第一章 监察法总则研究
《监察法》共九章六十八条。第一章总则，主要对《监察法》的立法目的、立法依据、指导思想、监察委员会的性质和职能、立法原则、监察工作方针作了规定，是对后续各章节的指导性、概括性、总揽性规范。
第一节 立法目的和立法依据
监察法第一条规定，“为了深化国家监察体制改革,加强对所有行使公权力的公职人员的监督，实现国家监察全面覆盖,深人开展反腐败工作,推进国家治理体系和治理能力现代化,根据宪法,制定本法。”本条对《监察法》的立法目的和立法依据作了明确的表述。 主要目的是明确制定、实施监察法所要实现的价值和所要达到的目标，以及监察法的上位法依据。
一、立法目的与依据基本内涵
监察法的立法目的主要有四个方面：
一是深化国家监察体制改革。这是以习近平同志为核心的党中央作作出的重大决策部署,是事关全局的重大政治体制改革,涉及政治权力、政治体制、政治关系的重大调整,目的是加强党对反腐败工作的统一领导,构建集中统一、权威高效的监察体系。党的十九大对此作出战略部署,要求将改革试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,制定监察法。出台监察法就是贯彻落实党中央的决策部署使党的主张通过法定程序成为国家意志,以立法形式将实践证明是行之有效的做法和经验上升为法律,将改革的成果固定化、法治化。
二是加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖。在我国,党是领导一切的,所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里,无论人大、政协,还是“一府两院”,都代表党和政府,都要践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十八大以来,党内监督得到有效加强,强化了全面从严治党政治责任,监督对象覆盖了所有党员,这也为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员作了示范、打了基础。制定监察法,就是要贯彻落实上述改革精神,以法律的形式全面填补国家监督空白,实现国家监察对所有行使公权力的国家公职人员的监督全覆盖,将公务员及参照公务员法管理的人员,法律、法法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员,统一纳入监察范围,由监察机关按照管理权限进行监察。原来检察机关只侦查职务犯罪行为,监察法规定监察机关既调查公职人员的职务违法行为,又调查职务犯罪行为。
三是深入开展反腐败工作。各级监察委员会与同级纪委合署办公,根据监察法的规定对行使公权力的公职人员进行监督、调查职务违法和职务犯罪、开展廉政建设和反腐败工作,有利于加强党对党风廉政建设和反腐败斗争的统一领导,形成工作合力,推进标本兼治,夺取反腐败斗争压倒性胜利,必将进一步增强人民群众对党的信心和信任,厚植党执政的政政治基础。
四是推进国家治理体系和治理能力现代化。不断提升治国理政水平是我们党全面领导、长期执政的题中之义。党和国家治理体系包括两个方面:(1)依规治党,依据党章党规党纪管党治党建设党;(2)依法治国,依据宪法法律法规治国理政。目前,党内监督已经实现全覆盖,而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督,覆盖面窄,二者不相匹配。实行国家监察是对公权力最直接最有效的监督,监察全覆盖和监督的严肃性实效性直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法,就是落实党中央关于监察体制改革的决策部署,通过制度设计补上行政监察范围过窄的短板,真正把所有公权力都关进制度笼子,体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径,将制度优势转化为治理效能,推进治理体系和治理能力现代化,为人类社会贡献中国智慧和中国方案。
监察法的立法依据是宪法。宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力,制定法律、行政法规等都必须以宪法为依据。十三届全国人大一次会议审议过的宪法修正案在“国家机构”一章中专门增写“监察委员会”一节,并在其他部分相应调整充实有关监察委员会的内容,确立了监察委员会作为国家机构的法律地位,为设立国家和地方各级监察委员会提供了根本法保障,为制定监察法提供了宪法依据。
二、立法目的和立法依据的法理分析
（一）为了深化国家监察体制改革
深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署，是事关全局的重大政治体制改革。改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。实行党的纪律检查委员会、监察委员会合署办公，履行纪检、监察两项职能，从而更好地加强和改进党的领导。
十八大以来，我们党以顽强意志品质正风肃纪、反腐惩恶，创造了史无前例的反腐纪录。我们在看到反腐取得巨大成效的同时，也应当清醒认识到，这是一场输不起的斗争，不敢腐只是反腐第一步，要实现不能腐、不想腐尚需长远的战略谋划、严密的制度体系和完备的法治保障。实践证明，惩治是最好的预防，制度是最大的保障。只有集中全党力量，形成高压态势，通过严厉惩治，才能形成巨大的震慑效果，有效预防腐败；也只有加快建立制度体系，把权力关进制度的笼子里，才能重建政治生态，建设廉洁政治。国家监察体制改革，就是建设廉洁政治的重大政治体制改革。
