用监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。这次监察体制改革确立的监察制度，体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，是从我国国情和实际出发、对当今时代权力制约形式的一个新探索。
坚持问题导向是推进国家治理体系和治理能力现代化必然要求。通过做好监督体系顶层设计，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督。党内监督和国家监察是中国特色国家治理体系的重要组成部分。包括两个方面：一是依规治党，实行纪法分开，以党章党规为尺子，靠严明的纪律管党治党；二是依法治国，依据宪法和法律治国理政。在我国，党的机关、人大机关、行政机关、政协机关以及审判机关、检察机关等，都在党中央统一领导下行使国家公权力，为人民用权，对人民负责，受人民监督。制定监察法，就是要通过制度设计实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，体现依规治党依法治国、党内监督占国家监察有机统一不断提高党和国家的监督效能，促进国家治理体系和治理能力现代化。
（二）吸收文明成果
我国作为最早建立监察制度的国家之一，自秦朝就形成了监察御史制度，代表国家行使监察权。唐朝以后，监察官都由皇帝直接任命，元明清时期，中央最高监察机关都是由皇帝直接领导。从汉代的“监御史九条”、“刺史六条”到清代的“钦定台规”、“都察院则例”、“十察法”等，监察法规十分完善。监察范围覆盖财政、军事、人事管理、司法、教育以及民风民情等诸多方面。域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。如1810年瑞典的《监察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。监察手段也比较多样，如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权直至公诉权。从多数国家行之有效的做法看，有几点经验可资借鉴：一是通过立法保障监察机关行使监察权的独立性和权威性；二是对国家权力运行实施全面监察，监察对象和监察范围十分广泛；三是赋予监察机关与其地位和作用相匹配的多元、有效的监察手段。
我国现代监督制度体系形成于土地革命时期，在借鉴苏联党和政府建设经验的基础上，逐步形成了在共产党领导下的中华苏维埃共和国监督制度体系。1949年9月27日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过《中华人民共和国中央人民政府组织法》，其中规定在政务院之下，各部委之上之外设立人民监察委员会，其职能是负责监察政府机关和政府公务人员是否履行其职责，人民监察委员会在中央直属各机关、各大型国营企业、人民团体及新闻机构设置监察通讯员，在各级地方政府设置各级人民监察委员会。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进全面从严治党，坚持不懈推进党风廉政建设和反腐败斗争，反腐败压倒性态势已经形成。根据党中央决策部署，党的纪律检查机关坚守职责定位，转职能、转方式、转作风；同时，加强对纪检监察干部的管理监督，规范审查程序和工作流程，健全内控机制，对违纪违法、失职失责者严肃处理，取得了一系列创新成果。如党风廉政建设主体责任和监督责任“两个责任”、聚焦监督执纪问责，主责主业监督理念的“三转”、全面派驻纪检监察机构、巡视全覆盖的“两个覆盖”、纪检监察干部选拔任用及案件查办以上级纪检监察机关领导为主的“两为主”、把纪律和规矩挺在前面、增强预防腐败工作力度，抓早抓小，把握运用监督执纪的“四种形态”等。北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，也取得了积极进展。所有这些，都为改革全面铺开和制定监察法提供了实践基础。改革的本质是组织和制度创新，把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念新举措新验通过国家法律固定下来，有利于巩固不敢腐、促进不能腐、强化不想腐。
党的十九大作出“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规’措施”的重要部署。十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法（修正案）》，对国家机构作出重要调整和完善，即在原来人大下的“一府两院（人民政府、人民法院、人民检察院），增加“一委”（监察委员会），同时专门增加监察委员会一节，确立监察委员会作为国家机构的法律地位，这是对监察委员会权力运行体制机制等重要问题的原则性、纲领性规定，为深化国家监察体制改革、保证监察委员会履职尽责提供了根本遵循。
