第四篇 反腐新动能
十八大以后，反腐败斗争形势呈现出“四个空前”的明显特征:一是腐败问题的严重程度在我们党的历史上是空前的；二是我们党和国家反腐败的决心和力度是空前的；三是广大人民群众对反腐败的信心、对我们党的信心和高度认同是空前的；四是反腐败面临的挑战和历史机遇也是空前的。习近平总书记从反腐败斗争新形势出发，强调各级党委承担主体责任，纪委承担监督责任，党委主要负责人是第一责任人，严格执行责任制，分解责任要明确，检查考核要严格，责任追究要到位，让责任制落到实处。深化国家监察体制改革，坚持和完善反腐败领导体制和工作机制，发挥好纪检、监察、司法、审计等机关和部门的职能作用，共同推进党风廉政建设和反腐败斗争。为新时期遏制腐败蔓延的势头奠定了坚实的组织基础，提供了新的反腐动能。
第一章 夯实管党治党政治责任
全面从严治党是以习近平同志为核心的党中央，立足于对国内国际形势的准确洞察与研判，为实现“两个一百年”奋斗目标而作出的重大决策。习近平同志指出，“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党……如果管党不力、治党不严，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这绝不是危言耸听”。
习近平同志从严治党思想，着眼于党的前途命运，国家和民族的前途命运，把全面从严治党纳入战略布局，坚持标本兼治。加强和规范党内政治生活，着力净化党内政治生态；严明党内政治纪律和政治规矩，着力真管真严、敢管敢严、长管长严；严抓中央八项规定精神落实，着力从作风建设环节突破；全面强化党内监督，着力发挥巡视利剑作用；保持战略定力和政治定力，把党风廉政建设和反腐败斗争引向深入；坚持共产党人价值观，不断坚定和提高政治觉悟；依靠文化自信坚定理想信念等等，其内涵极为丰富，既与党的优良传统一脉相承，又赋予了党的建设新的时代内涵，对于新的历史条件下管好党、治好党，把党建设成为带领人民实现中华民族伟大复兴中国梦的坚强领导核心，具有重大而深远的意义。正是全面从严治党的战略实施，为反腐败斗争提供了前所未有的巨大动能。
1、党章是拒腐防变的总规矩
尊崇党章既是全面从严治党的第一要义，又是反腐败斗争的根本要求。习近平同志指出，“全面从严治党首先要尊崇党章。党章总纲明确提出坚持‘党要管党、从严治党’，这是党的建设的根本方针。”习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上的重要讲话全文发表。党章是全面从严治党和反腐败的总规矩。党章规定了党的理想信念宗旨、组织保障、行为规范和纪律约束，汇聚了党的建设的成功经验和实践成果，是共产党人的“原教旨”，是全党必须遵循的根本行为规范。回顾历史，党取得的一切成绩，都离不开党章的规范和指引。协调推进“四个全面”战略布局，坚定不移推进全面从严治党和反腐败斗争，必须把党章高高举起来，全党一体遵循。要把党章作为加强思想政治建设的重要内容，建立健全党内制度体系的根本依据，判断各级党组织和党员、干部表现的重要标准，解决党内问题的基本规则，用党章引领方向，使全党同志在思想上政治上行动上始终同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致，使我们党始终成为有理想、有信念的马克思主义政党，切实增强党的创造力、凝聚力、战斗力。
党章凝结着对管党治党规律的不懈探索和深刻把握。党章集中体现了我们党在长期革命、建设、改革伟大实践中，形成的一整套有关管党治党建设党的思想、方针、原则、传统、方法，是管党治党的重要法宝。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央坚持党要管党、从严治党方针，强调把思想建党和制度治党紧密结合起来，坚持以思想政治建设为根本，补足共产党人的精神之“钙”；从改进作风切入，以优良党风政风带动社风民风；坚持以零容忍态度惩治腐败，遏制腐败滋生蔓延势头；强调抓住关键少数，加强对领导干部行使权力的监督；把加强纪律建设作为治本之策，用铁的纪律落实全面从严治党要求；牵牢主体责任这个“牛鼻子”，夯实各级党组织管党治党的政治责任。这一系列新思想、新理念、新实践，既体现了党章的精神和要求，也是着眼于新形势的丰富和发展，必须牢牢把握、自觉践行。
2、尊崇党章是反腐败的“原动力”
党章处处体现从严治党和拒腐防变的纪律要求。党章53条，条条都是铁规。所有党规党纪，无一不源自于党章、从属于党章，是党章要求的延伸和具体化。推进全面从严治党，必须以党章为依据和根本，加强党内法规制度建设，全方位扎紧制度的笼子，形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系，把纪律和规矩真正立起来。要狠抓制度执行，不留“暗门”，不开“天窗”，把严明党的政治纪律和政治规矩放在首位，带动党的其他纪律严起来，让铁规发力、让禁令生威。要用纪律和规矩的尺子衡量每一个党员干部的言行，督促党员干部守纪律、讲规矩，知敬畏、存戒惧，在全党形成尊崇党章、遵规守纪的高度自觉。
尊崇党章必须知行合一、勇于担当。党章的生命力在于执行，关键在于各级党组织和党员干部的责任担当。维护党章权威、捍卫党章尊严，必须唤醒全体党员的党章意识，把学习党章作为基本功，全面、准确、深刻掌握基本内容和精神实质，牢记自己的政治面貌，自觉履行党员的责任和义务，发挥先锋模范作用。党员领导干部要能干事、善作为、敢担当，加强日常监督管理，经常咬耳扯袖、红脸出汗，防止“好同志”变成“阶下囚”。各级党组织要扛起全面从严治党主体责任，运用“四种形态”把纪律挺在前面，敢管敢治、严管严治、长管长治，推动管党治党从宽松软走向严紧硬。各级纪委要切实履行党章赋予的职责，把维护党章和其他党内法规作为首要任务，加强监督执纪问责，做党章的坚定执行者和忠实捍卫者。
全面从严治党和反腐败斗争永远在路上。自觉尊崇党章、切实维护党章，把8800万党员的党章意识激发出来，把党的观念、纪律和规矩意识树立起来，把党的优良传统和作风传承发扬下去，我们党就一定能打赢反腐败这场正义之战，带领人民实现伟大复兴的宏伟目标。
全面从严治党的“全面”，就是管全党、治全党，面向9000多万党员、430多万个党组织，覆盖党的建设各个领域、各个方面、各个部门。因此，反腐败与腐败不仅是价值观的较量，更是人心向背、生死存亡的较量。正如习近平同志尖锐指出的，“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”我们党的这种认识高度，这种对反腐败的自觉与自信，是从严治党语境下的历史考量和现实研判。
1、政权更迭的历史考量
从古今中外政权更迭看，腐败导致人亡政息。2012年11月17日，习近平同志在十八届中央政治局第一次集体学习时的讲话中指出：“‘物必先腐，而后虫生’。近年来，一些国家因长期积累的矛盾导致民怨载道，社会动荡、政权垮台，其中贪污腐败就是一个很重要的原因。”纵观中外历史，统治集团严重腐败导致人亡政息的例子比比皆是。在中国历史上，统治者因腐败丧失民心而最终灭亡就是一条铁律。秦始皇好大喜功、横征暴敛，引起民怨沸腾，秦二世骄奢淫逸，江山社稷毁于一旦；唐玄宗沉溺于声色犬马，官员贪污贿赂成风，最终导致政权丧失；而李自成农民起义军推翻明王朝后出现政权得而复失、人亡政息的悲剧，也是因为起义军领袖骄傲自满、权欲膨胀，奢侈腐化，军纪废弛，民怨日甚。正如毛泽东所说，“小胜即骄傲，大胜更骄傲，一次又一次吃亏，如何避免此种毛病，实在值得注意”。在世界历史上，古罗马帝国曾经盛极一时，后来却迅速衰败，毁灭它的不是强大的外敌入侵，而是统治集团内部的腐败奢靡。更为典型的是印度尼西亚总统苏哈托，执政32年曾一度创造经济发展奇迹，但终因社会贪污腐败成风、家族成员和亲信聚敛财富而引起民愤。由此可见，政之所兴在于顺民心，政之所废则在于逆民心。民心是最大的政治。这些历史教训必须引以为戒，以避免重蹈历史的覆辙。
2、兴衰成败的现实研判
从执政党兴衰成败经验教训看，反腐败是必然选择。腐败是政治之癌，是世界各国面临的共同难题，无论何种社会制度、何种性质的执政党都无法摆脱其侵蚀。2013年1月13日，习近平同志在十八届中纪委二次全会上的讲话中指出：当今世界上由于执政党腐化堕落、严重脱离群众导致失去政权的例子不胜枚举。在世纪之交，世界上一些长期执政的大党老党纷纷失去执政地位，其中一个重要的原因就是党内出现严重的腐败问题。从苏共的历史教训看，很重要的原因是自身腐化变质，党内形成的官僚特权阶层严重影响党和人民群众的关系，损害党在人民心目中的形象和威望，削弱了人民群众对苏共的信任和对社会主义的信仰，动摇了党的执政根基，最终导致苏共大厦垮塌、苏共政权被颠覆。而曾经连续执政71年并创造“经济发展奇迹”和“政治稳定奇迹”的墨西哥革命制度党，在2000年大选中失去执政地位，重要根源也是长期忽视自身建设，党内特权现象盛行，高官腐败严重，贪污之风甚至遍布中下级官员。党内一位参议员分析指出“腐败成为革命制度党司空见惯、习以为常的现象，革命制度党几乎成为惯偷和窃贼，是腐败导致党的失败。”从我们党的执政经验来看，始终注重自身建设，强力反腐肃贪，是长期执政的关键所在。新中国成立之初，严厉打击贪污腐败分子，严肃查处刘青山、张子善等腐败案件，纯洁了党员队伍，保持了党的先进性和肌体健康，赢得了广大人民群众的拥护和支持；改革开放以来，党中央始终把党风廉政建设和反腐败斗争作为重大任务来抓，旗帜鲜明、一以贯之地坚决反对腐败，为党领导改革开放和社会主义现代化建设提供了有力的保证。这些历史经验及教训是极为深刻的，我们必须认真汲取。
3、严重危害的深刻洞察
从党内腐败问题严重危害看，反腐是输不起的战争。2012年11月15日，习近平同志在十八届中央政治局常委同中外记者见面会上的讲话中明确指出：“新形势下，党内存在着许多亟待解决的问题。尤其是一些党员干部中发生的贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义等问题，必须下大气力解决。”以后他又在多次讲话中强调，近年来我们党内发生的严重违纪违法案件，性质非常恶劣，政治影响极坏，令人触目惊心。这实际上阐述了党内腐败问题的严重性及其危害。改革开放以来，我们面临国内外各种复杂因素的影响，拜金主义、享乐主义、个人主义大肆盛行，党的健康肌体也感染了不少病菌，党内的消极腐败现象有所滋长，以权谋私、贪污腐化、贪图享乐等问题突出。尤其在发展社会主义市场经济的条件下，商品交换原则渗透到党内，社会上各种各样的诱惑侵蚀了某些党员、干部。特别是现实社会生活中形形色色的关系网、方方面面的潜规则日益盛行，并逐渐在党内流行起来，有人甚至深谙其道并以此为荣，诸如信奉马列主义对人、自由主义对己，两个嘴巴说话，两张面孔做人；信奉自我批评摆情况，相互批评提希望；信奉遇到黄灯跑过去、遇到红灯绕过去，不求百姓拍手，只求领导点头；信奉不跑不送、降级使用，只跑不送、原地不动，又跑又送、提拔重用；信奉章子不如条子，条子不如面子，有关系走遍天下，没关系寸步难行。这些都成为腐蚀党员和干部、败坏党的风气的沉疴毒瘤，严重危害党的政治纪律和组织原则，甚至使党的规矩成了摆设和“橡皮泥”，给党的事业和自身建设带来了严重的损害。由此可见，党要管党、从严治党的任务十分紧迫，不能有丝毫懈怠。全党必须牢记：廉政建设是共产党人的历史使命，如果我们不能承担起这种历史使命，我们就会失去民心，最终就会导致失败。
全面从严治党，关键在严，要害在治。在全面依法治国条件下，管党治党要靠党规党纪，坚持纪严于法、纪在法前，实现纪法分开，用严明的纪律管住全体党员。大量案例表明，党员“破法”，无不始于“破纪”。只有把纪律挺在前面，用纪律这把尺子管党治党，衡量党员的日常行为，才能使每一个党组织、每一名党员都受到纪律的约束，使管党治党从主要盯住少数人向管住大多数转变，使管党治党真正从“宽松软”走向“严紧硬”。
1、党的纪律是刚性约束
习近平同志指出：“我们这么大一个政党，靠什么来管好自己的队伍？靠什么来战胜风险挑战？除了正确理论和路线方针政策外，必须靠严明规范和纪律。我们提出那么多要求，要多管齐下、标本兼治来落实，光靠觉悟不够，必须有刚性约束、强制推动，这就是纪律。”只有把纪律挺在法律前面，管到位、严到位，才能从源头上堵住腐败滋生蔓延的通道。十八大以来，党中央出台并完善了一系列党规党纪，党内法规制度的笼子越扎越密。通过更加细化、更加严格的纪律执行，增强纪律的权威性和威慑力，有助于促使党员干部增强纪律意识，促使各单位及时发现和重视问题并健全制度、优化流程、完善机制，不给违纪行为发生的机会，从而实现不敢腐、不能腐、不想腐，达到标本兼治的目的。
2、纪律保障作风建设
党的作风关系党的形象，关系人心向背，关系党的生死存亡。作风建设必须持之以恒、锲而不舍，善始善终、善作善成。习近平同志指出：“坚持坚持再坚持，把作风建设抓到底。要用铁的纪律整治各种面上的顶风违纪行为，有多少就处理多少。抓作风建设要返璞归真、固本培元，在加强党性修养的同时，弘扬中华优秀传统文化。领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家。”作风建设要加强党性修养。党性纯则作风正。加强作风建设，最根本的要从提高党员干部的党性修养抓起。习近平同志指出：作风问题根本上是党性问题。改进作风要举一反三，透过作风看党性，在解决作风问题的基础上解决好党性问题。2013年9月23日至25日在河北省委常委班子专题民主生活会上，习近平同志强调：在作风问题上，起决定作用的是党性。衡量党性强弱的根本尺子是公、私二字。作为党的干部，就是要全心全意为人民服务，就是要诚心诚意为党和人民事业奋斗，就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私。
