吴建雄：监督、调查、处置法律规范研究（三）

根据本条的规定，国家监察委员会在我国的监察委员会组织体系中处于最高地位。这种最高地位主要体现在：第一，国家监察委员会的组成人员由全国人民代表大会及其常务委员会选举或者任命产生。其中，国家监察委员会主任由全国人民代表大会选举产生，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人大常委会任免。第二，从管辖范围上看，国家监察委员会负责监察中央国家机关、中央企事业单位的公职人员、中央管理的干部及其他属于其监察范围内的公职人员，办理在全国有影响的重大案件。第三，国家监察委员会是监察组织体系中的最高领导机关，它有权领导地方各级监察委员会的监察工作，对全国监察工作负责。

本条主要分为四款：一是规定了国家监察委员会的产生和职责；二是规定了国家监察委员会的组成；三是规定了国家监察委员会主任的任职期限；四是规定了国家监察委员会对全国人大及其常委会负责并接受其监督。值得注意的是，明确国家监察委员会由全国人民代表大会产生，是对人民代表大会这一根本政治制度的丰富和完善，有利于强化人大作为国家权力机关的监督职能，拓宽人民监督权力的途径。

国家监察委员会负责全国监察工作，其基本内涵主要体现在三个方面。其一，国家监察委员会领导地方各级监察机关的工作。国家监察委员会作为最高国家监察机关，统一领导地方各级监察机关的工作，这是单一制国家结构形式在监察管理体制上的体现。地方各级监察机关都必须服从国家监察委员会的决定、命令和指示，不得与之相抵触。国家监察委员会要在全国范围内确定监察工作方针，部署监察工作任务，制定有关监察工作的条例、细则和规定；协同地方党委管理和考核省、自治区、直辖市监察委员会的主任、副主任；协同主管部门管理监察委员会的机构设置和人员编制；负责监察机关的思想政治工作和队伍建设；组织指导监察系统干部教育培训工作，规划和指导监察系统的培训基地及师资队伍建设等工作；规划和指导全国监察机关的计划财务装备、对外交流工作；对各地在行使监察权时作出的决定进行审查，纠正错误决定等等。其二，国家监察委员会履行自身的监察职责。对法律规定范围内的公职人员开展廉政教育，对法律规定范围内的领导干部依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对认为需要自己依法直接受理的涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院，依法提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。其三，确保全国监察机关依照《监察法》及其相关规定严格履行法定职责，向全国人民代表大会及其常委会负责、接受全国人民代表大会及其常委会监督，包括向全国人民代表大会及其常委会作专项工作报告，接受全国人民代表大会及其常委会对其监察工作的评价；接受全国人民代表大会及其常委会对其监察工作中特定问题的调查；接受全国人民代表大会代表或者常务委员会组成人员依照法律规定的程序就监察工作中的有关问题提出的询问或者质询；接受全国人民代表大会及其常委会对其组成人员的质询和罢免等监督。

全国人大及全国人大常委会行使监察机关人事任免权，需要研究的问题是任免与考察了解监察干部的关系。一方面，人大常委会任免监察委员会干部，需要了解干部，知人善任；另一方面，我国实行的是党管干部的原则，党的组织部门在推荐提名干部前，已进行了考察了解，如果再进行一次，两者就重复，并且有可能得出不同结论，如何把两者统一协调起来，使人大及人大常委会能准确行使监察委员会人事任免权，是民主法制建设中的一个重要课题。

另外值得注意的是，国家监察委员会的副主任、委员虽然由全国人大常委会任免，但其任期并不要求与全国人民代表大会相同，也即任期没有限制，同时，对他们连续任职期限也没有做出规定，这主要是为了保证国家监察机关职权行使的连续性，这与宪法和法律没有对最高人民法院副院长、最高人民检察院副检察长连续任职期限作出规定是一致的。

