第三章 监察范围和管辖研究
第一节 监察对象和范围
监察法第十五条规定：“监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人 民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照 《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。”规定本条的主要目的是用法律的形式把国家监察对所有行使公权力公职人员的全覆盖固定下来。
一、对所有公职人员监察全覆盖的政治意旨
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。公权力是国家权力或公共权力的总称，是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。马克思、恩格斯指出，一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”，这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。列宁在《国家与革命》中指出：“对一切公职人员毫无例外地实行全面选举制并可以随时撤换，把他们的薪金减低到普通‘工人工资’的水平。”马克思主义经典作家都强调，公职人员手中的权力不是私有物，而是人民给予的职责，要利用手中的权力为人民服务，当人民的勤务员，都是“人民公仆”。监察对象的范围，是所有行使公权力的公职人员。公职人员在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员，关键看他是不是行使公权力、履行公务，而不是看他是否有公职。
以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须始终坚持在党中央统一领导下推进。当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比，以前行政监察体制机制存在着监察范围过窄的突出问题。国家监察体制改革之前，党内监督已经实现全覆盖，而依照行政监察法的规定，行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在我国，党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党，我们党不仅管干部的培养、提拔、使用，还必须对干部进行教育、管理、监督，必须对违纪违法的干部作出处理，对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。监察法确定的监察对象，符合我国的政治体制和文化特征，体现制度的针对性和操作性。
二、对所有公职人员监察全覆盖的基本内涵
（一）公务员和参公管理人员
公务员和参公管理人员是监察对象中的关键和重点。根据公务员法的规定，公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括8类：
1.中国共产党机关公务员。包括：（1）中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员；（2）中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员；（3）中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员；（4）街道、乡、镇党委机关的工作人员。
2.人民代表大会及其常务委员会机关公务员。包括：（1）县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员，乡、镇人民代表大会主席、副主席；（2）县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员；（3）各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。
3.人民政府公务员。包括：（1）各级人民政府的领导人员；（2）县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员；（3）乡、镇人民政府机关的工作人员。
4.监察委员会公务员。包括：（1）各级监察委员会的组成人员；（2）各级监察委员会内设机构和派出监察机构的工作人员，派出的监察专员等。
5.人民法院公务员。包括：（1）最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员；（2）最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员等。
6.人民检察院公务员。包括：（1）最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员；（2）最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员等。
7.中国人民政治协商会议各级委员会机关公务员。包括：（1）中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员；（2）中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。
8.民主党派机关和工商业联合会机关公务员。包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会，中国民主同盟中央和地方各级委员会，中国民主建国会中央和地方各级委员会，中国民主促进会中央和地方各级委员会，中国农工民主党中央和地方各级委员会，中国致公党中央和地方各级委员会，九三学社中央和地方各级委员会，台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的公务员，以及中华全国工商业联合会和地方各级工商联等单位的公务员。