依据宪法修正案，十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》。监察法确立了监察委员会的性质和地位，明确监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检查委员会合署办公，实现党性和人民性的高度统一。明确监察委员会的组织架构和职能职责，规定国家和地方各级监察委员会由本级人民代表大会选举产生，主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；主要职责是监督、调查、处置；主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等；规定了监察委员会的领导体制和工作机制，明确了监察委员会与其他机关的配合制约关系。宪法修正案和监察法的颁布实施，标志着中国特色社会主义的监察制度正式确立，反腐败国家立法从无到有，腐败治理体系现代化的基石已经奠定。
改革开放以来反腐败斗争的经验证明，保持反腐败高压态势必须在坚持我国反腐败领导体制和工作机制的基础上，以反腐败党内执纪与国家监察为主导，以反腐败刑事司法为保障，实行纪检监察与刑事司法的有机衔接和协同作战。在当下党的执纪建设走向制度化、科学化的同时，大力加强反腐败法律制度建设，以实现反腐败纪检监察制度建设与刑事司法制度建设的协调发展。
（一）确立法治反腐理念
构建反腐败法律制度，要突破普通刑事诉讼司法观念。普通刑事诉讼司法观念认为职务犯罪与非职务犯罪都是犯罪，其刑事评价和司法处置具有一致性和不可分性，忽视了职务犯罪主体身份的特殊性和犯罪手段的隐蔽性。这是导致反腐败刑事司法指导思想偏差的症结所在。只有构建以监督公共权力、维护国家政治清明为目的的反腐败法律制度，才能从法律上确认职务犯罪刑事司法与普通犯罪刑事司法是发生在两个不同场域的诉讼活动。前者是对国家权力进行制约和监督的行为，后者是维护社会秩序的国家管理行为。作为国家管理行为的刑事司法，必须坚持公检法相互配合和制约的宪法原则；而职务犯罪刑事司法则是由检察机关法律监督性质衍生的特定程序。只有将国家工作人员与非国家工作人员两类责任义务不同的案件分别交由不同的执法机关办理，并适用不同的程序规范，才具有实质上的正当性和平等性。
反腐败法律制度建设在执法理念上要秉承从重从严方针，坚持“一要坚决，二要慎重，三要务必搞准”的原则，在执法目标上要确立反腐败执法的三重价值：一是直接价值目标，即打击犯罪；二是核心价值目标，即反腐倡廉；三是根本价值目标，即保障人权（人民主权）。在执法运行上，应实行监察、检察、法院三机关各负其责、相互制约、相互配合的工作机制。在强制措施、证据采信、律师会见、辩诉交易等程序设计上，可考虑职务犯罪主体身份的特殊性和高智能、高隐秘特点，作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定。
确立法治反腐理念要适应反腐倡廉建设深入发展。一方面立足于反腐败全球战略，实现与国际反腐败公约的有效衔接。切实解决好与国际反腐败公约相衔接的一些关键性、瓶颈性问题。如腐败犯罪的证明标准问题、建立污点证人与辩诉交易制度问题、特殊调查手段的执法主体问题、境外腐败资产追回问题、反腐败执法司法国际协作问题等等。另一方面加强反腐立法的理论体系建设。党的十八大以来，惩治职务犯罪执法司法力度加大，领域拓展，质量水平不断提高，但这方面理论与实践严重脱节。除职务犯罪侦查、预防理论研究在检察系统有所开展外，起诉、审判、执行等司法活动均建立在一般刑事诉讼理论基础之上，职务犯罪执法司法的概念、内涵、范畴、原则等均处于“空白地带”。同时，经济全球化深入发展，腐败犯罪日益呈现出有组织、跨区域的特点，反腐败执法司法面临一系列新情况新问题。如正确区分改革探索中工作失误与违法犯罪，合法的劳动、投资收入与违法所得等罪与非罪的界限等等，都有赖于反腐败刑事司法理论支撑和法理学、政治学、经济学、侦查学和国际司法等多学科的智力支持，从而形成新的法律资源。
（二）完善相关配套法规