深化监察体制改革是在党的纪检体制改革取得重大进展的背景下展开的。十八大以来的经验告诉我们，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化成果的需要，有利于实现党内监督与人民监督有机结合。为了推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》。《条例》第三十七条明确规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”随后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。党的十九大报告作出了将国家监察体制改革试点工作在全国推开的决策部署，全国人大常委会就国家监察体制改革试点作出决定，一场系统复杂、牵一发动全身的重大政治改革按照中央确定的时间表和路线图稳步推进。截止到2018年元月，全国省和地方各级监察委员会相继成立。制定国家监察法，就是贯彻落实党中央的决策部署，使党的主张通过法定程序成为国家意志，以立法形式将实践证明是行之有效的做法和经验上升为法律，将深化国家监察体制改革的成果用法律形式固定下来，为国家监察委员会的建立和监察体系的构建提供法律依据。
（二）为了加强对所有公职人员的监督
在我国，党是领导一切的，所有行使公权力的国家机关都属于“广义政府”范畴。在人民群众眼里，无论人大、政协，还是“一府两院”，都代表党和政府，都要践行全心全意为人民服务的根本宗旨。党的十八大以来，党内监督得到有效加强，强化了全面从严治党政治责任，监督对象覆盖了所有党员，这也为国家监察覆盖所有行使公权力的公职人员作了示范、打了基础。制定监察法，就是要贯彻落实上述改革精神，以法律的形式全面填补国家监督空白，实现国家监察对所有行使公权力的国家公职人员的监督全覆盖，将公务员及参照公务员法管理的人员，法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员，国有企业管理人员，公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员，基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他依法履行公职的人员，统一纳入监察范围，由监察机关按照管理权限进行监察。原来检察机关只侦查职务犯罪行为，监察法规定监察机关既调查公职人员的职务违法行为，又调查职务犯罪行为。
加强对所有行使公权力的公职人员的监督,蕴含着用权者必受监督的基本法则。这是因为，权力具有强制性，它以国家强制力为后盾，不论被支配的一方是否情愿都必须服从；具有趋利性，它与经济建设的组织管理紧密联系在一起，为掌管公共权力的个人提供了“近水楼台”“以权谋私”的便利；具有可交换性，公共权力本身不是商品，但运行中可能被它的掌管者进行“权权交易”和“权钱交易”；具有扩张性，滥用权力，是一切有权力的人都容易使用和复制的万古不易的秘笈。权力的这种特性，能使具有人格缺陷官员产生强烈的占有欲。权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。只要权力不受制约，必然产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。权力的腐败是对法治的最大破坏，是对人权的最大侵害，是对执政党权威的最大损害。所以，依法治国必须依法控权，依法控权必须依法治权，依法治权的基本手段就是加强对公职人员的有效监督。
用权者必受监督的基本法则，在中国政治制度下有着特定的内涵。中国特色社会主义的基本原则是党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。坚持党的领导，就要坚决彻底地清除腐败，实现党的自我纯洁、自我革新，巩固党的执政地位；坚持人民当家作主，就要维护最广大人民的根本利益，最大限度地满足人民群众对惩治腐败、廉洁政治的迫切期待；坚持依法治国，就要紧紧抓住依法治权、依法治吏这个要义，严格执法、公正执法，职权由法定，用权受监督。因此，健全国家监察体系，是完善中国特色社会主义监察制度的重大举措。它通过对行政监察权和检察侦查权等监督权能的资源整合，克服监察体制上的种种缺陷，形成集中统一的国家监督权。它与党内监督相辅相成，共同发力形成巩固党的执政地位，厚植党的执政基础；它与人大监督、司法监督、审计监督相结合，保证国家机器依法履职、秉公用权；它与民主监督、社会监督相结合，保证权力来自人民、服务人民，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。
（三）为了实现国家监察全面覆盖