公务员身份的确定，有一套严格的法定程序，只有经过有关机关审核、审批及备案等程序，登记、录用或者调任为公务员后，方可确定为公务员。
参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员，是指根据公务员法规定，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照公务员法进行管理的人员。比如，中国证券监督管理委员会，就是参照公务员法管理的事业单位。列入参照公务员法管理范围，应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。
（二）依法受委托管理公共事务的人员
监察法规定的法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，主要是指除参公管理以外的其他管理公共事务的事业单位，比如疾控中心等的工作人员。在我国，事业单位人数多，分布广，由于历史和国情等原因，在一些地方和领域，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的事业单位工作人员，其数量甚至大于公务员的数量。由于这些人员也行使公权力，为实现国家监察全覆盖，有必要将其纳入监察对象范围，由监察机关对其监督、调查、处置。
（三）国有企业管理人员
根据有关规定和实践需要，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等；未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等；国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。
（四）公办事业单位中从事管理的人员。
作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，主要是该单位及其分支机构的领导班子成员，以及该单位及其分支机构中的国家工作人员，比如，公办学校的校长、副校长，科研院所的院长、所长，公立医院的院长、副院长等。
公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构中层和基层管理人员，包括管理岗六级以上职员，从事与职权相联系的管理事务的其他职员；在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员，采购、基建部门人员涉嫌职务违法和职务犯罪，监察机关可以依法调查。此外，临时从事与职权相联系的管理事务，包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员，在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中，利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为，监察机关也可以依法调查。
（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员
作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员，包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员，以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释，这里的“从事管理”，主要是指：（1）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（2）社会捐助公益事业款物的管理；（3）国有土地的经营和管理；（4）土地征用补偿费用的管理；（5）代征、代缴税款；（6）有关计划生育、户籍、征兵工作；（7）协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。
(六)其他依法履行公职的人员
为了防止出现对监察对象列举不全的情况，避免挂一漏万，监察法设定了这个兜底条款。但是对于“其他依法履行公职的人员”不能无限制地扩大解释，判断一个“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准，主要是其是否行使公权力，所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。
需要注意的是，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中具体哪些人员属于从事管理的人员，需要随着实践的发展，不断完善。
三、对公职人员和有关人员的概念辨析
监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察,将“公职人员”和“有关人员”纳入监察范畴,体现了在新的国家监察制度下，监察机关对所有行使公权力的公职人员均实施监察，实现监察对象的全覆盖。我们可以从以下方面把握公职人员和有关人员的概念。
（一）公职人员的含义与特点