反腐败国家立法是一个系统工程，反腐法治的配套法规包括行政反腐与刑事反腐两个系统。在行政反腐法治方面，当前我国立法机关应加快制定包括公职人员财产申报法、政务公开法、行政组织法、行政程序法等的单行法规，以配合国家反腐败法规定的实施。公职人员财产申报法是有效预防腐败的制度措施，我国财产申报法虽历经多年立法规划但仍然举步维艰。因而公职人员财产申报法需要在当前的制度基础上，对公职人员财产公示的范围、形式、程序和法律责任做出统一的立法规定。将现行政府信息公开条例上升为更高立法层级的政务公开法，其宗旨为实现公权力行使全过程的公开，从而进一步推动立法公开、司法公开和政务公开等事项，保证国家各项权力受到制约和监督。行政组织法主要规定中央与地方政府行政机构的设置和编制，以明确的制度规范行政机构职能配置和人员编制，通过组织法来约束行政权力滥用现象。制定统一的行政程序法，行政程序的建立能够改变以往行政活动的暗箱操作，使行政过程的每个阶段都能接受公众监督，从程序上有效抑制腐败现象的蔓延滋长。
在反腐的刑事法治建设方面，需要进一步健全完善。十三届全国人大常委第六次会议，表决通过了《刑事诉讼法》的修改及《国际刑事司法协助法》，实现了与《监察法》的法法衔接。其中，保留人民检察院部分侦查权，确立认罪认罚从宽制度、缺席审判制度和国际刑事司法协助成为人们广泛关注的亮点，标志着反腐败的刑事法治程序建设取得重大进展。在实体法的建设上，《联合国反腐败公约》较之《刑法》规定的腐败范围更为广泛，需要在目前《刑法》罪名基础上增加洗钱、窝藏、妨碍司法等罪名，更好地与《联合国反腐败公约》衔接。贿赂作为最主要的腐败犯罪形式，必须加大对贿赂犯罪的打击惩罚力度、扩大《刑法》规制贿赂的范围。目前我国《刑法》仅将贿赂罪的对象限定为财物，并没有区分财产利益和非财产利益。然而现实中贿赂形式日趋复杂化，出现了性贿赂、信息贿赂等新型的贿赂方式，造成司法认定和适用上的分歧。因此需要修改有关贿赂罪的条文规定，将其他财产利益和非财产利益纳入到贿赂罪的规制范围，从而有效惩治和预防新型的贿赂犯罪。在反腐刑事法治程序方面，需要注重腐败犯罪的特殊侦查措施。当前腐败案件的犯罪手段愈加多样化、智能化和隐蔽化，出现了“家族腐败”、“情妇腐败”等新型的腐败现象，这给腐败犯罪的侦查工作提出了更高的要求。根据《刑事诉讼法》规定的侦查、逮捕措施以及国外反腐工作的技术经验，我国反腐败机构应当扩大技术侦查措施在腐败犯罪中的适用范围。整体上，反腐刑事法治的改进必须注重刑事一体化。“刑事一体化的引入有利于打破学科藩篱，真正达到从刑事实体法、程序法、犯罪学、监督机制和国际合作等方面系统地、全方位地治理腐败。”
（三）地方立法与反腐败国际合作
反腐败立法涵盖了国家与地方两个层次的体系。地方立法在诸多方面都呈蓬勃发展之势，这源于地方性事务的复杂性、差异性，因此反腐败立法地方先行具有重要理论和实践依据。在国家层面反腐败法尚未出台的情况下，反腐立法地方先行，既为地方治理腐败实现了有法可依，也为国家反腐立法提供了经验。反腐立法地方先行，首先必须坚持法制统一原则。目前我国反腐败地方立法的创新空间仍然很大，同时必须注重实施性立法、自主性立法的创新。“我国目前主要是把立法事项的重要程度作为中央与地方立法权限的划分标准，从立法实践来看，应合理引进影响范围的标准和方法。”这种划分的理念改进，应适当运用到地方反腐立法中，从而保证法制统一。另外，我国公众参与地方立法日趋广泛化、制度化，公众参与制度能够提高地方立法的科学性和有效性。地方反腐立法必须注重这一制度的运用，也在根本上保证立法的民众基础。
从国际看，反腐败立法涵盖了国内立法与国际合作立法两个维度的内容。国际法对国家交往具有深远的影响，国际立法奠定了国际秩序的基础，而国际法的实施则是国际秩序的实现阶段。反腐的国际法治需要这两个系统的密切合作，必须重视反腐败立法的国际合作。“在立法上就必须善于吸收和借鉴国外立法和国际立法的成功经验，努力使我国立法与国际立法接轨，积极参与国际上的法律协调化和统一化活动创造良好的法律环境。对于腐败问题的治理，同样需要坚持这种立法策略。经济全球化致使腐败问题成为世界性的难题，海外反腐涉及诸多因素，加强各国间的反腐合作，谋求反腐败的法治化框架，成为当下破除海外追逃障碍的有效路径。因而必须将反腐败的国际合作立法提上日程，深化反腐败国际司法合作机制，积极开展联合反腐执法行动。反腐败的国际合作立法应坚持两个前提：一是必须在国家主权原则下的国际合作立法，二是必须提高反腐立法最终的可操作性、可执行性。
（四）网络反腐的立法规制