作风建设要弘扬中华优秀传统文化。习近平同志指出：“中华优秀传统文化是中华民族的精神命脉，是涵养社会主义核心价值观的重要源泉，也是我们在世界文化激荡中站稳脚跟的坚实根基。”他反复强调：“这是我们民族的‘根’和‘魂’，丢了‘根’和‘魂’，就没有根基了。”抓作风建设要固本培元，从“根”抓起，从“魂”抓起。中华优秀传统文化仍然是今天中国共产党人进行文化治理的重要资源。2013年4月19日中央政治局第五次集体学习时，习近平同志指出：“我国古代反腐倡廉的许多思想和实践，体现了我国古代思想家、政治家对廉政问题的缜密思考，体现了我国古代政治文明的卓越智慧。研究我国反腐倡廉历史，了解我国古代廉政文化，考察我国历史上反腐倡廉的成败得失，可以给人以深刻启迪，有利于我们运用历史智慧推进反腐倡廉建设。”
作风建设要重视领导干部的家风建设。习近平同志指出：“家庭是社会的基本细胞，是人生的第一所学校。不论时代发生多大变化，不论生活格局发生多大变化，我们都要重视家庭建设，注重家庭、注重家教、注重家风。”他强调：“领导干部要把家风建设摆在重要位置，廉洁修身、廉洁齐家。”国如车，家是轮。传承好的家风，必然能影响、促进和形成好的政风和社会风气。有良好家风的干部必定有良好的政风，必定是一个清廉的好干部；有良好家风的社会，必定是一个健康向上、文明进步的社会。
3、巡视制度形成震慑
2015年颁布的《中国共产党巡视工作条例》，标志着巡视工作制度的完善。作为是全面从严治党的重要举措，巡视工作是中央发现问题、形成震慑的“千里眼”，是反腐败打虎灭蝇前提和先导。2013年4月25日，在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时，习近平同志进一步明确了巡视工作的职责定位。他指出：“巡视工作就是要发现和反映问题。”但巡视工作并不是泛泛地发现和反映一般性问题，而是直指党风廉政建设中的突出问题。习近平同志强调：“巡视工作要明确职责定位，巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行。”中央巡视组作为中央直接派的“钦差大臣”，拿着尚方宝剑，就要尽职履责，“要当好中央的千里眼，找出老虎、苍蝇，抓住违纪违法问题线索”。
党风廉政建设和反腐败问题涉及方方面面，巡视工作不可能面面俱到，更不能平均用力，习近平同志明确提出要把发现问题、形成震慑作为巡视工作重点，主要体现“四个着力”，即：一是“着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定的问题”；二是“着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂和腐化堕落等违纪违法问题”；三是“着力发现领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、散布违背党的理论和路线方针政策的意见、搞上有政策、下有对策等违反政治纪律的问题”；四是“着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为”。这“四个着力”的对象，涉及“四风”、贪腐、政治纪律和用人选人等问题，可以说都是当前党风廉政建设方面存在的突出问题，也是人民群众反映强烈的突出问题，当然也是巡视要着重发现和反映的问题。特别是“对群众反映强烈的党员领导干部，党的十八大以后不收手，为所欲为、自鸣得意的”，对“现在重要岗位、可能进一步提拔重用的年轻干部等干部问题线索”，要重点查处。习近平同志对巡视工作职责定位的这些重要论述，适应了当前党风廉政建设和反腐败斗争形势的迫切需要，进一步明确了巡视工作的着力点和主攻方向。
反腐败作为全面从严治党的重要方面，是协调推进“四个全面”战略布局的重要保障。“坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务。”肩负这一重大政治任务，必须增强政治定力，坚定信心决心，认清“在实现不敢腐、不能腐、不想腐上还没有取得压倒性胜利，腐败活动减少了但并没有绝迹，反腐败体制机制建立了但还不够完善，思想教育加强了但思想防线还没有筑牢”这一现实背景。全党必须勇于承担起打赢反腐攻坚战持久战的历史使命和政治责任。
1、反腐败的历史责任
反腐败是从严治党的历史责任。2014年6月26日，习近平同志在中央政治局常委会听取中央巡视工作领导小组汇报工作时指出：“一年多来，比较一下，已处理了几十个部级干部，比过去多了不少，但不要算这个账，有贪必反，有腐必惩！既然党和国家前途命运交给了我们，就要担当起这个责任。”反对腐败是党心民心所向，惩治腐败是为了赢得党心民心，这是一场严肃而重大的政治斗争。我们党横下一条心来反腐败，绝非一时兴起，也不是和谁过不去，而是要承担起历史和人民赋予的责任。不得罪成百上千的腐败分子，就要得罪13亿人民。这是一笔再明白不过的政治账，是人心向背的账。中央横下心坚决反对腐败，就是要承担起历史和人民赋予的责任。腐败问题对我们党的伤害最大，党面临的最大风险和挑战是来自党内的腐败和不正之风，坚定不移惩治腐败，坚决查处腐败分子，是我们党的重大政治责任，能不能打赢反腐败这场斗争，关系事业的成败和人心向背。腐败对党同人民群众的血肉联系最具杀伤力。人民群众最痛恨各种消极腐败现象，最痛恨特权现象和特权思想，人民群众是党执政最牢固的根基。执政党要获得人民群众的拥护和支持，就必须旗帜鲜明地反对腐败。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心，治国必先治党，治党务必从严，有这样的责任意识和勇气担当就一定能够打赢反腐败这场斗争。
2、反腐败的长期责任
反腐败是从严治党的长期责任。2013年6月28日，习近平同志在全国组织工作会议上的讲话中指出：“党要管党，才能管好党；从严治党，才能治好党。管党治党一刻不能松懈。如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。这绝不是危言耸听。”当前腐败问题和政治问题相互渗透，相互影响，严重危害党的领导和团结统一。在党内有的人搞官商勾结、上下勾连，搞权钱交易、权色交易，已经到了利令智昏、胆大包天的地步！有人大搞上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止，对中央的政策进行变通、选择，甚至打折扣等等。党内和社会上对反腐败存在着模糊或错误的观点，有的人盲目认为反腐败已大功告成；有的人认为反腐败是刮一阵风，搞一段时间就会过去；有的人认为反腐败查下去会打击面过大，影响经济发展，导致消费需求萎缩，甚至把当前经济下行压力增大与反腐败力度加大扯在一起；有的人认为反腐败会让干部变得缩手缩脚、明哲保身，不愿意干事了。还有的人态度暧昧，不敢亮剑，对存在的问题总想捂着盖着，甚至保护错误的力量大过伸张正义的力量。为此，要充分认识反腐败斗争不可能一劳永逸，也不可能一蹴而就。反腐败斗争越是深入，其涉及的矛盾和问题就越复杂，遇到的各方面阻力就越大，牵涉的利益关系就越盘根错节，因此必须坚持反腐败决心不动摇、意志不松懈，锲而不舍、驰而不息地把反腐败斗争进行到底，抓出成效。
3、反腐败的统筹责任
反腐败是全面从严治党的统筹责任。2014年10月23日，习近平同志在中共十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“全党同志特别是高级干部，一定要把思想和行动统一到党中央的决策部署上来，坚定不移把反腐败斗争进行到底。”抓好党风廉政建设和反腐败斗争，必须坚持在党中央统一领导下，全党全社会一起抓，党中央已经在中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》中制定了顶层设计方案。2014年1月14日，习近平同志在十八届中纪委三次全会讲话中强调各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求，同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施，堵塞一切可能出现的腐败漏洞，保障改革健康顺利进行。这是党中央首次提出全面深化改革与防范腐败之间“三个同步”关系的思想，找准了两者相互协调促进的突破口和切入点，体现了两者之间的有机统一，充分反映了党中央对新形势下反腐败内在规律的科学认识，表明反腐败斗争不能孤立进行，必须服务于党和国家的核心战略和中心任务。在党风廉政建设和反腐败斗争工作中要务求实效，扎扎实实地加以推进。为此党中央部署了一系列反腐“组合拳”，在反腐败工作中坚持踏石留印、抓铁有痕的劲头，采取零容忍的高压态势，打虎拍蝇猎狐，严惩腐败分子；在深化改革方面，冲破利益固化藩篱，斩断权力寻租链条，向“共腐利益圈”开刀；在纠正党内“四风”上，治病树、拔烂根，净化社会风气，革除陈规陋习、顽瘴痼疾；在推进监督执纪问责方面，强化主体责任和监督责任，扎实推进纪检体制改革，高举巡视利剑实现全覆盖，真正做到让铁规发力、让禁令生威，使聚焦党风廉政建设和反腐败斗争的各项举措初见成效。总之，党风廉政建设和反腐败斗争是全党的重大政治任务，须臾不能动摇，是必须打赢的、输不起的战争。只有全党全民齐心协力，各方面共同行动，铲除腐败滋生蔓延的土壤，我们才能在这场较量中获得全胜。
第二章 推进纪检体制机制创新
我国反腐败领导体制的党内架构就是中国共产党的各级纪律检查委员会。这是我国反腐败领导体制最重要的组织载体，它不仅肩负着全面从严治党，确保党的先进性、纯洁性的执纪问责监督职责，而且承担着党风廉政建设和反腐败斗争组织协调职能。党的纪检体制作为党的重要政治控制体系，不同的历史时期有不同的功能取向。总的来说，党的纪检体制不断发展和完善，各级纪检机关监督权的相时独立性和权威性不断增强，反腐败的绩效不断提升。但是在全面依法治国和全面从严治党的当下，纪律检查制度也面临着挑战和困境，不仅要立足于反腐败，更需要从党的建设和国家政治发展的高度予以全面检视。从反腐败、党建和国家政治发展的三维视野看，提升体制的自主性，平衡好严明党纪与反腐败间的内在张力，处理好维护党的集中与保障党内民主的关系，理顺党纪与法律以及党的纪检与其他国家权力监督主体间的关系，实现党的领导、人民当家作主和依法治国三者的有机统一，是改革完善纪纪律检查体制的路径选择。
纵观新中国成立以来，特别是改革开放以来纪检体制改革与完善的历程，可以发现，纪检体制的不断变革，纪检机关的体制独立性与权力影响力的不断提升，构成了其改革与完善的基本脉络和路径设定。
（一）纪检体制的确立和受挫
新中国成立伊始，中央政治局就决定成立中央及各级党的纪委。中央纪委在中央政治局领导之下工作，中央以下的各级纪委，由各该级党委提出名单，经上两级党委批准后，在各该党委会指导之下进行工作。这就确立了纪检机关从属于同级党委的制度安排，纪委只是各级党委的一个工作部门，犹如宣传部门和组织部门一样，直接在各级党委的统一领导下展开工作。
“高饶事件”后，党的主要领导意识到这种附属性的纪检体制难以对同级党委及其主要领导干部形成有效的监督，是纪检功能难以实现的主要原因。1955年3月，党的全国代表会议决定成立中央和地方各级党的监察委员会，代替原有的纪律检查委员会。党的监察委员会与纪律检查委员会的区别，并不在于名称，而在于体制安排。其一，监察委员会由党的代表大会或代表会议选举产生；其二，一切党员违反党章、党纪和国家法律、法令的案件，除同级党委委员和按照党章应由党的区委和支部处理外，均应交由中央和地方各级党的监察委员会统一办理；其三，党的上级监察委员会有权检查下级监察委员会的工作，并有权审查、批准和改变下级监察委员会对案件所作的决定；其四，各级监察委员会可以在同级国家机关设立监察组，中央监察委员会还在各中央局设常驻监察组。从以上规定可以看出:监察委员会时期，体制独立性与自主性有了明显的提升，在党内的地位实际上已经由党委工作机构升格为党的领导机构之一。
“文革”期间，中央监察委员会受到冲击，机构瘫痪，工作停顿。1967年1月25日，中央监委被全面夺权，中央监委常务委员、处级领导干部全部被解除职务。1959年中央组织部业务组向中共中央提出《关于撤销中央监察委员会机关的建议》和《关于中组部中监委机关人员下放劳动的报告》，同年中共九大党章正式取消了党的监察机关。
（二）纪检机构的重建与合署
有鉴于“文革”的教训，党深刻地认识到一个专门化的独立自主的纪检机构存在之必要。中共十一届三中全会决定恢复纪检机关。1982年，中共十二大通过的党章正式确立了纪检双重领导体制，即中央纪委在党的中央委员会领导下进行工作，地方各级纪委在同级党的委员会和上级纪委双重领导下进行工作。相对于附属性纪检体制，双重领导体制无疑是一种改进。地方各级纪检机关，如果对同级党委处理案件的决定有不同意见，可以请求上一级纪检机关予以复查；如果发现同级党委或它的成员有违犯党的纪律和国家法律法令的情况，在同级党委不给予解决或不给予正确解决的时候，有权向上级纪检机关提出申诉，请求协助处理。体制的独立性与自主性的提升不仅表现在双重领导体制，还表现在组织人事安排上。中共十二大通过的党章明确规定，党的中央纪委的第一书记必须从中央政治局常委中产生。中央纪委在中共十二大上的工作报告也建议“地方各级党委，由一位党委书记或常委担任同级纪委书记，主管纪律检查工作”。中央纪委在中共十三大上的工作报告提出“各级纪委书记应当参加同级党委常委会议”。中央纪委在中共十四大上的工作报告再次强调“地方各级纪委书记应由同级党委副书记一级干部担任，并参加同级党委常委”。
20世纪80年代后期，党意识到党风廉政建设过程中也存在党政关系问题，表现在对纪检机关与国家监察部门关系的处理。1987年国家监察部成立后，纪检机关开始主要负责监督、检查党员和党组织的违纪行为，维护党规党法，搞好党风；而行政监察部门则负责检查、调查和受理国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员遵守和执行法律、法规、政府决定、命令情况，以及违反行政纪律的行为，纪检边界一定程度上有所收缩。两者的职能定位似乎是清晰的，然而在实践中，两者间的权力与功能边界又具有模糊性，党风与廉政实际上难以区隔，这也不利于党风廉政建设和反腐败的有效推进。是故，1993年1月7日中央决定中央纪委和国务院监察部合署办公，实行一套工作机构，履行党的纪律检查和行政监察两项职能的体制。纪检机关与行政监察部门的合署办公，“这种工作机制的出现充分显现了政党在反腐败中的中心地位”。