实现国家监察全面覆盖，是全面依法治国的重要内容。依法治国必须依法控权，依法控权必须依法治权，依法治权必须从健全完善反腐体制机制入手，形成完备的法律规范和党内法规体系、严密的监督体系和有力的保障体系，使国家所有的公共权力和公务人员都毫无例外的受到党纪国法的约束和监督。与这一要求相比，现有的监察体系存在体制机制不畅的问题。主要是监察范围过窄。当前党内监督已经实现全覆盖，而行政监察对象主要是行政机关及其工作人员，还没有做到对行使公权力的公职人员全面覆盖。反腐败力量分散。检察机关查处职务犯罪与党的纪律检查机关、行政监察机关职能既分别行使，又交叉重叠，没有形成合力。同时，检察机关作为法律监督机关，对职务犯罪案件既行使侦查权，又行使批捕、起诉等权力，也缺乏有效监督制约。因此，需要整合反腐败工作力量，推进国家监察理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进。通过制定国家监察法，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。
（四）为了深入开展反腐败工作
深入开展反腐败工作，就是要提高反腐败斗争的能力和水平。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央强力推进反腐败斗争，以前所未有的冲击力涤荡党内一段时间以来被污染的政治生态。加强党的建设、全面从严治党，不断优化党内政治生态、提高党的自我净化能力，成为十八大以来党中央推动工作的重要着力点。一大批“老虎”“苍蝇”在强势反腐中纷纷落马，“不敢腐”的目标初步实现。在当前反腐败斗争压倒性态势已经形成的背景下，需要由“治标”为主转向“标本兼治”。既然是标本兼治，就要保持反腐败斗争力度不减、节奏不变、尺度不松，不断将压力传导到各个领域、各个层面。与此同时，着力推动制度建设和反腐败体制机制创新，推进国家监察体制改革，加强党对反腐败工作的统一领导，更好形成反腐败工作合力。通过完善控权治权的监察法律制度，限制和规范权力行使的范围、方式、手段、条件和程序，把权力关进制度的笼子里，营造不敢腐、不能腐、不想腐的法治环境，构建官员清正、政府清廉、政治清明的政治生态。国家监察法的制定，从立法上确保用法治思维和法治方式开展监察，惩治腐败。
正是基于上述目的，党中央对国家监察立法工作高度重视，习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求，中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题，确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容，明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图。按照党中央部署要求，中央纪委发挥牵头抓总作用，在研究深化国家监察体制改革方案过程中即着手研究将行政监察法修改为国家监察法问题。为此，中央纪委领导同志先后召开20多次会议进行专题研究，提出了监察法草案稿。中央纪委有关负责同志与全国人大常委会、中央统战部、中央政法委、中央深改办、中央编办等有关方面进行了多次沟通。2016年10月，党的十八届六中全会闭幕后，中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会即组成国家监察立法工作专班。全国人大常委会党组高度重视监察法立法工作，坚决贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署。全国人大常委会将监察法起草和审议工作列为2017 年度最重要的立法工作。张德江委员长在十二届全国人大五次会议上所作的全国人大常委会工作报告关于2017年的立法工作任务中，第一项就提出要“贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革的决策部署，将行政监察法修改为国家监察法，为构建集中统一、权威高效的国家监察体系提供法治保障”。在前期工作基础上，工作专班进一步开展调研和起草工作，吸收改革试点地区的实践经验，听取部分专家学者的意见建议，经反复修改完善，形成了监察法草案，为深入开展反腐败工作提供重要的法制保障。
（五）为了推进国家治理现代化
党和国家治理体系包括两个方面：(1)依规治党，依据党章党规党纪管党治党建设党；(2)依法治国，依据宪法法律法规治国理政。目前，党内监督已经实现全覆盖，而行政监察主要限于对行政机关及其工作人员的监督，覆盖面窄，二者不相匹配。实行国家监察是对公权力最直接最有效的监督，监察全覆盖和监督的严肃性实效性直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法，就是落实党中央关于监察体制 改革的决策部署，通过制度设计补上行政监察范围过窄的短板，真正把所有公权力都关进制度笼子，体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一，探索出一条党长期执政条件下实现自我净化的有效路径，将制度优势转化为治理效能，推进治理体系和治理能力现代化，为人类社会贡献中国智慧和中国方案。