网络反腐作为一种新型反腐方式越来越受到广泛关注，一些腐败分子正是在网络反腐的浪潮中倒下，这也凸显了网络反腐相对于传统反腐方式的巨大优势。互联网等新媒体具有开放性、迅捷性、低成本和低风险等特征，日益成为公共舆论产生和传播的重要平台。借助于网络平台，在传统的检举、揭发等方式下不敢或不愿发声的人能够将其掌握的与腐败相关的信息进行披露，而且信息一旦披露其传播就会脱离控制，使得腐败信息能够真正的威慑涉事者，因此网络反腐为公众参与腐败治理提供了一条新渠道。然而网络反腐要产生实质的效力还必须实现反腐话语从民间向官方的转换，而现实中网络反腐的民间话语因为面临合法性的危机往往难以实现向官方话语的转换。而这些不能被官方话语所吸纳的网络话语便隐藏着侵害涉事者隐私权、个人信息权、名誉权等合法权利的危机。诚如学者所言:“缺乏法律规制的网络反腐很难长久持续，同时网络反腐中的过度侵权从根本上影响到了网络反腐的公信力”。因此必须强调通过顶层设计与立法规制，将网络反腐纳入法治化、制度化的常规机制。例如，微博反腐作为网络反腐的新形式，借助具有较强公共性的微博平台，展现常规反腐形式所不具有的反腐优势。“认真对待微博反腐以便充分发挥其反腐正能量，需要法律调适公民监督权与官员隐私权间的权利冲突，从而正确看待和把握批评官员的尺度。具体而言，就是要平衡公众知情权与个人隐私权、名誉权以及其他合法权利之间的冲突，兼顾反腐与人权保障。一方面，要将网络反腐作为公众参与腐败治理的重要渠道，对于网上暴露的腐败信息，有关机构应当将其作为重要的案件线索予以重视。另一方面，要防止借反腐之名侵害他人的合法权利，不仅包括故意捏造事实对他人的名誉进行中伤的行为，而且还包括肆意扩大信息波及范围的侵权行为。当然对于善意的监督行为，只要不涉及恶意中伤和其他隐私信息，即便最终查证不存在腐败问题，也不应当追究信息披露者的责任。网络反腐等新型反腐实践启示我们，要通过加强立法规制推进我国反腐败权力反腐与权利反腐的有机结合和良性互动。
健全完善预防治本制度相对法治反腐制度而言，更具有源头性、基础性、前置性的意义。党的十八大以来，随着全面深化改革和全面依法治国的推进，预防治本制度建设从预防权力寻租的本位出发，在事前预防、事中预防、事后监督特别是行权公开和审计监督进一步强化。
（一）事前预防制度
一是以权力清单约束设租寻租。长期以来，为了行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，拥有大量的决策权、执法权、审批权、处罚权等权力。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多，而且很多权力其实是由地方或部门自行制造，本身并无法律依据。一方面各级政府掌握庞大的权力资源，另一方面对这些权力的监督制约整体偏弱。公共权力面广量大，由于制度变迁、机构改革、人事变动等原因，某些权力有可能被忽略甚至遗忘，而实际由小集体甚至官员个人自行掌握。事实证明，这些处于监督盲区的公共权力，最易沦为腐败“温床”。而借助这些权力进行寻租和设租历来就是官僚体系权力变现和交易的主要实现形式，与腐败一墙之隔。所以无论是站在从源头上防治腐败的角度，还是从提高执政能力建设角度上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，加大权力公开的力度。近年来国家推行的权力清单制度就是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息，今后还应继续向权力运行的后端延伸，即公开权力过程和权力结果。唯有完整地公开才能使公众不仅知其然，更能知其所以然，真正发挥对公共权力的监督制约作用。
二是以“负面清单”约束权力肆意。广义上讲“负面清单管理模式”是指政府规定哪些领域不开放，明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务。除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动，各类主体均可自由平等进入。政府管理模式从以前容易滋生寻租设租腐败风险的正面清单(例如几乎全军覆没的国家能源局案例)转向负面清单，这就是政府的自我革命，是从0到1的重大且不可逆的变化。这将从根本上重塑政府的行为，并真正理清政府与市场的合理边界。改革的方向就是大幅度取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确实需设置的行政审批事项，就根据前面的权力清单制度，一律向社会全程公开。最终的目标是实现市场主体“法无禁止即可为”，公权机关“法无授权不可为”。
可以确信，这两项关键制度的建立和配套实施，将终结历史上一再出现的"收权放权"循环怪圈，彻底治理和最终牢牢约束住各级政府闲不住和常常乱摸的有形之手，抑制住权力寻租和审批腐败。同时打破民间资本和政府官员的复杂利益纠葛，治愈所谓的“斯德哥尔摩综合症”(对政府的极度依赖)。
（二）事中预防制度
集中表现为对公共财政法案实行过程监督。财政是现代化国家治理的基础和重要支柱。财政民主是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果。世界上许多国家从传统国家建构完成向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域起始的，中国应该也不会例外。