（三）纪检体制的创新和巩固
随着改革开放的深入推进，为了进一步提升纪检机关对同级党委的监督效能，中共十五届六中全会决定，“纪律检查机关对派出机构实行统一管理。”中共十六大也提出，加强对权力的制约和监督，改革和完善党的纪律检查体制。在这种情境下，2002年10月28日，中央纪委、监察部召开派出机构统一管理试点工作会议，宣布对驻卫生部、国家药品监督管理局和国家工商行政管理总局的纪检监察机构实行统一管理试点。2004年4月8日，全面实行对派驻机构（中央纪委监察部派驻机构）统一管理，即将派驻机构由中央纪委监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委监察部直接领导。统一管理后，派驻机构实施监督和查办案件工作直接受中央纪委监察部领导，重要情况和问题直接向中央纪委监察部请示、报告，从而强化对驻在部门党组和行政领导班子及其成员的监督。派驻机构的统一管理，充分展现了反腐败形势下纪检体制独立性与自主性的提升。
改革开放以来，反腐败构成了纪检体制改革与完善的重要依据。但纪检体制存在之意义并不仅限于反腐败，从长时段来看，并不从来就以反腐败为基本功能定位。它实际上是党的重要政治控制机制，无论是在党的建设，还是在国家政治发展中，都发挥着重要的影响力。
（一）建国前党的纪检功能
从历史发展来看，纪检体制的功能在不同时期有着不同的取向，这与党在特定时期的历史方位、时代环境以及基本任务是紧密联系的。党在不同时期遇到的问题总有其时代特征，所面临的挑战也因时而变，纪检体制的功能取向自然也会不断变迁，但致力于加强和改进党的自身建设，坚持和维护党的领导，则是功能的本质定位。
1921至1949年间，对于身处革命环境中的中国共产党来说，增强党的感召力，提升党的革命力（竞争力），完成“立党建国”之伟任是基本使命。在革命情境中，党的感召力、内聚力、革命力，源于党的组织纯洁性，党的思想、组织与行动的统一。因此，通过党纪检查，维护党的思想、组织与行动的统一，就成为这一时期纪检工作的重心所在。正是在这个意义上，陈云就曾经认为，共产党为什么高度重视纪律，原因就在于“革命胜利基本的条件之一，就是要使无产阶级的党成为有组织的统一的部队。”革命是一个长期的艰苦事业，如果没有意志行动的统一，没有百折不回的坚持性和铁的纪律，不可能取得胜利。因此，“破坏党纪，实质上就是破坏革命，我们必须与任何破坏纪律的倾向作斗争。”1941年，《中央关于增强党性的决定》也指出，“二十年的革命锻炼”启示、要求我们的党“更进一步的成为思想上、政治上、组织上完全巩固的布尔塞维克的党，要求全党党员和党的各个组成部分都在统一意志、统一行动和统一纪律下面，团结起来，成为组织的整体。没有这样坚强统一的、集中的党，便不能应付革命过程中长期残酷复杂的斗争，便不能实现我们所担负的伟大历史任务”。革命时代的纪检体制，虽然不具备高制度化与高效运转的条件，但其功能性的存在，对当时的中国共产党，对新中国的建立，都具有重大的意义。
（二）建国初党的纪检功能
新中国成立后，中国共产党面临的环境和风险与革命时代迥异。一方面，一些党员干部开始出现骄傲自满情绪，官僚主义、脱离群众、贪污腐化的现象与日俱增；另一方面，建国之初党所面临的最大的风险还在于面对复杂的国内外政治环境如何巩固党的执政地位，巩固新生的人民政权。这两者实际上又是紧密结合在一起的。在当时党的领导人看来，党员干部的蜕化变质与国内外的阶级斗争，与资本主义的渗透，与阶级敌人、异己分子的破坏有着直接的关联。因而，必须要学会向帝国主义者、国民党、资产阶级作政治、经济和文化斗争，绝不可轻视那些不拿枪的敌人。在“高饶事件”后召开的中共七届中央委员会第四次全体会议上，刘少奇也指出，在现时执政情境中，我们党还处在资产阶级和小资产阶级的包围中，他们的思想不可避免地会在我们党内生活中有所反映，并会在我们党的薄弱部分传布开来。周恩来在会上同样强调:当前党正处于一个过渡时期，阶级斗争形势非常复杂，这种复杂的阶级斗争形势也将不可避免地反映到党内思想斗争之中。是故，时任中纪委书记的朱德就认为:“当我们党处在同资产阶级分裂的时候，党员干部就容易犯‘左’倾冒险的错误；相反，当我们党处在同资产阶级合作的时候，党员干部就容易犯右倾麻痹的错误。”因此，纪检工作必须要紧紧围绕党的总路线，否则就将不可避免地犯右倾或“左”倾的错误。正是基于这一认知，反对阶级敌人，维护党的执政地位，巩固新生的人民政权，就成为这一时期纪检体制的主要功能。
（三）拨乱反正中党的纪检功能
“文革”时期党和国家政治生活陷于失序状态。党的民主集中制的组织原则遭到破坏，党的部分组织和党员出现思想混乱，党风不正和纪律废弛的现象，损害着党的执政力，威胁着党的执政地位。在这种情况下，“拨乱反正”，恢复党的优良传统和作风，重塑党的组织与纪律，就成为党建的中心任务。在党看来，“全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家正常政治生活的起码要求。”中央纪委在中共十二大上作的工作报告中明确提出，“必须把维护四项基本原则，加强政治纪律，促进全党在政治上同中央保持一致，放在自己工作的首位”，“要把检查思想政治领域中的问题，维护四项基本原则，作为纪律检查工作的重点，以保证全党在政治上同中央保持一致”。也正是在这个意义上，1983年下半年开始的“整党”的主要任务之一即为要统一全党的思想，纠正一切违反四项基本原则、违反十一届三中全会以来党的路线的“左”的和右的错误倾向。可见，这一时期纪检体制的重要功能就是“拨乱反正”，彻底摆脱“文革”所带来的种种危机，重塑党的思想、组织与行动的统一，恢复党和国家正常政治生活之秩序。
（四）改革发展中党的纪检功能
在以经济建设为中心的市场化改革大潮中，党员干部以权谋私、消极腐败现象的滋生、蔓延，使得纪检体制的反腐败功能日益凸显。中共十三大报告就指出:“现在广大群众议论多、意见大的，是少数党员特别是某些领导干部以权谋私，损害群众利益，干扰改革开放的顺利进行，败坏党的声誉。这是特别需要高度重视和认真解决的严重问题。”中共十四大报告则要求在整个改革开放过程中都要将反腐败、党风廉政建设作为一件大事来抓。中共十五大报告更是直接警醒全党，“反腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争”，“如果腐败得不到有效惩治，党就会丧失人民群众的信任和支持”。中共十六大报告重申了反腐败是全党重大的政治任务。中共十七大报告指出党的性质和宗旨决定了党同各种消极腐败现象水火不相容。中共十八大报告更是从前所未有的高度强调腐败问题解决不好，“就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”。正是在这种形势下，纪检体制反腐败功能日益凸显，并构成了当下纪检体制改革与完善的核心内容。
梳理纪检体制的发展历程，可以发现，在不同时期，面对不同的环境，针对不同的问题，纪检体制的着力点是不断变化的。纪检体制并不从来就是以反腐败为功能定位的，或者说反腐败是在改革开放过程中，针对日益严峻的腐败态势所作出的功能性回应。换言之，反腐败是纪检体制的功能之一。一方面纪检体制并不总是以反腐败为功能定位，另一方面反腐败也不构成纪检体制的全部甚或最为本质的功能。从党的纪检对象来看，违反党的纪律的行为是多元的，并不仅仅特指腐败行为，如在党的纪律体系中，政治纪律就一直处于首要的地位，确保党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实亦构成党的纪律检查的重要内容。
因此，纪检体制存在的意义，不仅在于反腐败，其制度产出的影响力远远超越了反腐败本身。这种超越即在于对党的建设，对整个国家政治发展的意义。党的纪检体制事实上呈现了三维景观:一是反腐败中的纪检体制，二是党建中的纪检体制，三是国家政治发展中的纪检体制。三者既有交集，也有区隔。这三维景观决定了纪检体制在当代中国政治发展中存在的意义和基本的功能方位，同时也影响着纪检制度未来的发展方向与改革路径的选择。
虽然党的纪检体制在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着越来越重要的作用，但是纪检体制也面临着一系列的困境与挑战。首先，在实践中纪检体制的独立性、体制自主性低于制度设计者及社会对它的预期，也正因为此，中共十八届三中全会明确强调要“改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制”；其次，纪检权力边界的拓展，纪检体制不仅是党内的权力监督机制，也业已成为国家政治生活中主导性的权力监督与反腐败机制，其职责面向的扩大与实效的显现似乎不成比例；最后，纪检体制成为党和国家政治生活中主导性的权力监督机制，也使得党的纪律与国家法律间，党的纪检与人大监督、司法监督、行政监察等国家权力监督机制间的关系模糊不清。这些问题的化解，显然不仅需要立足于反腐败的视角，更需要从整个执政党建设和国家政治发展的高度予以全面审视。从反腐败的视角来看，反腐有效性构成纪检体制的基本评判标准；从执政党建设的视角来看，是否有助于维护党的民主集中制组织原则，提升党建水平，是其基本的衡量指标；而倘若从国家政治发展的视角来看，纪检体制在其改革与完善中，能否将党的领导、人民当家作主与依法治国三者有机结合和统一起来，又是毫无疑义的当然评价标准。
（一）反腐败中的现实困境
改革开放以来，基于反腐败的形势需要，纪检体制的独立性、体制自主性明显增强，权力威慑力也得到了显现。不过，从实践来看，严明党纪与反腐败间存在内在的张力，以及体制自主性的限度，依然是制约纪检体制反腐败功能充分发挥的主要障碍所在。
第一，严明党纪与反腐败间的内在统一与张力。显然，从形式逻辑来看，严明党纪与反腐败之间是有机统一的，反腐败是严明党纪的应然内涵之一，然而从实践政治过程来看，两者又并非完全相同。在当下，反腐败几乎成了社会舆论评价纪检体制功效的全部内容。纪检体制作为反腐败的制度安排，当以肃清腐败为基本目标。但全面地来看，反腐败是当下纪检体制的重要功能表现形式，但又并非纪检体制的惟一功能，甚或最为本质的功能。在党的纪律体系中，政治纪律始终是第一位的，这也是纪检体制本质功能定位的必然要求。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上的讲话明确指出，“严明党的纪律，首要的就是要严明政治纪律。”王歧山在十八届中央纪委二次全会上的工作报告同样强调，“政治纪律是我们党最重要的纪律”。同时，对于纪检工作来说，“围绕中心服务大局”是推进党风廉政建设和反腐败工作的重要原则。纪检机关“必须把反腐倡廉工作放到经济社会发展全局和党的建设总体布局中来思考、谋划和推进”，“把加强对党的路线方针政策和重大决策部署执行情况的监督检查”作为首要职责。从中可见:一方面，反腐败是纪检体制的重要功能，是严明党纪的应然内涵，二者是相一致的，因为正是少数党员干部的腐败行为严重损害党的执政形象，破坏党的团结统一，削弱党的执政能力，威胁党的执政地位；另一方面，又并非完全同一，二者的聚集点和目标并不相同。这就为一些地方和部门首长以遵守党的政治纪律、以大局考虑为由，干扰纪检机关反腐败工作正常开展提供说辞，人为地割裂二者间的同一性，损害反腐败工作应有的权威性与零容忍性。因此，从权力监督与反腐败的视角来看，如何进一步提升纪检体制在反腐败中的制度独立性，减少外围因素，特别是政治性因素的干扰，是其改革与完善的重要内容。
第二，体制自主性困境。纪检体制的体制自主性困境，主要反映在纪委与同级党委之间的关系上。从权力制约的理论来看，以权力来制约权力是基本定律，这就要求弱化权力隶属的可能。从世界各国反腐败实践来看，独立性、自主性，以及拥有与之相匹配的权力，是任何一个国家权力监督与反腐败机构的共性特征。美国建国者们所谓的“防御规定必须与攻击的危险相称”的观点就是这样一个道理。正因为此，通过纪检体制改革，提升纪检机关的体制自主性，一直是纪检体制变革的聚焦点所在。从党委工作机构到党的领导机构，从附属性纪检体制到双重领导体制和派驻机构统一管理，无不是明显的表征。然而，这并不表明纪检机关在体制上业已独立、自主，实际上其体制上的限制依然明显，纪委受制于同级党委依然难以逾越。党委的领导不仅仅表现在对纪委工作方向、工作规划的总体把关，还表现在纪委立案、调查、处分等具体办案过程中的批准权和决定权。除此之外，纪检机关的编制，干部的调动、配备、提拔、任命，要由同级党委决定；在生活福利上，纪检人员的住房、医疗等实际问题，也都需要在同级党委和政府的领导下统筹安排。这实际上导致纪委对同级党委及其成员难以监督。监督真空区的存在，使得党内监督的重点对象并未得到有效监督，反腐败的有效性也就大打折扣。因此，如何进一步优化和完善纪检体制与机制，增强纪检机关的体制自主性，依然是纪检体制未来改革与完善的重要内容。
（二）党建视野中的现实困境
作为党内纠偏机制，纪检体制显然服务于党的建设。而从纪检体制改革与完善的历程来看，维护党的集中统一，无疑是其核心使命所在。