腐败治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础和前提。反腐败既是执政党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的表现，又是维护公共权力廉洁高效运转的国家治理工程，是维护人民当家做主、实现人民监督权力的国家行为。腐败行为是公共管理活动中的权力滥用，是国家治理中的一种病变，只有防止公共权力滥用，遏制国家治理中的病变，才能保障国家治理的有效性。因此，要推进国家治理体系与治理能力的现代化，就必须实现腐败治理体系和治理能力的现代化。按照这一治理逻辑，中国共产党主导的腐败治理的两个基本点，就是党内监督与国家监察，二者在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”，是两个体系的共同发力。但在现行体制结构下，两个体系的共同发力很难做到。比如，从机构设置看，纪检监察机关的内设业务机构为若干个纪检监察室，这样的机构设置决定了它的主要职责，只能是党内的执纪问责监督，对国家机器和公务员的监察难以摆上议事日程。监察职能萎缩的危害是毋庸置疑的，它不仅导致政府内部监督薄弱，而且使非党公务人员纪律约束出现空白地带。从被查处的省部级官员分析不难发现，他们的涉腐犯罪“非一日之寒”，都与长期以来对国家机关和公务人员监察的虚置和缺失有关。这也是系统性腐败、区域性腐败、塌方式腐败、家族式腐败出现的重要原因。
实现治理体系与治理能力的现代化，要求党委在承担起反腐败主体责任的同时，既强化党内监督，又加强国家监察。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求，负责党内纪律检查，围绕全体党员是否遵守党的纪律也即对违反党纪行为进行监督。国家监察按照监督、调查、处置的职权配置要求，负责廉政法规监察，围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规进行监督，依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚，对触犯刑法的腐败行为实施刑事犯罪调查，并移送检察机关审查起诉。从而呈现出党纪检查、违法调查和犯罪调查相互独立、相互衔接和相互配合的崭新格局。国家监察与党内监督相辅相成，共同发力，巩固党的执政地位，厚植党的执政基础；它与人大监督、司法监督、审计监督相结合，保证国家机器依法履职、秉公用权；它与民主监督、社会监督相结合，保证权力来自人民、服务人民，确保人民赋予的权力为人民谋利益。党内监督和国家监察职能的强化，为腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件，有利于以制度化的方式科学分解人大、政府、司法及其他公共权力机构的反腐败职责，推进国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化，形成与社会治安治理体系相对应的公共权力治理体系，促进国家治理两大体系中，各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用，把中国特色社会主义各方面的制度优势，转化为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。
（六）依据宪法，制定监察法
十三届全国人大一次会议审议通过的宪法修正案,专门增加了监察委员会一节。这是以习近平同志为核心的党中央审时度势作出的重大战略决策,为加强党对反腐败工作的统一领导,建立集中统一、权威高效的国家监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,奠定坚实宪法基础,为监察法的制定提供了宪法依据。
明确了监察委员会的性质和地位。《宪法》第一百二十三条规定:“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”,明确了监察委员会的性质和地位。在国家权力结构中设置监察机关,是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新,体现了中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查委员会合署办公,实现党性和人民性的高度统一。监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。其依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,其职能权限与司法机关、执法部门明显不同。同时,监察委员会在履行职责过程中,既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实,进行相应处置,还要开展严肃的思想政治工作,进行理想信念宗旨教育,做到惩前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。
明确了监察委员会的名称、人员组成、任期任届和职能职责。《宪法》第一百二十四条规定:“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会由下列人员组成:主任,副主任若干人,委员若干人。监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。监察委员会的组织和职权由法律规定。”这明确了监察委员会的基本构成要素。依据宪法规定和改革实践,正在制定的监察法将要对国家、省、市、县设立察员会作出具体规定。国家一级监察委员会名称前冠以“国家”,体现由行政监察“小监察”变为国家监察“大监察”，表明了最高一级国家机构的地位:地方各级监案委员会名称采用行政区划+“监察委员会”的表述方式。监察委员会主任由本级人民代表大会选举产生,副主任和委员由主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。各级监察委员会可以向本级党的机关、国家机关、经法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。监察机关的主要职能是调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严;主要职责是监督、调查、处置;主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。