由于世界各国历史、传统、政治、经济等因素的不同，对公职人员的定义、称呼与范围的确定也不同。目前对公职人员的称呼，有“文官”、“公务员”、“公务人员”“公共职员”、“公共雇员”等：文官（the Civil Official）主要在行政组织的专著、译介中使用，意识形态色彩淡化，体现公共官僚含义；公务员（the Civil Servant）的定义与范畴，其实质包含公共职员（the Public Servant）或者公共雇员(the Public Employee)，但是按照职业、职务分类的不同，其调整的法律规定也不相同。公职人员是具体行使公共权力的人员，与“公职”紧密相连，是与作为公权力的机关发生法律关系的人员的统称。因此，所谓公职人员，就是指从事公共性事务、提供公共性服务、履行公共性职能的人员。例如记者为“履行社会舆论监督职能，行使对国家公共事务的管理监督权力，属于国有事业单位中从事公务人员”。而律师、税务咨询代理人员等，属于为社会提供中介服务的人员，这类人从事的代理咨询等活动，“是一种服务性质的劳务活动而非公务”。
显然，公职人员在性质上具有权力性或公务性和管理性，与一定的权力职务紧密相联，是一种行使国家权力或者公共权力的人员，表现为领导、组织、监管、主管等管理性质活动。其核心或者本质特征是从事公务。所谓从事公务，是指代表国家对公共事务所进行的组织、领导、管理和监督等活动。对于从事公务的理解，在《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》中指出:“从事公务,是指代表国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。公务主要表现为与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。如国家机关工作人员依法履行职责,国有公司的董事、经理、监事、会计、出纳人员等管理、监督国有财产等活动,属于从事公务。那些不具备职权内容的劳务活动、技术服务工作,如售货员、售票员等所从事的工作,一般不认为是公务。”
公职人员具有以下特征:一是代表性。即从事公共事务的管理不是代表个人，而是代表国家在行使管理职权。从事公务在具体形式上是代表国家机关、国有企事业单位、人民团体等,以国家机关、国有企事业单位、人民团体等国有单位的名义从事的活动。从事公务的本质，是国家利益或者社会公共利益体现。二是公务性。公务性是公职人员的主要特征。公职人员的具体行为是对国家和公共事务的组织、领导或者监督的公务行为。它与劳务存在区别。劳务是“直接从事物质生产或者社会服务性的活动”，主要依靠主体提供体力劳动或者技术服务实现劳动力的价值。劳务是职业责任的一种履行行为,并非属于一种权力行为。劳务不具有组织、领导、监督等管理性特征,不具有公务性的管理内容。而公职人员的公务管理活动, 具体表现为在国家机关、国有企事业单位，公共组织、科研单位，基层群众自治组织等国家和社会组织中，从事组织、领导、监督、管理的行为。三是法定性。公职人员履职具有法定性。国家机关工作人员、国有企业管理人员既可是法律规定或者法律授权，也可以由国家机关依法依规委派委托，其公职人员的身份仅限于在职期间。因此，已经离职或者离退休或者被开除公职的人员，不再具有公职人员身份。但是上述人员利用担任公职形成的职务影响或者担任公职人员期间实施的职务违法或者职务犯罪行为的，应当视为公职人员。
（二）有关人员的范围界定
为了实现监察范围的全覆盖，《监察法》首次将“有关人员”纳入监察范围。那么“有关人员”的含义是指，按照国家法律或者国家机关委托在公共组织、集体事务组织中从事管理公共事务、集体事务的人员，或者具有执法权力的国家机关、事业单位聘任从事公务的人员，这些人员虽然不具有国家公职人员身份，但根据其履行职责的情况，应当纳入监察范围。具体包括：一是监察法第十五条第（二）、（五）、（六）中规定的人员，即：“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；基层群众性自治组织中从事管理的人员和其他依法履行公职的人员。”二是由具有执法权力的国家机关、事业单位聘任从事公务的人员。根据立法和司法解释以及司法实践下列人员也属于“有关人员”：（1）正在履行代表职责的各级人民代表大会代表和各级政协委员；（2）协助人民政府从事抢险、救灾、救济、移民、优抚、扶贫、防汛款物的管理工作；从事社会捐助公益事业款物的管理工作；从事国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理，代征、代缴税款工作；从事计划生育、户籍、征兵工作和从事的其他行政管理工作的基层组织人员；（3）在人民法院依法履行审判职责的人民陪审员；公安机关委托履行监管职责的人员和委派承担监管职责的狱医；（4）国家机关委托从事行政执法活动的事业编制人员，国家机关和企事业单位返聘从事公职或者管理的人员；（5）依法履行职责的红十字会工作人员。
四、对所有公职人员监察全覆盖的制度特色
(一)国家政治制度
我国是中国共产党领导的，各民主党派合作的政治体制。宪法序言明确宣告：“在长期的革命和建设过程中，已经结成由中国共产党领导的，有各民主党派和各人民团体参加的”广泛的爱国统一战线。共产党是执政党，各民主党派是参政党，人民政协是有广泛代表性的统一战线组织，是中国特有的政治制度。因此，政党机关、政协机关及其工作人员参与国家政治、经济、文化和社会事务，肯定应当作为监察范围，才能适应“治国必先治党，治党务必从严”时代要求。与之政党制度配套的权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军队中从事公务的人员，显然也应毫无例外地纳入监察范围。对于监察机关的自身监督，是社会各界关心的热点问题。权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。深化国家监察体制改革的目的，就是完善党和国家的自我监督。监察机关的公职人员理应属于监察范围。