为什么需要党的纪律？需要党的纪检工作？其中最重要的原因之一即在于要维护党的思想、组织与行动的统一。对于中国共产党来说，艰险的革命环境、复杂的执政条件、肩负的历史伟任，无论是在革命时期还是社会主义建设时期，通过纪律检查，维护党的集中统一，都尤为重要。革命时期，毛泽东就认为，党内一部分同志“不懂得党的民主集中制，他们不知道共产党不但要民主，而且要集中。他们忘记了少数服从多数，下级服从上级，局部服从全体，全党服从中央的民主集中制。”新中国成立后，第一届中纪委书记朱德强调，我们党已经确立了统一的思想路线，“继续在党内坚持铁的纪律，进一步加强党的纪律性，以保证全党的统一与集中，就成为十分必要的事情。”“高饶事件”后，更是强调“党的团结是党的生命，是马克思列宁主义的基本原则，破坏党的团结就是违反马克思列宁主义的基本原则，就是帮助敌人来危害党的生命。”改革开放后，邓小平同样强调，各级党组织，每个党员，都要按照党章规定，一切行动服从上级组织的决定，尤其是必须同党中央保持政治上的一致。谁违反这一点，谁就要受到党的纪律的处分。并要求纪检工作要把这一点作为重点。进人21世纪以来，严明党的政治纪律，维护党的集中统一，依然是纪检工作的重心所在。中央纪委在中共十八大的工作报告中就明确强调，坚持把严格执行和维护党的纪律特别是政治纪律放在首位，坚决维护党的集中统一。
显然，不论是从历史还是现实来看，纪检体制在维护民主集中制组织原则上都更趋向于维护党的集中制，这实际上也是对党所面临的残酷革命环境和复杂执政条件所作出的合乎逻辑的理性选择。纪检体制对党的集中制的维护，强化了党的思想、组织与行动统一，是党强大革命力与执政力的重要组织保障。正源于此，党才得以在异常艰险的革命环境中脱颖而出，才得以完成“立党建国”的伟大历史使命，也才得以在1949年新中国成立后，继续肩负中华民族伟大复兴的历史重任，并在改革开放后，取得了举世瞩目的伟大成就。
同时，我们也应看到纪检体制也是党内民主制度设计的重要组成部分。以纪检权力监督制约党内的其他权力，是党内民主的重要内容。因此，如果纪检体制过于把重心置之于维护党的集中制，并不利于党内民主的成长，不利于其党内权力制约功能的实现，也无助于当下反腐败工作的深人开展。实际上，过于集中的组织控制形式，也曾经给党带来过巨大的伤害。土地革命时期李立三和王明的“左”倾路线，1957年的反右扩大化，十年“文革”，无一不是惨痛的教训。
对于纪检体制来说，维护党的集中制是其基本功能，但保障党内民主，亦是其重要使命。尤其是在经济全球化与网络化叠加的当下，党中央反复强调，“党内民主是党的生命”。如何从以集中为优先的纪检运作逻辑中摆脱出来，从更注重维护党的高度集中，到将维护党的集中与维护党内民主有机结合和统一起来，既关系到党建功能的充分发挥，也关系到反腐败功能的进一步开拓。
（三）国家政治发展中的现实困境
政党存在的目的即在于试图影响和控制国家政治生活。在这个意义上，纪检体制存在的意义，就不仅在于反腐败的成效，也不仅在于对于党的建设的意义，还在于对于国家政治发展的影响。改革开放之初，纪检体制之“拨乱反正”的功能，有助于恢复国家政治生活的应然秩序，其“纠正不正之风”的功能，有助于国家政治经济社会生活的清明化。而随着改革开放的深入进行，纪检体制确立了反腐败的基本功能取向，解决腐败问题，有利于现代国家的廉政建设，有利于国家政治经济与社会生活的健康有序发展。从中国特色社会主义政治发展的视野来看，纪检体制的改革与完善还面临着一些需要解决的问题。
第一，党的纪律与国家法律的衔接。从法治国家建设的要求来看，在我国社会主义法律体系逐步建立和健全的情境下，党纪如何与国法相衔接，如何与依法治国的基本治国方略相协调，不仅是一个重大的理论，更是一个迫切需要面对的现实问题。实践中，正是由于两者间的关系存在模糊化的一面，以至于一些地方和部门出现以党纪处分代替法律惩罚，将违法问题只作为违纪问题来处理的现象，这不仅损害司法的公平与正义，还削弱了刑事法律产生的惩戒作用与权威性。因此，如何从依法治国的视角解决党纪与国法间的衔接问题，将纪检体制的改革与完善与依法治国的基本治国方略统一起来，已到了由坐而言转到起而行的时间节点。
第二，纪检体制的权力边界。在反腐败的情势下，纪检体制已经不仅是党内的监督机制，事实上也已经成为国家政治生活中重要的权力监督机制，这虽然反映了党反腐败的决心。但也可能模糊党与国家间的应然关系边界。从政党政治的逻辑来看，党可以领导国家政治生活，可以影响和控制国家政治生活，但却不宜于直接干预国家政治生活，也不能“以党代政”。这就使得当下党的纪检体制的发展和国家政治发展间形成了一种复杂的关系:一方面，纪检体制所致力于的对腐败问题的治理和党风廉政建设，有助于国家建设的健康、有序发展；另一方面，纪检权力的渗透和空间拓展，又与民主与法治建设存在一定程度的衔接性困境。虽然党的纪检机关与国家监察部门的合署办公有助于化解这一困境，但一定程度上又会出现“党政不分”的问题。同时，纪检体制成为国家主导性的权力监督机制，也会对诸如人大监督、司法监督、行政监察等国家监督权力形成一定的功能挤压效应，造成各监督主体的权威失衡，这不利于国家权力监督机制的有序运行。
从反腐败的视角来看，在现有的监督权配置格局下，需要通过制度、体制的变革，提升纪检体制的独立性、体制自主性，增进权力监督与反腐败的效能；从党的建设的视野来分析，则要充分开拓纪检体制之党建，特别是党内民主建设的功能，维护党的民主集中制组织原则；而从国家政治发展的维度，纪检体制的改革与完善必须要将党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机结合和统一起来。正是这三个维度，决定着纪检体制优化与完善的方向和改革的路径选择。
（一）充分发挥纪检体制的功能绩效
提升权力监督功能与反腐败的绩效，是当下纪检体制改革与完善的重要方向。而纪检体制绩效提升的关键即在于如何解决纪委对同级党委的可监督性问题。事实上，自1949年纪检体制正式建立以来，党一直在探索这一问题，并形成了改革的基本路径方向。如何沿着这一路径，继续深化改革，是当下纪检体制完善急需探索的问题。
第一，优化和完善双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导。纪委与同级党委的关系，一直是纪检体制改革与完善的核心问题。在党的历史上，对此曾有过积极的探索。中共五大通过的党章甚至规定，中央及省监察委员会，不得以中央委员及省委员兼任；中央及省委员会，无权取消中央及省监察委员会之决议；遇双方意见不同时，则移交双方联席会议，如联席会议再不能解决时，则移交省及全国代表大会或移交于高级监察委员会解决。遗憾的是，出于当时险恶的革命环境，中共五大成立的监察委员会并没有能够有效地运转起来。其后，出于复杂的革命与执政环境，以及艰巨的革命与执政任务，这种事实上的党内权力分立体制由于并不适应党的革命与执政要求，故而没有再出现。双重领导体制实际上既是对附属性纪检体制的合理化改进，也是对这种权力分立体制一定程度的经验借鉴。
然而，双重领导体制客观上又造成地方层次上纪委身处双重权力关系网络中，而实践中基于权力距离和实际关系联结，同级党委的影响力往往又要大于上级纪委，这就使得纪委实际上依然难以监督同级党委，党内监督重点对象依然难以监督。优化双重领导体制，提升纪委对同级党委的可监督性，构成当下纪检体制改革与完善的关键所在。为此，中共十八届三中全会提出:其一，要推动党的纪检工作双重领导体制的具体化、程序化、制度化，明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；其二，要强化上级纪委对下级纪委的领导，各级纪委书记、副书记的提名和考察，以上级纪委会同组织部门为主。这实际上即提出了双重领导体制优化和完善的基本方向。
因此，通过双重领导体制的具体化、制度化与程序化，厘清纪委在权力隶属、人事任免、职责权限、日常管理、后勤保障等方面与同级党委和上级纪委的关系，减少对同级党委的依附性，强化上级纪委的领导，无疑是纪检体制改革的重要路径选择。
第二，优化和完善派驻机构统一管理，化解监督真空与监督距离的困境。在双重领导体制下，纪委的监督面临着“上级监督太远，同级监督太软”的监督真空与监督距离困境。而派驻机构的优势即在于可以化解这一困境。一方面，派驻机构派驻于党和国家机关部门，全程参与驻在部门的决策及执行全过程，实现监督的“内嵌化”、“全程化”，有助于化解监督距离之困境；另一方面，派驻机构的统一管理，派驻机构在权力赋予和利益联结上又具有明显的独立性优势，有助于化解“不能监督”“不愿监督”“不敢监督”的监督真空困境。正因为此，中共十八届三中全会强调，要“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构”。但派驻机构目前也存在一些仍需解决的问题。派驻机构虽然权力直接来源于派出机关，体制独立于驻在部门，但在日常管理、业务处理、权力利益等各方面实际上与驻在部门也有着千丝万缕的关联，一定程度上又消解着其体制上的独立性。因此，通过体制机制、组织制度创新，针对不同地区的情况，不同部门的规模、性质、特点，分门别类，探索派驻的有效形式和方法，强化派出机关对派驻机构的直接领导，强化派驻机构的党风廉政建设和反腐败功能，推进派驻机构工作的具体化、程序化和制度化建设，是进一步优化和完善党的纪检体制的重要突破口。
（二）优化纪检体制的党建免疫功能
优化纪检体制的党建免疫功能，是健全党内监督体制基本要求。建党90多年的经验表明，捍卫党的民主集中制组织原则是党的建设的核心内容。作为党建的重要机制，纪检体制对于维护党的民主集中制组织原则，特别是维护党的集中和统一，提升党的革命能力与执政能力，发挥了重要的作用。纪检体制既是党内的自我纠偏机制，确保党的思想、路线方针政策的贯彻执行，维护党的思想、组织与行动的统一；同时也是党内的权力平衡机制，保障和推进党内民主的实现。
总体来看，纪检体制很好地发挥了维护党的集中制的功能，但保障与推进党内民主之功能发挥不够充分。实际上，党的集中制与民主制之间并非天然相斥，二者间具有高度的契合性。党的团结与统一，既可以通过自上而下的强有力的纪律检查来实现，也可以通过自下而上，发扬党内民主，凝聚全党共识来实现，惟其如此，才将党内民主提升到是“党的生命”的高度。同时党内民主对于纪检体制的监督功能实质上也能起到互补互益的作用。面对世情、国情、党情的变化，进一步开拓纪检体制的党内民主保障与推进功能，切实维护党的民主集中制组织原则，是纪检体制功能本质的必然要求，也是构成纪检体制改革与完善的重要方向。
第一，强化对各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人的监督，防范过于集中的权力对党内正常民主生活秩序的侵犯，发挥党内民主的维护功能。从历史经验和现实实践来看，权力过于集中的领导体制不利于党内民主政治生活秩序的构建，不受制约的权力是党内民主制度难以运转的主要障碍所在。《中国共产党党内监督条例（试行）》明确指出党内监督的重点对象是“党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013—2017年工作规划》也强调要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”。作为党内监督的专门机关，“组织开展对党内监督工作的督促检查”、“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”、“检查和处理党的组织和党员违犯党的章程和其他党内法规的比较重要或复杂的案件”、“受理对党组织和党员违反党纪行为的检举和党员的控告、申诉，保障党员的权利”等是各级纪检机关的基本职责。进一步落实和强化纪检机关的党内权力监督与制约的功能，防范过于集中的权力对党内民主生活秩序的侵犯，维护党内民主的正常运转，无疑是纪检体制改革与完善的重要内容之一。
第二，检查党内民主制度的贯彻落实情况，维护党内民主监督机制，确保党内民主的正常开展，发挥党内民主的保障功能。集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、民主生活会、信访处理、询问和质询等是党内民主的基本制度安排，也是党内民主监督的主要制度载体，强化对这些制度与机制贯彻落实情况的检查监督，直接关系到党内民主的实现程度。因此，各级纪检机关应当充分挥党内专门监督机关的职责，把检查党内民主制度的贯彻落实情况，维护党内民主监督机制，作为重要职责，以充分发挥其党内民主的保障功能。
第三，搭建党内民主监督平台，发挥党的基层组织、普通党员干部的民主监督作用，发挥党内民主的推进功能。党的纪检本质上是党内一种自上而下的监督机制，而党内民主则能够发挥自下而上的监督功能。按照《中国共产党党内监督条例（试行）》的规定，纪检机关、党的各级委员会、党内的其他机构、普通党员等都是党内监督的重要主体，下级组织对上级组织，党员对组织，普通党员对党的领导干部都可以行使监督权。然而，长期以来，党内监督平台相对不足，监督渠道相对有限，实际上存在着“下级监督太难”的问题。如何进一步丰富党内民主监督形式，畅通党内民主监督渠道，积极发挥党的基层组织和普通党员干部的民主监督作用，亦为纪检体制优化与完善的主要内容之一，这既关系到其权力监督与反腐败效能的提升，也关系到党内民主的发展。
总而言之，纪检体制对党内民主的维护、保障与推进功能的开拓，不仅有助于党的民主集中制组织原则的实现，有助于党的团结和统一，同时也有助于增强纪检体制权力监督与反腐败的效能。
（三）合理界定纪检机构的职能边界
在当代中国的权力监督体系中，执政党内部有专门的党的纪律检查，在国家权力机关有人大监督，在国家行政机关有行政监察，司法监督更是现代法治国家基本的权力监督与反腐败机制。显然这几者无论从性质、权力来源和权限范围上都有着明显的区隔。纪检权力来源于党章和党内的各项规章制度，而人大监督、司法监督、行政监察等国家监督权力则来源于宪法和其他法律的规定。这也就使得在权力监督与反腐败实践中必须要解决两个根本性的问题，一是党的纪律与国家法律间的有机衔接问题，二是党的纪检与人大监督、司法监督、行政监察等国家权力监督机制间的关系问题。这两大问题既关系到党的纪检体制的改革与完善，关系到整个监督权配置体系的变革与优化，更关系到党和国家的政治体制改革。