三是监察委员会向权力机关负责、接受监督的方式或者途径，包括向权力机关报告工作，接受权力机关对其监察工作的评价，接受权力机关对其监察工作中特定问题的调查，接受权力机关对其组成人员的质询和罢免等。参照全国人大常委会议事规则规定，人大常委会会议听取国家监察委员会的专项工作报告，常委会认为必要的时候，可以对工作报告作出决议。如果监察委员会对人大常委会所作的专项工作报告被否决，说明监察工作存在严重问题。对于这些严重问题，权力机关应当采取进一步的监督措施，比如组织特定问题的调查委员会开展调查，对监察委员会的组成人员进行质询，直到对监察委员会有有关组成人员行使罢免权。监察委员会主任应当对监察委的其他组成人员在监察工作存在的问题负责。因为如前所述，监察委员会的其他组成人员都是由主任提名，由同级人大常委会任免的。主任在提请任命时，对于监察委员会其他组成人员的道德品德、业务能力，应当有实际了解，在任命之后，对其他组成人员的道德品德和业务能力有责任加以监督、引导和提高，一旦发现监察人员存在问题，应当及时提请权力机关免去其职务，情况严重时还可以建议权力机关予以罢免。

监察法第十条规定,“国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”。规定本条的主要目的，是明确监察机关系统内上下之间的领导体制，用法律形式，把这种国家监察体制创新固定下来。

监察法的规定为双重领导体制提供法治保障。党章规定，党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会，在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作，上级党的纪律检查委员会，加强对下级纪律监督委员会的领导。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，推动党的纪律检查工作双重领导具体化，程序化，制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。在十八届中央纪委五次全会上，习近平总书记明确要求，深化检查体制改革，加强制度创新，强化上级纪委对下级纪委的监督，推动纪委双重领导体制落到实处。党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》再次强调，深化党的纪律检查体制改革，推进纪检工作双重领导制具体化，程序化，制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。党的各级纪律检查委员会与监察委员会合署办公，在监察法中明确规定国家建设委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监督委员会的工作，为落实双重领导体制提供了坚实的法治保障。

监察法第十一条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”规定本条的主要目的是为了聚焦反腐败职能，将监察委员会负责履行的监督、调查、处置的责任、任务以法律的形式予以明确，将党中央深化国家监察体制改革方案中关于监察委员会职责的改革部署转化为国家意志，使监察委员会履职尽责于法有据。

监督、调查、处置三项职责的配置，与腐败从违规违法到犯罪的关联性特征高度契合，符合主动性调查与被动性审查程序性制约的法治精神，创新了非刑事手段和刑事手段并用的腐败治理模式，增强了腐败预防的前置性和有效性。由监察委员会立案调查，检察机关审查起诉，从根本上改变了刑事司法中“既当运动员又当裁判员”的弊端，体现了侦、诉、审独立运行和相互制约的法治原则，增强了法治反腐的公信力。在实际运行过程中，监督、调查和处置都由不同的部门和程序来运行，执纪监督和执纪审查（或审查调查）部门分设，“前台”和“后台”分离。执纪监督部门负责所联系地区和部门的日常监督，不负责具体案件查办；执纪审查（或审查调查）部门负责对违纪违法行为立案审查，一次一授权，不固定联系某一地区或者部门。案件审理（或案件管理）部门负责审核把关，对事实不清、证据不足的，退回审查部门补充证据或重新调查。对办案过程开展“一案双查”，既复查案件本身情况，也查明案件调查人员依纪依法履职情况。这样，就能形成既相互协调又相互制衡的工作机制，强化制约监督，防止权力滥用。

在理解监察委的监督职能时，要理解党内监督与国家监察是一体两面，相互促进、相得益彰的关系。在我国，80%的公务员、95%以上的领导干部都是共产党员，党内监督和国家监察既具有高度内在一致性，又具有高度互补性。一方面强化党内监督，坚持纪严于法、纪在法前，用纪律管住党员干部，保持党的先进性纯洁性；一方面构建国家监察体系，党内监督达不到的地方，或者对不适用执行党的纪律的公职人员，依法实施监察，真正把公权力关进制度的笼子。党内监督与国家监察辩证统一，本质上都属于党和国家的内部监督范畴。

监察法第十二条规定：“各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。”规定本条的主要目的是为了满足监察工作需要，保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况，使监察机关对于所监察的公职人员真正实现“看得见、管得着”，卓有成效地实施监察。