基于我国政治制度的特殊性，人民团体和社会团体是“当代中国政治生活的重要组成部分，大多带有准官方性质”。根据国务院《社会团体登记管理条列》第三条规定：“成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意。”因此，社会团体实际附属在业务主管部门之下。根据统计我国现有全国性的社会团体2000个，其中使用行政编制，有国家财政拨款的社会团体约200个，其中包括中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华妇女联合会在内。社会团体包括：人民团体；社会公益团体，如中国福利会、残疾基金会；文艺工作者团体，如文学艺术工作者联合会、戏剧工作者协会、美术工作者协会；学术研究团体，如自然科学工作者协会、经济学会；宗教团体，如基督教、天主教、佛教协会等。人民团体在我国是一个政治性质的概念，现行宪法明确确认人民团体属于广泛爱国统一战线的成员之一。《中国人民政治协商会议章程》第二十条第一款规定，中国人民政治协商会议的组成包括人民团体在内。目前参加全国政协的人民团体有八大人民团体：中华全国总工会、中国共产主义青年团、中华妇女联合会、中国科学技术协会、中华全国归国华侨联合会、中华全国台湾同胞联谊会、中华全国青年联合会、中华全国工商业联合会。
此外，我国还有中国文联、中国科协、全国侨联、中国作协、中国法学会、对外友协、贸促会、中国残联、宋庆龄基金会、中国记协、全国台联、黄埔军校同学会、外交学会、中国红十字总会、中国职工思想政治工作研究会、欧美同学会等16个社会团体。这些社会团体在机构编制和领导职数由中央机构编制部门直接确定，虽为非政府性组织，但在很大程度上行使部分政府职能，在我国代表着党和政府的形象。这些社团组织，从上至下在全国范围内均分设了相应的分支机构。基于此，不管是上述团体的总部，还是在地方设立的分支机构，其性质和工作职能相同。因此，基于上述社会团体和人民团体的特殊政治地位和管理机制，上述人员的公务行为是否廉洁，足以影响我们的政治制度，因此上述人员应当纳入监察范围。对于没有行政编制或财政拨款的社会团体，以及不属于政协组成团体的其他社会团体和人民团体，即纯粹的民间社团组织，则不属于监察范围。
（二）国家经济制度
宪法明确规定，公有制是我国的经济基础，私营经济和个体经济是公有经济的补充。因此，我国的经济体系，几乎按照所有制形式将公司、企业划分为全民所有制、集体所有制和私有制。对于集体所有制和私有制中的人员，如果没有委派的情况下，一般不存在监察的问题，监察范围主要涉及全民所有制企业和公司。全民所有制的企业、公司，按照国家规定属于国有企业或者公司，一般是有中央或者地方一个财政主体或者一个国家企事业单位设立的，利用全民所有制财产从事生产经营的企业或者公司。但是，随着国有企业改制,公司股份制改造,国有事业单位转型的不断出现，人事管理制度发生了一系列变化。而且现代国有企业规模大、组织结构和组织形式多样化，监察委员会既无可能，也无必要对所有国企工作人员进行监察，而应当主要针对国有企业和公司中的管理人员这一“关键少数”展开监察。因为国有企业和公司的管理人员，依法享有管理国有企业和公司的权力，其实质是对国有资产进行管理、配置，因此属于国家监察的对象。
目前对于国有独资企业属于监察范围没有争议，关键是对于国有控股、参股公司是否纳入监察范围存在不同的看法。根据司法实践的情况看，最高人民法院于2001年5月23日下发的《关于在国有资本控股、参股股份有限公司中从事管理的人员利用职务便利非法占有本公司财物如何定罪问题的批复》规定：在国有资本控股、参股股份有限公司中从事管理的人员，除受国家机关、国有公司、企业、事业单位委派从事公务的以外，不属于国家工作人员。最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》第一条第（二）项规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位委派在国有控股或者参股的股份有限公司从事组织、领导、监督、管理等工作的人员，应当以国家工作人员论：国有公司、企业改制为股份有限公司后原国有公司、企业的工作人员和股份有限公司新任命的人员中，除代表国有投资主体行使监督、管理职权的人外不以国家工作人员论。”《最高人民法院关于如何认定国有控股、参股股份有限公司中的国有公司、企业人员的解释》规定：国有公司、企业委派到国有控股、参股公司从事公务的人员，以国有公司、企业人员论。上述司法解释，顺应了我国经济改革的形势需要，解决了司法实践中对于国家工作人员的认定的困境，并已经被社会和人民群众所接受，故凡属于上述解释界定的国家工作人员，实际均属于监察范围。
（三）公务员法规定
2010年修改《行政监察法》时，当时争论的焦点是否应当将监察对象范围扩大到《公务员法》规定的范围。但是最终没有与公务员的范围进行衔接，也未实现以职权和公务的标准确定监察的对象，即使属于公务员的政协、检察等机关人员仍然不属于监察范围内。显然，行政监察法只是限于行政系统内部的全体部门，无法全面覆盖所有国家机关及其公务员，而党内纪检监督难以覆盖党外公务员，检察院的法律监督“限于现实因素难以发挥应有作用”。因此，监察体制改革后，监察法的监察范围在原有行政监察范围的基础上必然有所突破，做到与《公务员法》的范围相衔接，否则难以据此“破解党纪难审非党员公务人员、监察难查非政府公职人员的难题”，形成全面覆盖国家机关及公职人员的国家监督体系。《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》第二条规定公务员法的实施范围为：（一）中国共产党各级机关；（二）各级人民代表大会及其常务委员会机关；（三）各级行政机关；（四）中国人民政治协商会议各级委员会机关；（五）各级审判机关；（六）各级检察机关；（七）各民主党派和工商联的各级机关。具体为：“凡纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利、依法履行公职的公务员，包括党内机关、人大、政府、政协、法院、检察院、民主党派、部分社会团体机关的公职人员，均受其监督。”“《行政监察法》修改为《国家监察法》，扩大监察对象，将监察对象扩大到所有公共权力机关及其公务人员，实现监察对象全覆盖。”