第一，构建纪检体制与其他权力监督机制间的衔接平台，各司其职、协调配合、形成合力。根据“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责”的反腐败领导体制和工作机制精神，在权力监督与反腐败实践中，可以考虑由党委牵头，建立党的纪检、人大监督、司法监督、行政监察等权力监督机制间的制度化协调与合作机制，增强党风廉政建设和反腐败工作综合效果。如建立联席例会机制，相互通报权力监督与反腐败实践中的新情况、新问题，研究对策，解决遇到的需要协调的法律、政策问题等；建立信息共享机制，交流各自掌握的信息，解决多元监督所带来的信息分割问题，防止出现监督盲点；建立规范化的案件移送制度，根据所查处案件的不同性质，移送相应部门处理，如纪检机关发现有违法犯罪行为的，就应将案件移交检察机关审查处理，检察机关在案件侦查中，发现有些共产党员虽然不构成犯罪，但确有严重错误和问题的，应将案件移送党的纪检机关处理等；建立介入支持机制，对于实践中出现的党纪、政纪与涉嫌刑事犯罪相互交织在一起的具有多维性质的案件，需要各部门相互配合、相互支持的，相关部门就可以按照相关规定和程序要求，提前介入，发挥合力作用。
第二，准确界定纪检体制的功能方位，厘清与其他权力监督机制间的关系。虽然纪检体制在当下反腐败中发挥着无可替代的作用，但必须要认识到，“党的纪委的监督不具有法律的约束力，对被监督者的处置方式只能是党纪处分”。纪检部门对违反党纪的党组织和党员的监督与查处，根据的是党章的有关规定，它的最高处分为开除党籍。而对于违反了政纪和国法的，应当视其具体情况分别由政府的行政监察部门、司法机关、人大及其常委会来处理，不能简单地用党纪监督取代其他的监督形式。事实上，早在1986年邓小平就提出，“纠正不正之风，打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适。党要管党内纪律的问题，法律范围的问题应该由国家和政府管。”中共中央《建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划》也明确强调，“加强法律监督，支持人大及其常委会依法加强对‘一府两院’的监督和对法律实施情况的监督，保证审判机关依法独立公正开展行政审判活动，强化检察机关对立案侦查活动、审判和执行活动的监督。加强行政监督，强化对政府职能部门履行监管职责情况的监督，加强行政监察和审计监督，加大行政问责力度。”
当然，纪检体制功能边界的界定，并非要削弱其权力影响力，实际上，纪检体制只能加强，不能削弱。无论从党的建设、国家政治发展，还是从权力监督与反腐败的视角来看，纪检体制都具有重要的意义。“理论和实践都充分表明，在中国的政治体系中，党内权力监督是实现国家层面权力监督的重要前提。换句话说，党内权力得不到监督，国家层面的权力监督也就无法实现；同样，党内权力得不到监督，党内就无法实现制度化运行，执政党做不到制度化运行，其所领导的国家也就无法走向全面的法治化和制度化。”只不过，纪检体制在行使其权力时，应当重视党的纪律与国家法律，党的纪检与其他国家权力监督机制间的有机衔接，避免出现职能“越位”与“错位”，将党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。
第三，明确各级纪委的职能定位，突出主业主责。各级纪委要聚焦党风廉政建设和反腐败斗争中心任务，明确职能定位、突出主业主责，改变纪检监察机关涉足一般行政部门的事务，混同一线业务部门工作，“种了别人的田，荒了自己的地”的状况，纪委书记（纪检组长）不再分管其他业务，切实履行好“监督、执纪、问责”三项主要职责。要强化责任意识。以现有的编制和人员，只要抓住重点，深入下去，干出成绩，切实履行监督责任，就一定能增加工作的权威。强化纪委的监督职能应当创新监督方式，牢固树立“监督就是最好关爱”的理念，让监督与权力如影随形。立足抓早抓小，做到预防针常打、警示钟常敲，防止小问题演变成大问题。梳理组织协调、信访举报、线索管理、案件查办等各项工作环节和步骤，科学设定流程控制，确保监督过程的每一个步骤都要有必要的规则加以约束。拓宽纪检监察机关获取信息的途径和渠道，保障纪检监察机关调查和取证权的有效行使，建立灵敏的廉情预警机制。强化纪委的监督职能必须着眼于坚决遏制住腐败蔓延势头，持续保持高压态势，以零容忍的态度惩治腐败，对违纪违法分子坚决“利剑出鞘”，让目无党纪国法，敢于以身试法，敢于践踏“红线”、触摸“高压线”的人心惊胆战。当前，要坚决查处那些在高压态势下仍然不收敛、不收手，群众反映强烈、问题线索反映集中、现在在重要岗位且可能还要提拔使用的干部，治病树、拔烂树，强化“不敢”的氛围。
从反腐败、党建和国家政治发展的视野看，纪检体制反腐败功能的充分发挥显然无论对于执政党建设，还是国家政治发展都具有重大意义，三者紧密关联。但需要注意，这三者也存在一定的区隔和张力。反腐败要求纪检体制的高度独立，而这如何与党委领导相协调，是否会影响党的集中统一；反腐败要求纪检权力的拓展与强化，而这如何与民主与法治建设相衔接，都需要更为深入地探索。正是在这个意义上，对党的纪检体制改革、完善方向的把握与路径的选择，不仅需要立足于反腐败的视角，还应当从执政党建设和整个国家政治发展的高度，予以全面检视和设计。
第三章 深化国家监察体制改革
在中纪委十八届六中全会上，习近平总书记指出：“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，并强调“要做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。这一论述深刻阐明了构建中国特色社会主义国家监察制度的基本思路，指明了法治框架下反腐败体制机制改革的方向。
2016年11月中央办公厅《关于在北京、浙江、山西开展监察体制改革试点工作的方案》发布，标志着国家监察体制改革开始启动。这是以习近平同志为核心的党中央着眼于“反腐败永远在路上”的战略研判，着眼于加强党对反腐败斗争的统一领导，建设高效权威的国家监察体系而做出的重大决策。这一重大改革是新的历史条件下中国共产党执政的人民主权国家“限制权力、保障权利”的重大法治举措，承载着中国特色社会主义法治建设的立场、观点和方法。国家监察体制改革的实施，对提高反腐败斗争的法治化水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，有着重要的现实意义和战略意义。2018月3月，十三届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》和《中华人共和国监察法》，用根本大法和基本法将监察体制改革的成果固定下来，形成了具有中国特色的社会主义国家监察制度，标志着国家监察体制改革和反腐败斗争站在了新的起点上。
国家监察体制改革的理论基础,是马克思主义的人民主权思想。马克思、恩格斯在总结1848年欧洲革命的经验，特别是总结了巴黎公社的革命经验以后，在吸收资产阶级的人民主权学说的基础上，创造性地提出了马克思主义的人民主权思想。这一思想成为前苏联和我国等社会主义宪政体制的理论基石。这一思想在与中国实际相结合的过程中，形成的人民代表大会制度理论，中国特色的反腐倡廉理论，分别从权源、组织、职能等方面，较好地解决了监察体制改革制度建设与理论的自足性协调发展问题。
（一）马克思人民主权学说
马克思人民主权学说是国家监察体制改革的权源基础。马克思人民主权学说认为，以卢梭为代表的资产阶级的人民主权学说虽然在反封建专制主义中起到了进步作用，但局限性也是很明显的：一是人民主权的“民”范围较小，仅属于资产阶级；二是立论基础自然状态说和社会契约的理论，是无法证实的。国家的一切权力应该属于人民，人民是国家主权的唯一享有者，国家权力是统一而不可分割的。无产阶级在建立无产阶级政权后，应当将一切国家权力统一集中在人民手中，由人民选出的代表来掌握国家最高权力。马克思曾在批判黑格尔的君主主权说时指出：“人民的主权不是从国王的主权中诞生出来的，相反的，国王的主权倒是以人民的主权为基础的。”又在《黑格尔法哲学批判》中曾明确指出：“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?”“对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现人民的意志，那就变成有名无实的东西了”。人民主权究竟是什么样的政治形态呢?在马克思主义经典作家那里，人民主权并不是抽象空洞的概念，而是现实的民主政治。“‘民主的’这个词在德文里意思是‘人民主权’的。”
作为马克思主义人民主权学说的重要原则，议行合一是我国监察体制改革的政治基础。议行合一原则与三权分立相对立，是指决定和执行国家重大事务的权力由最高国家权力机关统一行使的政治理念与实践，是马克思主义在总结巴黎公社经验时创立的政治原则。列宁高度赞扬议行合一制。他认为，公社成为工作机关．是摆脱资产阶级议会制的出路。列宁按照“把立法的职能和执行法律的职能在选出的人民代表身上结合起来”的总体构思，在实践中对巴黎公社所首创的议行合一原则加以发展。议行合一与三权分立作为国家权力的两种截然不同的分配体制，反映了中西方集体主义和个人自由的不同的价值追求，对政治体制两种截然不同的文化认知。近代意义的三权分立理论是由法国思想家孟德斯鸠提出的。他继承和发展了洛克的分权思想，在其1748年出版的法学名著《论法的精神》中，将三权分立说进一步完备。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”他将国家权力划分为立法、行政、司法三种权力。主张议会行使立法权，政府行使行政权，司法权则由独立的审判机关行使。孟德斯鸠认为：“如果司法权不同立法权和行政权分立，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合二为一，则将有对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合二为一，法官便拥有了压迫者的力量。”“如果同一个人或是由重要人物、贵族和平民组成的同一个机关行使这三种权力，即制定法律权，执行公共决议权和裁判私人犯罪或争诉权，则一切都完了。”这一学说为资产阶级革命后建立的政治制度提供了模式和奠定了基本原则。]的诞生、发展乃至实践，是基于西方文化对人性恶的强调，对政府不信任的心理和对自由的极度保障等认知为基础的。美国政治学家潘恩曾认为：“政府即使在其最好的情况下，也不过是一件免不了的祸害，在其最坏的情况下，就成了不可容忍的祸害。”而在我国，传统文化中占主流的始终是人性善的认识，始终宣扬社会至上、集体至上的价值，对人民主权下的人民政府是一种信任的心态，所以三权分立所主张的通过权力分立来保障个人自由的基础自然就不存在。近代中国的发展历程告诉我们，西方三权分立的政治体制并不适合中国，议行合一体制下的人民代表大会制度是我国人民的历史选择，是我国政治体制的政治优势所在。王岐山同志说的“只有党政分工，没有党政分开”的理论逻辑就是议行合一，也就是说，执政党与国家政权是不可分开的。党作为国家政权的创立者、领导者必须对国家政权的人民性负责，党政分工是指不能以党的领导代替政府管理，这是党科学执政的体现。从这个意义上说，党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策，党的纪检和国家监察合署办公，蕴含着马克思主义人民主权学说和议行合一原则的内在逻辑。
（二）人民代表大会制度理论
人民代表大会制度理论是马克思主义人民代表机关理论在中国的体现。它是监察体制改革的组织理论基础。人民代表机关理论的内涵，是社会主义共和国的最高权力机关，必须是通过选举产生的国家统一基础之上的人民代表机关，才能体现人民主权。我国人民代表大会制度理论，就是把人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式。在人民代表大会制度下，人民是国家一切权力的主人，人民代表大会代表人民统一行使国家权力。人民代表大会的组织形式和活动方式必须反映和集中人民的意愿来作出决策，并监督决策的贯彻实施。它组织起行政机关并要求其依法行使各项行政管理职权，组织起军事机关来维护国家的安全和利益。组织起审判机关并要求其依法对社会纠纷作出裁判，组织起检察机关并要求其依法开展法律监督，维护司法公正。这些国家机关的组建，并不是依据某种理论的人为设置，而是社会文明发展进步的客观需要。也就是说，现行体制下的“一府一委两院”格局并不是一成不变的，因势而谋、应势而动、顺势而为是政权建设的发展规律。
集中统一的人民主权国家，没有集中统一的国家监察权，不能不说是政权建设上的一个缺陷。我国人民代表大会制度下一元分工权力结构，与西方三权分立的权力结构的重要区别，就是在人民主权不可分割的前提下，立法权、行政权、司法权是分工合作、配合制约的关系。它具有配合优位的天然秉性，其决策的高效率隐含着制约的不足。而恰恰相反，三权分立的权力结构下，决策效率不高的背后是权力之间的制约优位。值得思考的是，即使在三权分立的现代法治国家和地区，依靠制约保障权力规范运行的制度模式早已打破，权力运行中行政权的膨胀催生了第四种权力，它在不少国家是隶属总统的监督权，如美国直属白宫的联邦调查局，新加坡贪污调查局，我国香港廉政公署等。这些机构在三权分立政体下或归属议会，或归属行政、或归属司法管理，但其性质既不是立法权、也不是行政权和司法权，而是独立的三权之外的监督权。我国实行人民代表大会下的权力分工，在配合优位的制度特性条件下，组建国家监察委员会，是补强制约短板、强化对国家机器权力监督的必然选择。
（三）党的反腐倡廉理论
中国共产党成立90多年来，在领导社会主义革命、建设和改革的历史进程中，始终高度重视保持党的先进性和廉洁性，并在长期实践中形成了独具特色的反腐倡廉理论，它是党的建设理论与政权建设理论的有机结合，是马克思主义反腐倡廉理论在我国实践中的具体运用。