如果要约束政府的行为，就从财政预算上约束，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。财务一旦公开，权力的运行就暴露在阳光下了。预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。不透明的政府，是无法监督的政府，无法监督的政府是不负责任的政府。现代化的治理就要求逐步将各级政府财政运行从黑箱中逼出来，使其有形之手暴露于阳光之下。
应围绕建立透明预算制度，应增强预算的完整性，完善全口径预算(常规预算、国有资本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，到达具体明细科目等细节。还要通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪。而这也就要求充分发挥各级人大的财政预算审查职能，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督，加强对预算程序的监督，合理、充分行使对预算的修改权和否决权。特别是重大事项要进行听证，重大情况要让老百姓知道，重大问题让老百姓讨论。这将把每一次重大项目的决策从暗箱放到台面上。这样很多的形象工程，就不会仅仅凭主要领导的“一支笔”就可以开工，一旦上网公开，相信谁也不敢轻易签这个字。
全国人大常委会已将《预算法》修正案列入修法议程。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。预算法不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。毫不夸张地说，预算法是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理。今年8月通过的新版预算法显示出了更多的进步主义姿态，开始真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。可以预见，包括预算法案在内的系列公共财政法案的修改通过，将昭示着中国公共财政改革的大步迈进，它会有效地扬弃GDP锦标赛，使得政府真正看得见，可以监督，可以问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。推进民主理财，全面规范、公开透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到最强力的抑制。
（三）阳光行权制度
十八届三中全会决定中明确提出的“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这本质上是一个以增量带存量的中国式阳光法案的雏形。常识告诉我们，“阳光是最好的杀虫剂”，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是阳光化。实践证明，与其在一步到位的民众愿望和阻力如山的现实中间停滞不前，不如退一步从各方面都能有基本共识的地方做起。与其在过高的标准上难于启步，不如看准大方向后，先开枪再瞄准。与其继续坐而论道，争论不休什么赦免、宽容与和解，不如现在就实行各方都能接受的方案。所以现实的态度就是从增量做起，这也是中国改革的一个普遍经验，也就是推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。
随着新提任领导干部有关事项公开制度的实行，新的约束条件也就能建立起来，也就意味着20-30年后，当他们成为高级官员甚至决策者时大概率都应该是干干净净清清白白的。这样一种制度安排放弃了一日建成罗马的目标，改成在若干年内逐步渐进地有序实现。既消解了既得利益，又避免了疾风暴雨，做到了润物无声。一旦成行，就会形成结果控制(刑法有巨额财产来源不明罪)，会成为对腐败的最大制约。它同时也是无声处的惊雷，切勿低估它的严肃性和作用力，回想下前面提到的那个“替代率”，虽然无法精确测算，但这个法案净化官僚体系的速度一定比期望中要快得多。
（四）审计监督制度
在国家治理中，审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。在《世界审计组织战略规划(2011-2016)》中，明确要求各国最高审计机关在坚定反腐、加强问责、促进透明、强化良治方面不断努力，以展示各国最高审计机关在国家治理中的重要作用。