（四）事业单位性质
根据《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”被授权的事业单位工作人员是否均属于监察范围？按照权责一致的原则，对于纳入财政供养体系的人员，不管是公立学校、医院（有些医院属于财政差额拨款单位）还是科研机构，由于国家财政供养或者国家投资、拨款的存在，这些单位人员在人民群众中，代表着党和政府从事医疗、卫生和文化等事业，直接影响党和政府在人民群众的形象，故监察法将上述事业单位从事管理的人员均纳入监察范围。但是要注意下列两类人员的情况：
一是工勤人员。劳动部办公厅《<关于临时工问题的请示>的复函》中规定，“所谓工勤人员，是指在国家机关、事业单位、社会团体里面，那些不参照公务员编制的员工。”同时规定对工勤人员应当按照《劳动法》签订的劳动合同实施管理，因此工勤人员与临时工、合同工不一样。从工作性质上来看，“工勤人员更多从事服务类工作，而未参与公权力对社会的管理，因此可不进入监察对象序列中。”但是如果工勤人员在单位具体从事行政管理工作，即从事公务，那么应列入监察范围。
二是临聘人员。目前各地城管、公安、交警、房管等行政机关，包括法院和检察机关，由于受编制等因素的制约聘请了大量临聘人员，通过签订了聘用合同方式协助从事相应的行政或法律事务。临聘人员在机关中既非公务员，也不属于工勤人员，但由机关发放工资和福利。这类人员具有下列特点：1、从从事的职责看，他们从事的是公共事务管理等工作，即属于公务的范畴。且与行政机关签订有聘用合同，对工作职责和范围由合同约定，具有委托的性质。2、从薪酬来源看，属于国家机关，即财政资金供养的人员。3、从服务对象看，大多是直接或者与机关工作人员一起行使职责，在人民群众中他们就是机关的一份子，这些人员的廉政、勤政影响着党和政府的形象。基于上述特点，从事公务性质的临聘人员应当纳入监察范围，对从事劳务的临聘人员，则不属于监察范围。
（五）现实社会状况
在监察委改革试点期间，山西省将原由公安机关管辖的国有公司、企业、事业单位人员行贿受贿、失职渎职以及村民委员会等基层组织人员贪污贿赂、职务侵占等罪名调整为监委管辖;浙江省将“国家机关、事业单位、国有企业委派到其他单位从事公务的人员”纳入监察范围。这些试点成果，基于我国社会的现实状况，在《监察法》中予以吸收和转化。另外，当前我国存在一些其他履行公职行为的情况，这些情况主要包括：1、授权、委托类人员。“授权和委托类”监察对象源自我国大量存在的授权行政和委托行政的现实状况。授权类，是按照行政法规定，直接由法律授权行使职权，且接受授权主体只能是机关或社会组织，不包括个人；而委托的受托方既可以是机关或组织，也可以是公民个人。具有法律、法规授权或国家行政机关依法委托的公共事务管理职能，则无论其工作人员是否由国家行政机关任命，只要其从事公务，便应属于监察范围。对于“委托”的认定，《刑法》第三百八十二条第二款规定：“受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。”委托属于上述单位以平等主体身份就国有财产的管理、经营与被委托者达成的协议，受托前后受托人与委托单位之间都不存在行政上隶属关系，但在委托期间，委托单位与被委托人之间可能形成了一种监督关系。它与刑法第九十三条规定的“委派”型国家工作人员类型存在区别。委派的实质是任命，具有一定的行政性，委派方与被委派者间存在行政隶属性和服从性，双方关系不平等。但是 “委托”“委派”的共同特征均是从事公务。事实上，“委托”“委派”区别就在于从事公务的来源不同：“委派”来源于国家机关、国有单位的任命、指派、提名、批准；而“委托”来源于承包、租赁合同及临时聘用等。基于此，对受委托在“管理公共事务的组织中从事公务的人员”，应当纳入监察范围。2、群众自治组织人员。《宪法》第一百一十一条规定，群众自治组织包括城市地区的居民委员会和农村地区的村民委员会。居民委会和村民委员会在法律上虽为群众自治性组织，但不仅宪法对此有专条的规定，并有相应的组织法规范其活动。实践中居民委员会和村民委员会均从事了大量街道和乡镇交办的公共管理事务，其职务具有公共属性，其工作人员也由街道和乡镇以文件任命，为当地国家政权倚重，受街道和乡镇监督管理。现实中很难区分他们的工作，哪些属于国家机关交办事务，哪些属于群众自治性事务。因此，基于这些人员工作性质，对于居委会、村民委员会中从事管理事务的主任、副主任、委员等均要接受监察，纳入监察范围。但是基层群众性自治组织中，均有对应的党组织，包括支部书记、支部委员等人员。而群众性自治组织从事的管理工作，对内均要接受对应组织的领导，在具体自治事务管理中，往往要经过党组织的讨论决定。因此，对于基层群众自治组织中党组织从事管理的人员，也应纳入监察范围。否则，容易造成决策者、指挥者和组织者不受监察的怪象。3、其他依法履行公职的人员。监察法对于能够明确规定的五类人员外，对于其他依法履行公职的人员则采取兜底的方式规定。对于其他依法履行公职的人员，应当注意把握两个特征：一是被认定为公职人员是因为特定条件下行使了公共权力管理职能；二是必须是依照法律履行公务。根据上述特征，综合现实社会中的情况，其他依法履行公职的人员包括：一是各级人民代表大会代表和各级政协委员在履行公务过程时的代表（并非所有代表均是，仅指履行公务时的代表）；二是在人民法院依法履行审判职责的人民陪审员，受公安机关委托履行监管职责的人员和委派承担监管职责的狱医；三是国家机关和企事业单位返聘从事公职或者管理的人员。四是依法履行职责的红十字会工作人员。对于公职人员离职或者退休后，一些人员仍然被原来单位返聘从事公务或者管理的人员，基于对其职务廉洁性要求，显然属于监察范围。