反腐倡廉理论的逻辑起点，是执政党“为人民服务”的根本宗旨。“全心全意为人民服务”，在政权建设上体现为“执政为民”。“执政为民”起源于马克思、恩格斯的“社会公仆”思想，这一思想是对旧社会“官吏”与新社会“公务员”之本质区别的深刻揭示。在新的社会，掌权者再也不是高居于社会和人民之上的作威作福的主人，而是“社会公仆”和“人民勤务员”。90多年来，中国共产党始终倡导和践行“社会公仆”和“人民勤务员”思想，并不断对其进行新的阐释。毛泽东同志明确提出：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”他反复告诫各级干部不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层，要永葆人民公仆的本色。改革开放以来，从邓小平、江泽民、胡锦涛、到习近平总书记，都反复强调，党的干部，无论职务高低，都要始终保持同人民群众的血肉联系，努力当好人民公仆。在新的历史时期，我们党提出以人为本、执政为民，是在实践中贯彻党的宗旨的根本体现，是对马克思主义关于“社会公仆”思想的重要继承和发展。“以人为本、执政为民”是反腐倡廉的出发点和归宿，它深刻揭示了一个基本的道理：不是为了反腐败而反腐败，不是为查案子而反腐败，不是为惩治人而反腐败，更重要的，是为了促使广大领导干部保持“人民公仆”的本色，防止由“社会公仆”变成“官僚阶级”，真正全心全意为人民服务。只有从这个意义上去理解，我们才能真正领会以人为本、执政为民是马克思主义政党的生命根基和本质要求。
反腐倡廉理论的时代特色，是“零容忍”的鲜明理念。长期以来，我们党坚持把反对腐败、建设廉洁政治作为一项重大政治任务来抓。但是，由于反腐败认识上的不一致、不统一，现实反腐实践存在法律制度执行失之于宽、失之于软的问题，比如“抓大放小”，对重大腐败案件比较重视，对轻微腐败现象却见怪不怪。习近平总书记指出：“贪似火，无制则燎原；欲如水，不遏必滔天”，“反腐败高压态势必须保持，坚持以零容忍态度惩治腐败。对腐败分子，发现一个就要坚决查处一个。要抓早抓小，有病就马上治，发现问题就及时处理，不能养痈遗患。要让每一个干部牢记‘手莫伸，伸手必被捉’的道理”。习近平总书记关于“零容忍”的反腐理念，是新的历史条件下我们党和国家对腐败现象蔓延机理及其演化规律的理性认识，表明了中国共产党人与腐败现象水火不容的鲜明政治立场和对任何腐败行为、腐败分子都必须依纪依法坚决惩处的法治原则。同时，对改革现行反腐败体制下提出了新的要求，要落实“零容忍”的反腐理念，就要改革监督机构力量分散、惩防不力的问题，就要改变监督机构隶属地方和部门，独立性不强的问题，就要改变行政监察功能萎缩、非党公务员纪律约束不力等问题。实现党内监督与党外监督相结合，党纪检查与国家监察相结合，刑事手段与非刑事手段相结合，增强不敢腐的威慑力，不能腐的防范力，不想腐的自律力。
反腐倡廉理论突出特色，是执政党对权力运行的全方位监督。在中国共产党长期执政条件下，如何直面腐败问题，不断提升自我净化、自我修复能力，强化党内监督始终是一项重大课题。习近平同志指出：党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。党委要任命干部，更要监督干部。因此，党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本、第一位的。十八届六中全会制订《党内监督条例》,明确了党中央统一领导、党委党组负责全面监督、纪律检查机关负责专责监督，同时，规定党的工作部门的职能监督、党的基层组织的日常监督和党员的民主监督。但是，仅仅构建党内监督体系是不够的。“我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督”。为此,“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”通过构建监察体系，把中国共产党反腐败的意志和主张，转化为国家的意志、决策和行动，实现对国家机关和全体工作人员专门监督的全覆盖。
（四）中国特色社会主义法治思想
十八大以来，习近平总书记就法治问题多次发表重要讲话，要求以宪法为统帅，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进与法治国家、法治政府、法治社会一体建设。并提出了要“善于运用法治思维和法治方式反对腐败”的重要思想，从而使新时期的反腐败斗争从既往的运动反腐、权力反腐向依法反腐的路径模式转变，反腐败斗争的法治化水平大幅提升。
法治反腐强调管住权力的控权思维。现代意义上的法治是以民主为前提，以制约权力和保障权利为核心内容，依法办事是国家社会活动的方式和状态。绝对的权力导致绝对的腐败。法治具有监督性和自我约束的属性。法治首先通过国家根本法对国家权力作出合理的架构，极大地限制了权力的恣意性。习近平同志关于“把权力关进制度的笼子里”的思想，是对我们历史和现实的深刻教训的总结，体现了限制权力恣意的法治精神。要实现把“权力关进制度的笼子里”，关键在党，主动权也在党。党已经意识到必须把权力关进制度的笼子里，这是巨大的进步。但要兑现承诺，就得下大力气建设好制度、落实好制度。现在我们的制度之所以关不住权力，不是因为“网开一面”，就是因为受非制度因素制约太多。更为要命的是，权力不会自己往笼子里钻；权力更不会老老实实地待在笼子里。面对管不住权力的难题，执政党及其领导核心需要有革新政治，重建权力结构的勇气和智慧，需要克服既得利益集团的阻挠，大胆而稳妥地推进政治改革，探索适合中国国情的依法执政之路。深化国家监察体制改革，实现对国家机器和公务人员监督的全覆盖，就是把权力关进制度笼子政治改革的重大举措，
法治反腐强调惩治腐败的规范性。反腐败斗争不能搞选择性执法、象征性执法或宽容性执法，反腐败斗争也要遵守规矩，有规矩意识。习近平总书记指出，“治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩”，我们要坚持运用法治思维和法治方式反腐败，做到有案必查、有腐必惩，“要严格依纪依法查处各类腐败案件，坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打”，既坚决查处大案要案，又要着力解决发生在群众身边的腐败问题，坚持党纪国法面前没有例外。习近平总书记关于惩治腐败的规范性理念表明，新时期反腐败斗争更加注重法治的“顶层设计”，更加注重从法律制度、法治方式和法治机制入手，为公权力创设公正、透明的运作机制，规范公权力行使的范围、方式、条件和程序，更加充分发挥法治对公权力的引导和规范作用，使公权力执掌者不能腐败、不敢腐败。深化国家监察体制改革，就要从改变长期以来反腐败斗争存在的职能机构重叠、执纪纪法边界不清、法律执行标准不一、党纪手段执法手段混用等不规范问题，堵塞反腐执纪执法的漏洞，推进反腐败斗争规范化、程序化、法制化，增强法治反腐威慑力和公信力。
法治反腐强调法律制度的严谨性。没有健全的制度，不把权力关进制度的笼子里，腐败现象就遏制不住。如何依靠制度规范更加有效地防治腐败，仍然是我们党和国家面临的一个重大课题。习近平总书记指出，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，“牛栏关猫”是肯定不行的，制定制度“要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能”。反腐败国家立法不仅限于对构成犯罪的腐败行为的严厉惩治，而且要体现对违纪违规等涉腐问题的早防早治。习近平总书记对反腐制度规范科学性的强调意味着，必须加强党纪与国法的一体建设，解决好党纪与国法之间的缝隙问题、贪腐行为的法律漏洞和刚性不足问题等，坚持法律制度面前人人平等，不开“天窗”、不留“暗门”，坚决维护党纪国法的法治权威。深化国家监察体制改革，把《行政监察法》修改为《国家监察法》，这是推进反腐败立法的实质性举措，反腐败立法从监察主体、监察对象、监察内容、基本职责、职权配置、职能运行、自身监督和责任追究等方面为监察委员会构建提供法律依据，充分体现监察实体与监察程序结合，刑事手段与非刑事手段相并举，违规违法处置与刑事诉讼并行，惩治与预防腐败一体的反腐败客观规律和要求，做到实现用法治思维和法治方式开展国家监察、惩治腐败。
中共中央办公厅《关于在京浙晋开展国家监察体制改革试点方案》的出台，预示着“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”的反腐败体制重大改革将要启动。这是以习近平为核心的党中央深刻总结治国理政、管党治党的经验教训，准确研判新时期反腐败斗争发展规律而作出的重大决策。选择京浙晋作为试点，就是要通过实践探索，总结经验，将党中央关于健全国家监察体制的重大决策上升为法律，为修订宪法、行政监察法等相关法律制度创造条件，为监察体制改革的全面铺开提供法律资源。深刻认识国家监察体制改革的价值基础，准确把握国家监察制度创设的基本内涵，对于统一思想、凝聚共识，增强推进这一改革的坚定性和自觉性，具有重要的现实意义。
（一）首要价值
构建高效权威的反腐败国家监察体系，是政治制度的发展与建构。而政治制度的发展与构建，只有充分利用本国已有的政治资源，才可能持续稳定地以较低的成本，实现较高的政治绩效。在我国，对国家机关和公务员的监督机构和制度是多样的，“还处于一种未经整合的状态”。反腐败监督职能分散于各级纪检监察机关、政府的预防腐败机构和审计机构、各级检察机关查办和预防职务犯罪机构之中，这些机构领导机关不一，不仅职能重叠、边界不清，难以形成合力，且执行法律不一，执行标准不一，分散了反腐力量，很难形成稳定、规范而高效的反腐合力。据对2008—2012年的数据分析，5年间全国纪检监察机关每年立案查处约13万件，移送司法机关处理的有4千余件，不到立案总数的4%。这期间，检察机关每年查处职务犯罪案件约5万件，属纪检监察移送的不到10%。这与腐败存量积聚和腐败增量加剧的客观事实形成强烈的反差，说明体制上的障碍削减了对腐败查处的机率与效能。检察机关作为国家司法机关，主要职能是参与诉讼和监督诉讼。检察机关是反腐败的重要职能机构，但实际上职务犯罪侦查部门只是检察机关的内设机构，执法办案人员仅占司法办案人员的10%左右，反腐方面的办案力量严重不足。目前全国检察机关侦查办案人员约6万人，每年查办案件约5万件，大批职务犯罪线索无法得到及时初查，大量腐败犯罪黑数的存在，严重影响了中央确定的减少存量遏制增量的反腐败目标要求。
整合国家监督资源，适应发现、揭露、查证、处罚腐败行为的基本规律，可实现制度效益最大化。国家监察机构集中行使部分审计权、违法调查权和犯罪侦查权，构成了发现腐败、查证腐败、处置和预防腐败环环相扣的法治链条，具有不敢腐的威慑力、不能腐的防范力、不愿腐的自律力。特别是在党内监督制度、体制逐步完善的背景下，要实现党纪与国法的无缝衔接，国家治理腐败的体制改革必须进行，尤其是纪委执纪权力边界已经明确，与监察合署办公的工作方式和一些行之有效的工作措施受到挑战，形成了改革的“倒逼”态势。建立集中统一的国家反腐败机构，使地方和部门的同体监督转化为国家层面的异体监督，不仅可以增强对权力制约的刚性，而且能极大地提高反腐败抗干扰能力；行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，突破行政与检察的部门壁垒，可实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一，增强反腐败整体合力；克服以党代政、侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的监察、侦查权能，可催生行政违法监督和腐败犯罪查处的内在动力。制度效益最大化的首要价值，就是通过将行政监察和检察侦查等职能整合为集中统一的国家监察职能，突出党的领导的权威和国家法律的权威，增强反腐败斗争法治效能，为构建权威高效的反腐败国家监察体系提供坚强的制度保障。
（二）基本价值
优化国家机关的权力配置和职权关系。任何一项法律制度的生发和创设，都蕴含着社会文明进步的需要。从国际上看，现代法治国家都确立了监督权，只是由于制度不同，监督权的属性定位不够清晰。“三权分立”强调立法权、行政权、司法权三权相互制约。随着社会发展和行政权的膨胀，需要强化外部监督，监督权应运而生。如美国联邦调查局、新加坡贪污调查局、韩国反腐败委员会、我国香港廉政公署等，都是直接对国家元首或最高领导人负责、至上而下垂直管辖的反腐机构法律制度。这些机构的权力属性，既不能归属行政，也不能归属立法和司法，而是独立于立法权、行政权、司法权的第四种权力--监督权。监督权的产生是一种客观存在，并成为公权运行不可或缺的保障，这一权力的出现，是三权分立创始人始料未及的。我国实行人民代表大会制度下的权力分工政治体制。人民通过人民代表大会享有国家主权。在“主权不可分割”的原则下，人民代表大会作为最高权力机关，代表国家组建行政机关并要求其依法行使职权，组建审判机关并要求其依法作出公正裁判，组建检察机关并要求其维护司法公正等。现行体制下，我国实际运行的国家监督权是行政权和检察权派生的权力，这就使监督权能的发挥受到很大的制约。
行政权之下的监察权，其监督对象只能是行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，且运行中缺乏应有的独立性。虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于归属同级政府领导，实践中很大程度上难以落实。如《行政监察法》对“本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的”可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。检察权之下的侦查权，实质上法律赋予的强制性监察权。由于检察权的核心职能是维护司法公正，履行客观公正义务，检察机关既自行侦查，又自行审查起诉，有违侦、诉、审各负其责、相互制约的法治原则，饱受既当“运动员”又当“裁判员”的质疑。现行政府监察权和检察侦查权的固有缺陷，不仅导致国家监督权能的严重不足，而且使司法反腐公信力隐性流失。