审计机构的主要任务就是提供财务数据上的可疑线索。刘志军案就是由审计署发现的线索“牵”出来的。2013年全年，全国各级审计机关共审计15万多个单位和政府部门，促进增收节支和挽回经济损失4500多亿元，移送2400多件违法违纪案件线索至相关部门进一步调查处理。如2015年6月16日到25日，审计署连发17份公告，移送至2014年5月已办结的35起经济案件和事项、中国烟草总公司等11家国有企业2012年度财务收支审计结果公告、国家发改委等37个中央部门单位2013年度预算执行情况和其他财政收支情况审计结果。仅11家央企2012年财务收支审计，就对190名相关责任人进行了严肃处理，其中厅局级干部32人。
第三章 反腐败监督体系的制度完善
健全党和国家监督体系制度，完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排，是“把权力关进制度笼子”重要理念的制度体现，是对公民权利的有效保障。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这为健全新时代党和国家监督体系提供了理念遵循和路径指引。
构建监督体系制度，意味着各种监督方式相互联系、有机运转。党的十九大报告所强调的监督体系，最为突出的特点是“党统一指挥”，可见，党的统一领导是监督体系的核心。这是中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和中国特色社会主义制度的最大优势的明确彰显。坚持党的集中统一领导，最根本的是坚持以习近平同志为核心的党中央的统一领导和指挥。从历史经验看，中国共产党自成立以来，党风廉政建设和反腐败斗争都是由党统一领导的，并被不同时代赋予新的不同要求。党的执政水平直接决定着监督工作的运行情况，什么时候党能够统一领导，什么时候监督工作就能有效运行，党的统一领导一旦弱化，整个监督体系就会陷入困境。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系，才能为全面从严治党提供有力制度保障。党的十八大以来，习近平总书记旗帜鲜明、立场坚定，把维护党中央集中统一领导，牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，贯彻落实党的理论和路线方针政策，确保全党令行禁止等列为党内监督的主要内容，积极探索党在长期执政条件下自我监督的有效途径。
《中国共产党章程》规定，“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”，并将“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作”规定为其主要任务。加强党内监督的一个重要方式，就是各级纪委认真履行职责，充分发挥党内监督在整个监督体系中的导向引领作用。纪委要在党委领导下，组织制定、实施有关党风廉政建设和反腐败工作的计划、措施、制度、规定等，并进行督促检查，保证计划和措施的顺利实施，保证制度和规定的贯彻落实；把党风廉政建设和反腐败各项任务分解、细化，落实工作责任制，使有关部门互相配合、协同动作。同时，应通过健全完善相关机制平台发挥组织协调作用，使党内执纪监督问责与其他各种监督方式实现信息畅通、机制衔接。比如，党内监督和司法监督之间，在制度上不能有冲突，不能相互抵消；民主监督、群众监督和舆论监督实质上是人民群众对党和政府的监督，实现党的自我监督和群众监督的贯通，需要建立相对独立的举报平台。纪委在监督体系中的协调作用就是上下贯通、形成合力，助力党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的构建。
国家机关监督是党和国家监督体系的重要一环。监察法规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”，职责是“对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”，这就通过国家立法把党对反腐败工作集中统一领导的体制机制固定下来，把制度优势转化为治理效能。监察监督在实施中需要同党内监督结合起来。监察机关要依法对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责等，以实现对所有行使公权力的公职人员是否勤政廉政监督的全覆盖。