党的十九大修改的党章规定，党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。《中国共产党党内监督条例》总结党的十八大以来派驻纪检机构改革实践经验，把派驻监督纳入党内监督的制度框架，明确了纪委派驻纪检组与派出机关的工作关系、派驻纪检组的职责任务、派出机关的领导方式，为强化党内监督、推进全面从严治党提供了制度保障。深化国家监察体制改革，成立监察委员会，并与本级党的纪律检查委员会合署办公，代表党和国家行使监督权和监察权，履行纪检、监察两项职责，加强对所有行使公权力的公职人员的监督，从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局，形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制。在监察法中规定监察机关派驻或者派出监察机构、监察专员，正是从法律层面上将这一机制法治化、规范化。

监察派驻制度的内容十分丰富，监察法原则规定监察委员会往哪里派、怎么派，给监察派驻制度留下了较大的制度空间，对派驻或者派出范围、组织形式等的具体设置，留待日后逐步细化、完善。我们可以从以下几个方面来理解派驻监督对象范围：（一）监察机关可以在中国共产党的机关设立派驻机构，昭示了党中央坚持党要管党的责任担当和从严治党的坚强决心。从严治党重要的是监督党的工作部门，《监察法》规定监察机关可以向党的工作部门派驻监督，是从法律上实现了了国家机关对党的机关监督的重大突破，具有里程碑意义。当然，对监察机关可以在中国共产党的机关设立派驻机构不能孤立地看待，而是要与新形势下加强党内监督、深化党的纪律检查体制改革,探索并实现派驻机构的“全覆盖”结合在一起进行理解，监察机关派驻和纪律检查机关派驻两者的目的是一致的，职能上相辅相成，互相促进，体现了依法治国与依规治党的有机统一。（二）监察机关可以向人大、政协等国家机关派驻监督，弥补了过去纪检监察派驻监督的空白。原《行政监察法》只规定了向行政机关派驻监察机构，《监察法》从顶层设计上就实现了对六类公职人员的监督全覆盖，而对人大、政协等国家机关的监督很大程度上需要深入到这些机关，充分利用监察机构与驻在单位“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”的优势，督促驻在单位落实廉政建设主体责任，结合实际将党的路线方针政策、中央八项规定精神、廉政法律法规落到实处。（三）监察机关可以向经法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员，扩大了以往监察机关派驻监督的范围。这里有两点需要引起注意：一是监察机关可以向国有企业派驻或者派出监察机构、监察专员。落实全面从严治党和反腐倡廉任务，在国有企业尤为紧迫。中央巡视组对中管国有重要骨干企业专项巡视中发现很多问题，有的企业用人不守纪律、不讲规矩，“党管干部”变成“一把手”管干部，公款吃喝送礼、贱买贵卖、亲托国有资产、权力寻租、以权谋私问题严重。监察机关向国有企业派驻或者派出监察机构、监察专员，是人民代表大会制度下人民对国有企业实现间接监督的最为重要的形式。二是各级监察机关根据需要，可以在其所管辖的行政区域派出监察机构和监察专员，比如县级监察机关可以根据需要向其所管辖的行政区域如乡镇派出监察机构、监察专员。（四）派驻监督依然有一定的范围限制。根据公权力领域“法无明文规定即禁止”的法律原则和本条的规定，监察机关对公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位，群众自治组织无权派驻或者派出监察机构、监察专员。（五）派驻监督不再限于以往“点对点”的单一模式。实现全面派驻，可以根据工作需要和业务关联性，围绕强化监督执纪执法问责创新制度安排，采取单独派驻和归口派驻相结合的方式。对系统规模大、直属单位多、监督对象广的部门，单独设置派驻机构；对业务相近相关或者系统规模小、监督对象少的部门，归口设置派驻机构。归口派驻改变了“点对点”的单一模式，让监察机构“吃一家饭、管多家事”，解决监督抹不开面子的问题。

监察法第十三条规定：“派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权，按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。”规定本条的主要目的既是明确派驻或者派出监察机构、监察专员的法定职责，使其开展工作具有明确的依据，也是明确其义务和责任，对不履行或者没有履行好法定职责的派驻或者派出监察机构、监察专员，要依法追究其失职责任。