第二节 监察管辖原则
监察法第十六条规定: “各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定。”本规定的主要目的是明确各级监察机关办理监察事项的职权分工。
一、监察机关管辖原则的基本内涵
监察机关各司其职、各尽其责的前提是责任清晰。对监察机关的管辖范围作明确规定，既可以有效避免争执或推诿，又有利于有关单位和个人按照监察机关的管辖范围提供问题线索，充分发挥人民群众反腐败的积极性。同时，对提级管辖和管辖争议解决方式做出规定，可以增强监察工作的机动性、实效性，做到原则性与灵活性相结合。监察机关管辖原则包括:
一般管辖。监察委员会实行的是级别管辖与地域管辖相结合的原则，各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。本条中“按照管理权限”指的是按照干部管理权限，比如，国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项，省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。对于监察法第十五条第五项规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”，其所涉监察事项由其所在的县级监察委员会管辖，县级监察委员会向其所在街道、乡镇派出监察机构、监察专员的，派出的监察机构、监察专员可以直接管辖。
提级管辖。提级管辖是对分级管辖制度的必要补充，便于处理一些难度较大的监察事项。上级监察机关首先要按照一般管辖的分工，管好自己管辖范围内的监察事项，如果按规定应由下级监察机关管辖的事项，上级监察机关也都去办理，管得过多，不仅管不过来，也不可能管好，不利于发挥下级监察机关工作的主动性和积极性，影响监察工作有序、正常开展。上级监察机关办理下级监察机关管辖范围内的监察事项，从实践来看主要限于以下几种情况：（1）上级监察机关认为在其所辖地区有重大影响的监察事项；（2）上级监察机关认为下级监察机关不便办理的重要复杂的监察事项，以及下级监察机关办理可能会影响公正处理的监察事项；（3）领导机关指定由上级监察机关直接办理的监察事项。
争议管辖。指对于同一监察事项，有两个或者两个以上监察机关都认为自己具有或者不具有管辖权而发生的争议。两个或者两个以上监察机关发生管辖争议之后，应报请它们的共同上级监察机关，由该上级监察机关确定由哪一个监察机关管辖。“共同的上级监察机关”，是指同发生管辖争议的两个或者两个以上监察机关均有领导与被领导关系的上级监察机关。这一规定的基础是隶属关系，比如，同一省的两个地市监察委员会的共同上级监察机关，是该省监察委员会；两个县级监察委员会，如分属同一省内的两个不同地市，其共同的上级监察机关还是该省监察委员会。
需要注意的是，监察机关在工作实践中，既不能越权办理不属于自己管辖的监察事项，也不能放弃职守把自己管辖的监察事项推出不管。如果不能依法确定某个监察事项是否属于自己的管辖范围，要及时请示上级监察机关予以明确。
二、监察机关管辖原则的法理分析
(一) 监察机关按照管理权限管辖本辖区内监察事项
各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内监察法第十五条规定的人员所涉监察事项，是对监察机关管辖原则的一般规定。管辖在现代汉语中是指对人员、事务、区域、案件等管理、统辖。国家监察法中的管辖则指各级监察机关受理调查监察事项的工作分工,即监察事项具体由哪一级监察机关负责立案调查的权力。它与刑事诉讼中的管辖存在区别，刑事诉讼中的管辖一般分为立案管辖和审判管辖。立案管辖是指公安机关、人民检察院和人民法院等机关立案受理刑事案件的分工。审判管辖,一般是指各级人民法院受理一审刑事案件的具体分工。审判管辖包括级别管辖、地域管辖、专门管辖和指定管辖等。
监察管辖是赋予监察机关对案件管理权的重要制度，所谓“无管辖权则无办案权”。它是各级监察机关按照管理权限对监察事项（又可简称监察案件）实施调查权的前提和依据。管辖的前提要考虑两个因素：一是监察范围因素；二是监察事项因素。监察范围因素，是对象的因素，即各级监察机关可以实施监察的具体人员范围。监察事项因素，是指各级监察机关可以对那些监察事项实施调查。根据管辖来源和性质的不同，可以将监察管辖分为一般管辖、选择管辖、指定管辖和移送管辖。按照管辖的人员与事项不同，可以分成对人的管辖和对事的管辖。对人的管辖，就是监察法监察范围中规定的人员，即本法第十五条规定的人员。对事的管辖，分成三项，即一是公职人员的依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况；二是公职人员的职务违法情况；三是公职人员职务犯罪情况。按照程序正义理念，管辖是程序正义的一部分，可以保证监察权调查程序启动、监察资源配置、办案效率提高乃至促进监察案件实体公正等功能。相对与职务违法、职务犯罪调查而言，各级监察机关管辖的监察事项与刑事诉讼法管辖存在一定的关联性。因为，按照监察法的规定，职务犯罪案件监察机关具有调查权力，显然原来由人民检察院侦查的职务犯罪案件，依法转由监察机关调查。但是对于职务犯罪案件进入司法程序后，涉及的起诉管辖、审判管辖，并非监察法规定的监察案件管辖。
(二)上级监察机关可以办理下一级和所辖各级监察机关管辖的监察事项
上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项，必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项，这是对监察机关选择管辖的规定。为了加强上级监察机关对下级监察机关的监督，监察法赋予上级监察机关管辖下级监察机关管辖的案件。由于各级监察机关实行的是垂直领导体制，因此上级监察机关对下级监察机关具有直接指挥权力，有权监督、指挥下级监察机关调查的案件，上级监察机关也可以自行处理指挥监督下级监察机关的案件。显然，监察法规定上级监察机关对下级监察机关管辖的案件，可以不受一般管辖的限制与约束，具有选择管辖的权力。即上级监察机关可以办理下一级监察机关，必要时对辖区内所有各级监察机关管辖范围内的监察事项管辖。上级监察机关可以管辖下一级，也可以跨级管辖，甚至跨两级三级管辖。