国家机关监督必须突出人大监督。人大监督的实质，就是从制度上确保宪法和法律得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。人大机关监督与检察机关的法律监督的最大区别是，前者主要是对行政机关、监察机关、检察机关和审判机关是否依法履行职能实施的监督，后者主要是对诉讼领域的执法活动是否公正合法实施的监督。人大及其常委会行使监督权的实质，就是按照宪法和法律所赋予的职权，通过听取审议工作报告、组织执法检查、提出询问或质询等方式，对行政、监察、审判、检察机关的权力运行情况进行有效的监督，以防止其权力滥用，保证国家机器按照人民的意志依法运行。十三届全国人大一次会议设立的宪法和法律委员会、监察和司法委员会，就是强化人大监督的重要体现。
民主监督主要指人民政协和民主党派的监督。应把对社会发展重大问题的关注和对百姓最关心的日常生活问题的关注结合起来，使人民政协和民主党派既参与国家重大政治问题，又面向基层、贴近民众。坚持宏观问题监督与微观问题监督结合、重点监督问题和日常监督工作结合、民主监督的已有形式与新形式结合等。完善民主监督的主要途径包括：建立信息沟通、资源共享制度，加强政协与党委、政府、人大和社会各界的互相沟通，及时了解各方面的信息；建立各级政协与各级党委、政府、人大固定的对口联系制度和工作制度，互相通报监督工作的进展情况；建立重大决策的征求意见制度，在有关经济建设、社会发展和人民群众关心的重大问题决策之前，各级党组织、政府、人大、政协应主动邀请社会各界知名专家、学者帮助咨询、论证、调研，充分听取各方面意见；建立健全民主监督员和监督小组机制，各级政协定期向各部门各单位派出民主监督员和监督小组，在主席会议和常委会领导下开展民主监督工作。
司法监督是党和国家监督体系的刚性支撑，肩负着惩治腐败犯罪、保障公共权力正当运行的法定职责。在司法实践中，职务犯罪的刑事司法和普通犯罪的刑事司法虽然都是对犯罪行为的法律评价和刑罚处罚，但有着不同的本质特征。职务犯罪刑事诉讼有三重价值目标：打击犯罪、反腐倡廉、维护人民主权。司法监督是反腐败政治任务的重要组成部分，是对监察机关腐败治理成果的确认和巩固，旨在维护国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性。实践中，应建立健全司法机关与监察机关的配合制约机制，加强与监察委员会在查办案件中的配合协作，不断完善案件移送、证据审查、程序把关等机制，有效整合办案资源；积极推进司法体制改革，构建符合反腐败司法规律的体制模式，提高职务犯罪审查逮捕、审查起诉和刑事审判的整体效能；健全行政执法与司法衔接机制，畅通执法司法信息交流，完善司法机关提前介入、联席会议等机制制度，提升共同打击腐败的能力。
群众监督和舆论监督在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着不可或缺的作用。从本质上讲，舆论监督是人民群众行使监督权利的一种直接方式，国家机关和国家工作人员都应当自觉接受群众监督和舆论监督，并创造条件、拓宽渠道，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。在信息技术快速发展的今天，互联网日益成为人民群众传递信息、参与社会事务的重要渠道，应高度重视运用和规范网络监督，建立健全网络舆情收集、研判、处置机制和引导、反馈、应对机制，对反映领导干部违纪违法问题的要及时调查处理，对反映失实的要及时澄清，对诬告陷害的要追究责任。同时，加快网络监督的法治建设进程，制定舆论监督、网络管理等相关法规，对舆论监督主体的权利与义务等加以明确而具体的规定。
此外，还要建立舆论监督的良性互动机制。任何监督形式都有自身难以超越的局限性，舆论监督也不例外。舆论监督是以公民权利为基础的由下而上的监督形式，对具体问题的解决和公共权力运行不具有强制性和刚性影响。因此，需要充分利用其他监督形式的优势，形成内外结合、纵横交错的网络化监督格局。切实发挥舆论监督在和谐社会构建中的作用，积极借助群众监督、民主党派监督等监督形式，建立全方位、立体化的党和国家监督体系，确保权力行使的合法性和有效性。
作者：吴建雄，湘潭大学教授、博士生导师，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长。先后任国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”，特别委托项目“习近平反腐败战略思想研究”、“中国特色社会主义国家监察制度研究”首席专家。
推荐人：中国反腐败司法研究中心企业廉洁合规研究基地主任 刘耀华
编辑：夏亚
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学术支持:湘潭大学纪检监察研究院
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