定位准才能责任清，责任清才能敢担当。党的十八大以来，派驻机构按照中央纪委要求，聚焦中心任务，转职能、转方式、转作风，不断强化监督、执纪、问责。派驻纪检监察机构合署办公，派驻或者派出监察机构、监察专员职责与纪委派驻机构职责相匹配，要充分发挥“派”的权威和“驻”的优势，聚焦监督、调查、处置，使驻在单位和区域的党风廉政建设和反腐败工作得到切实加强，为全面从严治党提供有力支撑。

从实践情况看，派驻监察机构对公职人员进行监督、提出监察建议，要从三个方面入手：一是抓住“关键少数”，突出监督重点。加强对被监督单位本级机关和直属单位的监督，加强对被监督单位领导班子及其成员和部门领导干部的监督，督促被监督单位党组（党委）切实履行管党治党主体责任。紧盯被监督单位是否坚持了党的领导、切实发挥了党的领导核心作用，是否执行了党章要求，是否贯彻了习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略，是否贯彻落实了党的十九大精神，是否减持了党的理想信念宗旨，是否贯彻了党的路线方针政策，是否自觉维护中央权威、确保政令畅通，是否严格落实中央八项规定精神和选人用人有关规定，是否遵守国家法律法规等。二是健全监督机制，创新监督方式。规范日常监督方式，派驻纪检监察组要定期会同被监督单位党组（党委）专题研究全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作，建立监督对象廉政档案，完善对被监督单位管理的领导干部和后备干部考察人选的党风廉政情况提出书面意见的程序。三是结合监督执法，提出监察建议。对需要向被监督单位提出纪律检查建议和监察建议的，严格按规定程序办理。对问题及整改情况要逐项登记备案，持续跟踪督办，督促被监督单位明确责任目标、细化整改措施、扎实进行整改，确保整改落实到位。

监察法第十四条规定： “国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”本条的主要目的是为建立中国特色监察官制度提供法律依据。建立监察官制度，是党中央在改革大局中明确的一项政治任务，是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。

国家实行监察官制度是加强纪检监察队伍正规化、专业化、职业化建设的重要举措。在《监察法》颁布之前，纪委和监察机关合署办公，工作人员称为纪检监察员，纪检监察员是纪检监察机关内部非领导职务的一种称谓，一般为副科级、正科级、副处级、正处级、副厅级、正厅级纪检监察员等，套用的是行政职级，类似于员额制司法改革之前的检察员、审判员。以往纪检监察员基本属于内部称谓，并没有法律上的依据，原《行政监察法》使用的是监察机关和监察人员的称谓，并没有使用“监察员”一词，对监察人员也没有评定和晋升办法，纪检监察干部的升迁仍然是取决于能否获得行政职务职级。由于纪检监察干部的升迁很大程度上取决于当地党委的意见，因而，纪检监察干部对同级党委、政府进行监督就缺乏一定的独立性基础，依法履职没有更多法律上的保障，也就在一定程度上导致不敢监督、怠于监督的现象发生。监察官制度的建立，标志着纪检监察人员的职业化建设向前迈进了一大步，将推进反腐败专业人才建设，造就政治坚定、纪律严明、作风过硬、执法公正、打击精确、预防有效的国家反腐败专门力量。

为保证监察官能依法履行好职责，有必要严设“门槛”，提出监察官的基本条件和禁止情形，保留遴选监察官的竞争性，排除不符合要求人员。要严谨考核，聚焦客观表现；聚焦执纪执法办案经历，对“从事法律工作的年限”、“从事执纪执法办案工作的年限”等方面进行考察。监察官等级的晋升根据以往的检察官、法官等级晋升的做法，可以分为随职务提升而晋升、按期晋升和择优晋升三种情况:（1）随职务提升而晋升。监察官由于职务提升，其等级低于新任职务编制等级的，应当晋升至新任监察官职务编制等级的最低等级。（2）按期晋升。在所任职务编制等级幅度内按照规定的年限，经考核合格逐级晋升。这种方式适用于较低等级监察官的晋升。（3）择优晋升。根据限额和需要，按照规定的条件择优晋升。择优晋升适用于晋升为较高等级监察官的晋升。