实践中“必要的时候”主要有：1、下级监察机关对案件查办不力；2、不便管辖，遇到来自外部的严重压力和干扰，影响案件的公正管辖等情形；3、案情重大、复杂或者案件涉及面广、社会影响大；4、有权管辖的监察机关出现主要负责人回避等。当上级监察机关认为有必要管辖下级监察机关管辖的监察事项时，应当向下级监察机关下达改变管辖决定书。选择管辖可以加强上级监察机关对下级监察机关办理案件的监督和支持，对下级监察机关案件办理中遇到阻力不便办理或者办理不力时，上级监察机关可以突破一般管辖原则，将案件交由自己办理，从而加强案件办理力度，促使案件顺利办结。
(三)管辖有争议的监察事项共同的上级监察机关确定
监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定，这是对监察机关争议管辖的规定。由于监察事项和监察对象的复杂性，监察管辖有时存在交叉、重叠或者管辖模糊的情况。为了保证各级监察机关正确履职，防止因各种原因，发生争持管辖，或者推诿管辖的现象。监察法规定了监察管辖争议的处置原则，即上级确定管辖争议原则。当监察事项存在管辖争议时，相应的监察机关应当就争议的监察事项提交共同的上级监察机关确定，才能行使管辖权力。如果管辖争议产生在跨省的相关监察机关之间，则应提交国家监察委员会直接确定。
监察机关的一般管辖、选择管辖和争议管辖，一是有利于实施监督、调查、处置权力的具体化和规范化。管辖的明确可以充分调动和发挥各级监察机关应有的作用。根据监察法的规定，监察机关的案件管辖一般会考虑人员情况、地域情况和案件不同性质等情况，这样可以充分发挥各级监察机关的力量，保证监察案件及时、准确查处。二是有利于明确监察机关的权力,強化监察机关的责任。明确监察管辖，可以使各级监察机关能够切实履行监督、调查和处置责任，及时、准确的行使监察权力，防止推诿和疏于履职的情况，确保各级监察机关恪尽职守、各司其职。三是有利于对监察事项具体分工的落实。明确监察管辖，可以有利于其他国家机关、社会团体和社会大众向有管辖权的监察机关检举和举报职务违法、职务犯罪行为，接受他们的监督，以维护国家利益、公共利益和公民的合法权益。四是各级监察机关办案质量和办案效率的保证。监察机关案件质量的首要体现就是案件具有管辖权，如果案件没有管辖权，显然监察案件的质量是无法谈起。效率是“以最少的资源投入取得最大的回报”，管辖的规定可以提高办案效率，其机理在于当监察案件管辖不明或管辖存在争议等管辖原因时，会影响监察事项的立案查处，也会影响办案周期。此外，通过上级监察机关的选择管辖和争议管辖，合理控制和使用各级监察机关的监察资源，发挥各级监察机关的力量，从而大大便利办案和提高办案效果。
第三节 指定管辖和报请提级管辖
监察法第十七条规定: “上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂,需要由上级监察机关管辖的,可以报请上级监察机关管辖。”本条的主要目的是对监察事项的一般管辖原则做出补充，使监察事项能够实事求是、高效地得到办理。
一、指定管辖和报请提级管辖的基本内涵
“指定管辖”，是指根据上级监察机关的指定而确定监察事项的管辖机关。一方面，对于原本属于自己所管辖的监察事项，上级监察机关可以将其指定给所辖的下级监察机关管辖。比如，省级监察委员会可以将自己管辖的监察事项指定本省内的某个市级监察委员会管辖。规定指定管辖，体现了上级监察机关对下级监察机关的领导，同时也能够增强工作灵活性。进行指定管辖的主要原因是根据工作需要，在指定时上级监察机关要予以通盘考虑。比如，上级监察机关的工作任务比较饱满，而下级监察机关的人员和能力又足以承担移交给其办理的监察事项，为尽快保质保量完成工作任务，上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖。另一方面，上级监察机关可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给自己所辖的其他监察机关管辖。一般适用于以下情况：（1）地域管辖不明的监察事项。比如，涉嫌职务违法犯罪行为由分属两个或者两个以上行政区域的监察对象共同所为，可以由上级监察机关指定其中一个下级监察机关将有管辖权的监察对象的涉嫌职务违法犯罪行为交由另一个下级监察机关管辖。（2）由于各种原因，原来有管辖权的监察机关不适宜或者不能办理某监察事项。比如，为了排除干扰，上级监察机关可以指定该监察机关将该监察事项交由其他监察机关办理，以保证监察事项能够得到正确、及时处理。
“报请提级管辖”，是指监察机关因法定事由可以报请上级监察机关管辖原本属于自己管辖的监察事项。监察机关应当按照一般管辖的分工，尽全力管好自己管辖范围内的监察事项。但是，当监察机关考虑到所在地方的实际情况，以及本机关的地位、能力，认为所管辖的监察事项实属重大、复杂，而尽自己力量不能或者不适宜管辖的，可以报请上级监察机关管辖。从实践来看主要包括以下几种情况：（1）监察机关认为有重大影响、由上级监察机关办理更为适宜的监察事项；（2）监察机关不便办理的重大、复杂监察事项，以及自己办理可能会影响公正处理的监察事项；（3）因其他原因需要由上级监察机关管辖的重大、复杂监察事项。
需要注意的是，上级监察机关进行指定管辖，要根据办理监察事项的实际需要和下级监察机关的办理能力等因素确定，不能把自己管辖的监察事项一概指定下级监察机关管辖，当“甩手掌柜”；也不能不顾实际情况进行指定，造成下级监察机关工作上的混乱，影响监察实效。