由全国人民大表大会组建集中统一的反腐机构，形成与行政权、审判权、检察权平行的监督权，有利于国家权力制约体制的进一步完善。人大对国家监督权的监督，由过去的间接监督变成了直接监督，形成权力行使与权力来源的关系、被监督与监督的关系，集中体现了国家监督权的人民性。政府的行政监察由过去的同体监督变成了异体监督，形成国家监督权与国家行政权的监督与被监督关系，通过监督权对行政权的监督保障，实现行政权的依法公正高效运行。检察侦查归属为国家监察，使监察权、检察权、审判权形成各司其职、相互制约和相互配合的格局。检察、法院接受监察委员会监督，确保检察、审判人员依法履职。监察委员会接受检察、法院的制约，确保监督活动程序规范、实体公正。具体表现为：查处腐败犯罪案件需移送检察院审查起诉；监察委员会对腐败违法案件作出的非刑事处罚，当事人可向法院申诉，由法院依法裁判。通过这样的监督制约，让人民群众从每一起反腐个案中感受到公平正义。
3、目标价值
推进国家治理体系和治理能力的现代化是监察体制改革的目标价值。腐败治理是国家治理的基础和前提。反腐败既是执政党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，又是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程，是维护人民当家做主、实现人民监督权力的国家行为。腐败行为是公共管理活动中的权力滥用，是国家治理中的一种病变，只有防止公共权力滥用，遏制国家治理中的病变，才能保障国家治理的有效性。因此，要推进国家治理体系与治理能力的现代化，就必须实现腐败治理体系和治理能力的现代化。按照这一治理逻辑，中国共产党主导的腐败治理的两个基本点，就是党内监督与国家监察，二者在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”，是两个体系的共同发力。但在现行体制结构下，两个体系的共同发力很难做到。比如，从机构设置看，纪检监察机关的内设业务机构为若干个纪检监察室，这样的机构设置决定了它的主要职责，只能是党内的执纪问责监督，对国家机器和公务员的监察难以摆上议事日程。监察职能萎缩的危害是毋庸置疑的，它不仅导致政府内部监督薄弱，而且使非党公务人员纪律约束出现空白地带。从被查处的省部级官员分析不难发现，他们的涉腐犯罪“非一日之寒”，都与长期以来对国家机关和公务人员监察的虚置和缺失有关。这也是系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败出现的重要原因。
实现腐败治理体系与治理能力的现代化，要求党委在承担起反腐败主体责任的同时，既强化党内监督，又加强国家监察。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求，负责党内纪律检查，围绕全体党员是否遵守党的纪律也即对违反党纪行为进行监督。国家监察按照执法、监督、问责的职权配置要求，负责廉政法规监察，围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规进行监督，依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚，对触犯刑法的腐败行为实施刑事犯罪调查，并移送检察机关审查起诉。从而呈现出党纪检查、违法调查和犯罪侦查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局。国家监察与党内监督相辅相成，共同发力，巩固党的执政地位，厚植党的执政基础；它与人大监督、司法监督、审计监督相结合，保证国家机器依法履职、秉公用权；它与民主监督、社会监督相结合，保证权力来自人民、服务人民，确保人民赋予的权力为人民谋利益。党内监督和国家监察职能的强化，为腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件，有利于以制度化的方式科学分解人大、政府、司法及其他公共权力机构的反腐败职责，推进国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，形成与社会治安治理体系相对应的公共权力治理体系，促进国家治理两大体系中，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，把中国特色社会主义各方面的制度优势，转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。
（一）党对权力运行的全方位监督
监督是权力正确运行的根本保证。中国共产党作为执政党，对权力运行的监督是全方位的。习近平同志指出：党要管党、从严治党，“管”和“治”都包含监督。党委要任命干部，更要监督干部。他强调说，我们党的执政是全面执政，从立法、执法到司法，从中央部委到地方、基层，都在党的统一领导之下。我国公务员队伍中党员比例超过80%，县处级以上领导干部中党员比例超过95%。因此，监督国家公务员正确用权、廉洁用权是党内监督的题中应有之义，既要加强党的自我监督，又要加强对国家机器的监督。但是，党对国家机器的监督，不能像党内监督那样直接实行，而必须通过法定载体来实现。这个载体就是国家监察体系，通过这个载体，把党风廉政建设和反腐败的意志和主张，转化为国家的意志、决策和行动，实现对国家机关和全体工作人员专门监督的全覆盖。
党对权力监督的全方位监督，要求党内监督与国家监督双管齐下。在我国反腐败监督体系中，党的纪检机关是党内执纪的专门反腐败机关，国家监察机关是反腐败执行法律的专门机关，其执纪执法活动是以党纪国法的强制力为后盾的。纪委要坚持纪在法前，充分运用批评教育、组织处理、纪律处分、立案审查“四种形态”既抓早抓小、防微杜渐，又坚决处理“少数”和“极极少数”，切实肩负起“党纪严于国法”职能责任。监察机关依法检查国家机关和公务人员在遵守和执行法律、法规中的问题；依法受理对涉腐违纪违法行为的控告、检举和调查处理；依法受理涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件线索，通过调查侦查等法定手段揭露和证实其违法犯罪事实；结合查办案件，帮助发案单位堵塞漏洞，整章建制，发挥“亡羊补牢”的执法预防功能，实现对国家机关及公权力部门工作人员是否勤政廉政监督的全覆盖。充分发挥党纪与国法的反腐监督功能，把党对权力监督全面领导的主体责任落到实处。
（二）权力属于人民、人民监督权力
我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。简单地解释就是：人民把主权让渡给选举的代表，由代表机关选举、监督或罢免国家机关及工作人员，由人民选举出来的国家机关工作人员对人民负责，并接受人民监督。
人民对国家机关及工作人员的监督，一方面表现为间接监督。间接监督就是通过人民代表大会及其常委会对国家机关及其工作人员进行立法监督和工作监督；通过人民政府对所属公共机构进行行政管理监督；通过人民法院、人民检察院的刑事诉讼、行政诉讼对国家机关及其工作人员进行司法监督；通过审计机关对国家资金运行和资源分配进行审查稽核进行经济管控监督等等。由于这些监督，都属于人民政府和检察机关的职权范畴，行政管理监控和维护司法公正的核心价值取向，难以充分体现人民群众对权力监督的意愿。健全国家监察体系，将监察权从政府职权内剥离、将侦查权从检察职权内剥离，组成与行政权、检察权平行的监察权，就能使人大及其常委会对权力的监督落实到执法的程序上；使人民法院、人民检察院的司法监督更加公平公正；使政府的行政监管、审计机关的经济管控更加规范高效，从而最大限度的体现人民对国家机关及工作人员监督的反腐期待。
人民对国家机关及工作人员的监督，另一方面表现为直接监督。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民民主专政的实质是以国家强制力保障人民当家做主，而保障人民当家做主的基本内涵是保障人民的生存权、自由权和各种合法权益不受侵害。这就要求国家强化对公共权力的监督和制约，确保人民赋予的权力不被异化，甚至沦为谋取小集团或私人利益的工具。因此，要巩固人民民主专政的国体，就必须保障人民群众对公共权力实行监督的知情权、参与权，保障人民群众通过法定程序监督国家机关及其工作人员廉政勤政。现行监察体制下，党的纪检机关，政府监察机关、审计机关，检察机关等都建立了举报制度，开通了举报电话，设立了举报网站，受理公民的检举和控告。但由于监督职能的部门局限，对受理的群众举报，需要在各部门间传递、转办之后，才能进入本部门职权范围。这就使举报人很难及时得到情况反馈，执纪执法效率也在文来文往中流失，举报人身份泄密遭到打击报复的情况时有发生。建立集中统一的国家监察机构，可以整合发现、受理、证实腐败行为的执纪执法资源，改变公民举报上信息反馈不畅、查证效率和保密程度不高等弊端，保障人民群众积极、有序地参与反腐败斗争，更好地体现人民监督权力的社会主义国体和政体的本质特征。
（三）改革于法有据、立法逐步完善
习近平总书记指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革”。十二届全国人大常委会第二十五次会议做出了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。标志着相关试点地区改革获得人大授权开展。全国人大常委会对试点地区的机构整合等体制性问题作出决定，就是试点工作的法律依据。但是，国家监察体制改革要在全国范围内全面铺开，必须在《国家监察法》出台的基础上实施。中央关于监察委员会是反腐败专责机构的职能定位决定了国家监察法实质上就是国家反腐败专门法律。它应在总结北京、浙江、山西改革探索的实践经验，从监察主体、监察对象、监察内容、基本职责、职权配置、职能运行、自身监督和责任追究等方面为监察委员会构建提供法律依据，充分体现监察实体与监察程序结合，刑事手段与非刑事手段相并举，违规违法处置与刑事诉讼并行，惩治与预防腐败一体的反腐败客观规律和要求。由于监察体制改革符合我国宪法精神和原则，是在中国特色社会主义国体政体框架内的制度创新，不存在所谓“违宪”问题，因而《国家监察法》就是国家监察体制改革全面推行法律依据。
随着国家监察体制改革的全面推进，健全立法是题中之义。按照现行宪法的规定，我国的权力架构是“一统四分”的格局。即：在全国人大之下，设立行政机关（国务院）、审判机关（法院）、法律监督机关（检察院）和军事机关（中央军委）。而监察体制改革将形成与“一府两院”平行并立的“国家监察机关”。在国家层面，将设立“国家监察委员会”，负责对中央所有国家机关和公务人员进行监察监督。“国家监察委员会”由全国人民代表大会选举产生，接受全国人民代表大会及其常委会的监督。这就需要修订《宪法》，在《宪法》中明确国家监察机构的法律地位。同时，制定《监察委员会组织法》，对监察机关的组织体制、机构设置、监察权限、活动原则等予以细化。应修订《人民检察院组织法》《检察官法》，体现反贪反渎和预防部门的转隶。修订《刑事诉讼法》，体现国家监察体制改革后，检察机关和监察机关在案件管辖等方面发生的变化。监察体制改革后，监察机关脱离政府序列，相应对生产安全事故的调查和处理，需要通过修订安全生产法，明确授权由国务院和国家监察委员会联合制定生产安全事故调查和处理的具体办法；并相应修订国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》。通过法律法规的逐步完善，为监察委员会及相关职能机构的规范高效运转，提供强有力的法律依据，确保国家监察机构真正成为巩固党的执政基础、强化人民民主监督、维护国家政权安全的上下贯通的战略支点。
（四）有权必有责、用权受监督
国家监察权的运行，旨在强化对国家机器的监督，实现对国家公务人员的全覆盖。这是因为权力作为一种集中起来的控制力和社会影响力，不仅代表着对社会的责任和义务，同时也标志着权力行使者不同于一般人的特殊地位、身份。这种以强制力为后盾的权力，不论受支配一方是否情愿，都必须强迫服从。这就使权力的拥有者具有凌驾于他人之上、滥用权力的可能。法国杰出的思想家孟德斯鸠指出，一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。因此有权必有责，用权受监督是权力运行的基本法则。也就是说，要使公共权力沿着国家、社会和群众的整体意志和利益的正确轨道运行，就必须强化对权力的监督和制约。健全国家监察体系，就是通过对国家机关和执掌公共权力的人员的执法问责、依法监督，防止公共权力异化和滥用，把权力关进制度的笼子里。
有权必有责，用权受监督同样适用于国家监察机关。国家监察委员会作为反腐败的专责机关，肩负着党的信任和人民的期盼，承担着监督公职人员勤政廉政、维护国家权力廉洁高效运转的重要职责，其自身素质更要过硬。实践证明，信任不能代替监督，在反腐败斗争依然严峻复杂的形势下，纪检监察系统也非净土，面临同样严峻复杂的形势。少数纪检监察干部没能经受住腐蚀与反腐蚀的考验，由执纪监督者蜕变为腐败分子，教训深刻。为保证国家监察权力正确行使，防止擅权现象发生，应当加强对国家监察权力行使的监督和制约。要加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，坚持党内请示报告等行之有效的制度；建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制，加强对国家监察权力的分工、制约和监督；充分发挥人大监督和民主监督作用，进一步健全监督的途径和方法；完善检察机关、审判机关的监督制约，严格遵守刑事诉讼和行政诉讼法律规定，不断提高监察机关执纪执法的法治化水平。为加强对国家监察人员监督，除在《国家监察法》中确立按照法定职责必须为、法无授权不可为的基本原则，明确监察委员会的职责权限、运转程序和具体措施外，可考虑修订刑法，增加规制国家监察人员滥用职权、刑讯逼供、收受贿赂、徇私枉法罪等行为的定罪处罚，切实加强对监察委员会及其监察人员自身的监督。