二、指定管辖和报请提级管辖的法理分析
(一) 指定管辖的法理分析
上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。这是对监察机关指定管辖原则的规定。为了确保各级监察机关及时、准确办理案件，监察法设立了管辖转移规定，以通过“最优管辖”的方式，即以最便利和最有可能办结案件的情况下确定案件的具体管辖，实现监察效力的高效运行。
指定管辖是指上级监察机关依据职权和案件性质，将自己管辖的案件，或者所辖下级监察机关管辖的监察事项指定下级其他监察机关办理。指定管辖实质是赋予上级监察机关在一定情况下变更或者确定案件管辖的机动权，其主要目的在于：合理平衡监察资源，充分调动监察力量，实现监察职能高效发挥和监察范围的全覆盖。其内在机理是基于上下级监察机关垂直领导的缘故，上级监察机关领导下级监察机关，下级监察机关对上级监察机关负责。
根据监察法第十七条的规定，指定管辖有两种情况：一是上级监察机关将自己管辖的监察事项指定下级监察机关管辖。监察法第十七条第一款规定，上级监察机关将属于自己监察的事项指定下级监察机关管辖。由上级监察机关工作的重心和任务的不同，可能存在将一些本应属于自己办理的监察事项， 指定下级监察机关办理。之所以将自己的管辖的监察事项指定下级办理，并非上级监察机关推诿管辖，而是基于这一类案件案情简单、调查难度不大，或者由下级监察机关办理，更便利于调查的顺利进行，或者更可能产生良好办案效果。同时也是上级监察机关合理调配监察工作任务，发挥监察整体力量的有效方式。二是上级监察机关将下级监察机关管辖的监察事项指定其他监察机关管辖。这种指定管辖，实践中又称异地管辖。异地管辖的原因在于监察事项需要异地管辖才能确保公正、公平，实现程序正义与实体正义的统一。这些情形主要有：监察事项在当地或者一定区域内有重大社会影响；监察对象属于当地党政主要负责人，或者下级监察机关不宜或者不便行使管辖的案件，如下级监察机关主要负责人需要回避的案件，下级监察机关管辖的监察事项受到地方严重干扰等情况。为了保证监察机关及时、有效地行使监察职责，上级监察机关将下级监察机关管辖的监察事项指定其他监察机关管辖。上级监察机关包括：直接的上级监察机关和跨级的上级监察机关，乃至到国家监察委员会。指定的其他监察机关可以是所辖的下级监察机关，也可以是跨地区、跨省指定到全省乃至全国其他监察机关，包括平级的监察机关。
指定管辖与上级监察机关确定管辖争议有区别。监察法第十六条第三款规定，“监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定”。 监察法第十六条第三款规定的是管辖争议的确定，并非属于指定管辖。两者不仅管辖转移的事由不同，而且接受管辖的监察机关也不同。管辖争议的确定，是共同的上级监察机关可能将监察事项确定给有管辖权的下级监察机关，也可能确定给没有管辖权的下级监察机关。而指定管辖，仅包括将有管辖权的下级监察机关的监察事项指定给没有管辖权的其他监察机关，其他监察机关不限于是下级，还包括是平级。管辖争议是因为监察机关就监察事项的管辖产生分歧，或者由于个别情况法律规定不明确导致管辖争议，从而出现相互推诿管辖或者多个监察机关争先管辖。 “管辖不明的监察事项”，主要是指监察事项在法律中没有明确规定和监察事项应由谁管辖存在争议。
上级监察机关在对职务犯罪调查的指定管辖时，还应注意和人民法院审判管辖相对应。监察机关在立案调查职务犯罪案件异地管辖时，需要预先考虑在异地起诉、审判的实际情况，并应当在移送审查起诉前，与检察机关和人民法院协商指定审判管辖。确保指定管辖的职务犯罪案件，既能适应监察机关调查活动的需要，又能与人民法院的审判管辖相对应。这类职务犯罪案件主要包括：重大贪污贿赂案件的管辖和重大渎职案件的管辖。
(二)报请提级管辖的法理分析
监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂,需要由上级监察机关管辖的,可以报请上级监察机关管辖。这是对监察机关报请提级管辖原则的规定。监察法规定的报请提级管辖是指下级监察机关认为管辖的监察事项重大、复杂，报请将该监察事项移送上级监察机关管辖的情形。它与人民法院审判管辖中的移送管辖存在区别。审判管辖中的移送管辖包括没有管辖权的人民法院将案件移送给有管辖权的人民法院审判，也包括有管辖权的人民法院将案件移送最先受理或者最便利审判的人民法院。而监察法规定的报请提级管辖，具有提级管辖的性质，是具有管辖权的下级监察机关将监察事项请求移送上级监察机关的情形。一般而言，下级监察机关请求将监察事项移送上一级监察机关管辖需要满足以下条件：
一是请求移送的监察机关只能是下级监察机关。下级监察机关可以将自己管辖监察事项，涉及重大复杂的请求移送上级监察机关管辖。
二是接受的移送的上级监察机关不限于直接的上级监察机关，包括跨级的上级监察机关。但是一般情况下，上级监察机关在接受下级监察机关移送的监察事项后，不得再以重大、复杂为由，再请求将该监察事项向上级监察机关移送。因此只能是在没有确定接受移送的情况下，通过呈报的方式，请求跨级移送管辖。
三是移送管辖的监察事项只限于重大、复杂。“重大复杂”，一般是指监察事项的性质难以判断认定或监察事项在一定范围内具有重大影响，或者监察事项涉及的监察对象需要提级管辖才能突破的监察事项。
下级监察机关对于认为案情重大、复杂的监察事项，报请上级监察机关管辖，应当在案件立案后的一定时间内书面请求移送。上级监察机关应当在接到移送申请后应当迅速作出决定，以免延误案件办理。上级监察机关如不同意移送的，应当要求该下级监察机关继续行使调查权；同意移送的，下达同意移送决定书。下级监察机关接到上级监察机关同意移送决定书后，应当将已有的案件材料移送上级监察机关。
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