（一）国家监察体制的总体设计
首先，明确党对国家监察工作的领导。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须在党中央统一领导下推进。根据党中央的决策部署，拟组建的监察委员会就是反腐败工作机构，占党的纪律检查机关合署办公，目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导，完善党和国家自我监督。而监察法就是反腐败国家立法，制定监察法，为监察委员会履行职责、开展工作提供法治保障，在反腐败工作领域体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一规定，坚持中国共产党对国家监察工作的领导，构建具有中国特色的国家监察体系，建立集中统一、权威高效的反腐败体制，强化党和国家的自我监督，推进国家治理体系和治理能力现代化。
第二，创新和完善国家监察体制。为健全反腐败体制机制，提升国家监察权威性和有效性，应规定中华人民共和国监察委员会由全国人民代表大会产生，负责全国监察工作，对全国人民代表大会及其常务委员会负责，并接受监督。县级以上地方各级监察委员会由本级人民代表大会产生，负责本行政区域内的监察工作，对本级人民代表大会及其常务委员会和上一级监察委员会负责，并接受监督。中华人民共和国监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。同时，为了增强监察工作的机动性、实效性，规定上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖，也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。
第三，实现对公职人员监察全覆盖。按照对所有行使公权力的公职人员进行监督的改革要求，草案将中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察。
第四，明确监察机关主要职能和监督、调查、处置职责。根据国家监察体制改革方案，聚焦反腐败职能定位，应规定监察机关主要职能：维护宪法和法律法规；依法监察公职人员行使公权力的情况，调查职务违法和职务犯罪；开展廉政建设和反腐败工作。监察机关履行监督、调查、处置职责：一是对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。二是对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。三是依据相关法律对违法的公职人员作出政务处分决定；对在行使职权中存在的问题提出监察建议多对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送检察机关依法直接提起公诉。
第五，赋予监察机关必要的权限。应将目前监察机关实际使用的调查措施以国家立法形式固定下来。一是将现行行政监察法规定的查询、复制、冻结、扣留、封存等措施，完善为查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等。二是将实践中运用的谈话、讯问、询问等措施确定为法定权限。三是监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪中，对已掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查的被调查人，经依法审批可以将其留置在特定场所进行调查。这样可以有效防范逃跑、自杀，防止串供或者伪造、銷毁、转移、隐匿证据等问题，促使被调查人如实说明问题，也有利于被调查人的安金。四是对需要采取技术调查、限制出境等措施的，经过严格的批准手续，交有关机关执行。
第六，严格规范监察程序。为保证监察机关正确行使权力，应对监督、调查、处置工作程序作出严格规定，包括问题线索的管理和处置方式；搜查、查封、扣押等程序；应对讯间和重要取证工作全程录音录像，严格涉案款物处理。应对采取留置调查措施的，规定了严格的程序和期限：省级监察机关决定采取留置措施，应当报中华人民共和国监察委员会备案，省级以下监察机关采取留置措施，应当报上一级监察机关批准；留置时间不得超过三个月，特殊情况下经批准可延长一次，延长时间不得超过三个月。应明确规定，采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属；同时，应当保障被留置人员的饮食、休息，提供医疗服务。
第七，加强对监察机关和监察人员的监督。一是加强人大监督，草案规定，监察机关接受本级人大及其常委会的监督；各级人大常委会可以听取和审议本级监察机关的专项工作报告，并组织执法检查；监察机关应当接受询问或者质询。二是强化自我监督，草案占党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，将实践中行之有效的做法上升为法律规范。草案规定了对打听案情、过间案件、说情千顸的报告和登记备案；监察人员的回避；脱密期管理和对监察人员辞职、退休后从业限制等制度。同时规定了对监察机关及其工作人员不当行为的申诉和责任追究制度。三是明确监察机关检察机关相互合制约，对于监察机关移送的案件，检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于证据不足、犯罪行为较轻，或者没有犯罪事实的，应当征求监察机关意见并报经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定。此外，草案还明确规定，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。
（二）健全监察体制的运行机制
一是完善合署办公程序机制。现有的行政监察职能与检察侦查职能整合后，原有的违纪调查与刑事侦查紧密衔接，反腐败执纪执法的威慑、强制功能加大，在这种情况下，更需要强调法治思维和法治方式。规范执纪执法，完善纪检监察机制。在办案程序上，把严格依纪依法作为行为准则，坚持纪律法律面前人人平等，依规依法全面收集证据，切实改变“口供至上”的观念和做法；完善人权司法保障制度，依法保障辩护律师的执业权利。在事实认定上，坚持客观公正地查办案件，准确掌握违纪违法事实，严格区分工作失误与违纪违法的界限。在定性处理上，坚持以事实为依据，以纪律法律为准绳，违纪者受党政纪处分，违法者受法律制裁；坚决防止以党政纪处分代替刑事处罚，以刑事处罚代替党政纪处分的问题发生。让人民群众从我们办理的每一起腐败案件中感受到公平正义。
二是建立执纪执法活动程序规范。纪检监督执纪问责职能与监察监督调查处置职能在一体运行时，应界定日常监督、执法调查与处置问责的活动规范。对党员和公务员的监督总体上处于“四种形态”中的前三种状态，因而只能采取非强制性调查手段。只有发现被监督者具有明显违纪违法行为时，才能进入第四种形态即立案审查。而立案审查也有违纪违法之分，对违反党纪的立案审查，一般只能采取非强制性调查措施。对违法行为的立案审查，才可采取强制性调查措施。这是监察执法与纪检执纪在性质、手段上的重要区别。只有实现执法与执纪的分离和衔接，才能充分发挥把纪律挺在前面的腐败防控优势，防止出现违法违规办案甚至冤假错案，保证办案的质量和效果，维护党的执政形象和国家法治形象。
三是健全监察权监督机制。应加强党中央和地方党委对国家监察权力及运行的领导和监督，坚持党内请示报告等行之有效的制度。应建立完善监察权力的合理分工制约和程序制约机制，比如依托中央纪委案件监督管理室等机构、机制，加强对国家监察权力的分工、制约和监督。应建立人大监督和民主监督机制，积极探索接受监督的途径和方法。应完善检察机关、审判机关的监督制约，比如监察机关查处腐败犯罪案件，就需移送检察院审查起诉；对腐败违法案件的非刑事处罚，当事人可向法院申诉，由法院依法裁判。应建立人大监督、民主监督、社会监督机制，确保人大及其常委会专项调研、执法检查、听取报告、工作测评等监督的落实，确保政协对监察工作提案办理的受理和反馈，自觉接受广大人民群众对监察工作意见和建议。
四是建立与检察机关衔接机制。包括：1.建立案件移送工作机制。监察机关查处的需要追究刑事责任的案件，应及时将有关材料(复制件)送达相应的检察机关；检察机关对监察机关移送的案件应及时进行审查，决定提起公诉的，应将审查情况及结果反馈监察机关，决定不予起诉的，应将不起诉的决定及理由通报监察机关。2.建立联席会议机制。为加强办案工作衔接，针对面临的新问题和阶段性工作，双方负责同志定期或不定期召开工作会议，办案情况通报、工作经验交流，研究、协调有关政策和法律问题，研究重大案件起诉中需要协调解决的问题。3.建立信息共享机制。如数据平台共享。监察机关与检察机关有着各自的执法和司法流程，需大量的法律、法规、规章、制度，数据共享平台的搭建，为执法司法依据的迅速查询提供了便利，消除了信息孤岛现象；又如技术资源共享。司法会计、司法鉴定等专业技术资源共享有利于监察机关和检察机关就执纪执法与司法衔接工作中的专业性结论达成共识，避免重复工作，节约了时间和资金。4.探索介入支持工作机制。介入支持是反腐执法实践的一条经验。监察机关、检察机关在查处案件时，根据对方的提请，经常会提前介入支持，预先熟悉案件或帮助分析案件，便于侦查证据的收集和起诉证据的审查工作开展。介入支持的主要方式是:监察机关在查处违纪违法案件时，发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请检察机关派员提前介入，共同研讨是否达到刑事追诉的标准，检察机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，就证据的收集、固定和保全等问题提供指导意见。
（三）加强专业化队伍建设
纪检监察机关是政治领域执纪执法的专责机关，纪检监察队伍是保障公共权力规范运行的专门力量。纪检监察是政治性很强的专业工作，又是专业性很强的政治工作。在深化监察体制改革、执纪与执法一体运行、监察与司法法法衔接的背景下，必须加强专业化建设，把政治建设和业务建设统一于监察机关自身建设实践，在反腐败斗争中打造好政治机关的法治产品，规范和正确行使国家监察权。
1、明确纪检监察专业化建设内涵。纪检监察应具备优秀的职业操守、深厚的专业知识、娴熟的专业技能。专业知识既包括党章和党内法规，又包括宪法和监察法及相关法律。专业技能既包括依纪依法开展日常监督的能力，又包括依纪依法进行党内违纪、职务违法和职务犯罪的调查和定性处置能力。特别是职务犯罪调查工作直接对接司法，要实现职务犯罪调查工作的法治化，必须用法律认可的证据证明案件事实，在审查起诉阶段用证据说服检察官，在审判阶段用证据说服法官。因而必须做到调查行为合法、规范；调查程序合法、规范；调查方法合法、规范；调查标准合法、规范。
2、加强对纪检监察专业化培训。有针对性地提升纪检监察干部的专业知识、专业能力、专业作风和专业精神。应当从改革和工作需要出发，开设针对性和指导性强的专题培训班，提升纪检监察干部专业能力。根据新形势、新任务、新情况的需要，加强轮训，提升纪检监察干部政治水平、理论水平、专业素养，全面提升履职能力。应当以党章党规党纪和宪法法律、特别是监察法的相关配套规定和创新制度为培训重点，更好满足履职要求。应在综合考量本地区实际情况的基础上，强化纪检监察工作人才队伍的梯队建设，采取老人老办法、新人新办法的工作方针，在招录新入职工作人员时强化对专业背景和职业素养的要求，对已经在职的工作人员克服各种工作困难，采取分期分批集中轮流培训的方式提升其法律职业素养。同时鼓励在职工作人员自学法律知识，考取相关法律职业资格证书。通过单位和工作人员个人的努力，使监察工作人员整体职业素养迈上一个新台阶。
3、加强纪检监察干部的选拔任用和考核。纪委监察委在党和国家机构体系中是唯一的专责机关，“专责机关不仅强调监察委的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委的责任，行使监察权不仅仅是监察委的职权，更重要的是职责和使命担当。”因此，对于纪检监察人员，应当建立一套与专责机关的工作职责相匹配的人事制度。既要探索建立纪检监察干部资格准入制度，确保新进人员具备基本的专业素养和专业能力。又要严肃试用期考察的初衷，在实际工作中检验纪检监察干部工作能力。还要加强对纪检、监察、法律等方面专业知识的考试，完善公平竞争、择优录取的选拔机制。对纪检监察干部专业能力的考察，应严格按照选用标准和程序，注重遴选具有纪律、法律等专业知识储备的人员，完善纪检监察干部队伍的年龄结构、专业结构、知识结构。通过遴选、培训、实战，逐步形成一批执纪执法监督和职务犯罪调查的专家。通过推进反腐败专业人才建设，造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、监督有力、执法公正的反腐败专门力量，把纪检监察机关建设成机构设置科学，人员配备合理，装备手段先进，具有强大战斗力、威慑力和公信力的反腐败执法机关。
作者：吴建雄，湘潭大学教授、博士生导师，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长。先后任国家社科基金重大项目“健全反腐败领导体制和工作机制研究”，特别委托项目“习近平反腐败战略思想研究”、“中国特色社会主义国家监察制度研究”首席专家。
推荐人：中国反腐败司法研究中心企业廉洁合规研究基地主任 刘耀华
编辑：夏亚
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