确立了察委员会的领导体制和工作机制。《宪法》第一百二十五条规定:“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作。"第一百二十六条规定:“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”对这两条应当统一起来理解、贯通起来把握。一方面,为保证党对反腐败工作的集中统一领导，党的纪律检查机关同监察委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,在领导体制上与纪委的双重领导体制高度一致。监察委员会在行使权限时,重要事项需由同级党委批准;国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作,地方各级监察委员会要对上一级监察委员会负责。另一方面,监察委员会由人大产生,就必然要对人大及其常委会负责,并接受其监督。在深化国家监察体制改革试点中,试点地区创造出许多有利于人大及其常委会实现对监察委员会监督的好形式好方法。
界定了监察委员会与其他机关的配合制约关系。《宪法》第一百二十七条规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、相互制约。”审判机关指的是各级人民法院；检察机关指的是各级人民检察院；执法部门包括公安机关、国家安全机关、审计机关、行政执法机关等。监察机关履行监督、调查、处置职责,行使调查权限是依据法律授权,行政机关、社会团体和个人无权干涉。同时,有关单位和个人应当积极协助配合监察委员会行使监察权。目前在实际工作中,纪检监察机关不仅同审判机关、检察机关形成了互相配合、互相制约关系,同执法部门也形成了互相配合、互相制约的工作联系。审计部们发现领导干部步违纪违法向题线索,要按规定移送相关纪检监察机关调查处置；纪检监察机关提出采取技术调查、限制出境等措施的请求后,公安机关与相关部门要对适用对象、种类、期限、程序等进行严格审核并批准;在对生产安全责任事故的调查中,由安监、质检、食药监等部门同监察部门组成联合调查组,实地调查取证,共同研究分析事故的性质和责任,确定责任追究的范围和形式。监察委员会成立后,对涉嫌职务犯罪的行为,监察委员会调查终结后移送检察机关依法审查、提起公诉,由人民法院负责审判;对监察机关移送的案件,检察机关经审查后认为需要补充核实的,应退回监察机关进行补充调查,必要时还可自行补充侦查。在宪法中对这种关系作出明确规定,是将客观存在的工作关系制度化法律化,可确保监察权依法正确行使,并受到严格监督。
根据宪法制定监察法,体现了党的主张和人民意志,为深化国家监察体制改革提供了根本法治保障。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式。坚持依法治国首先要依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。习近平总书记强调,要坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接,做到重大改革于法有据,使改革和法治同步推进。国家监察体制改革是建立中国特色监察体系的创制之举,党中央从全面从严治党出发，将国家监察体制改革纳入全面深化改革总体部署,积极推进改革及试点工作并取得重要阶段性成效,在此基础上使改革实践成果成为宪法规定,具有坚实的政治基础、理论基础、实践基础和充分的法理支撑。《建议》在宪法第三章《国家机构》中专门增加一节,作为第七节“监察委员会”增加五条,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制和工作机制等作出规定,为监察委员会建立组织体系、履行职能职责、运用相关权限、构建配合制约机制、强化自我监督等提供了根本依据,使党的主张成为国家意志,使国家监察体制改革于宪有据、监察法于宪有源,体现了全面深化改革和全面依法治国、全面从严治党的有机统一,必将进一步坚定全党全国人民坚持走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路的决心和信心。
根据宪法制定监察法,规定监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等，确立了国家监察体系的组织架构、职权配置,法律地位和法律手段,特别是用留置取代“两规”措施,必将进一步推进反腐败工作规范化法治化。当前，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展，但形势依然严峻复杂。监察委员会就是反腐败工作机构,监察法就是反腐败国家立法,深化国家监察体制改革的一个重要目的,就是加强党对反腐败工作的统一领导,推动反腐败斗争向纵深发展。通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检査机关合署办公，对党中央、地方党委全面负责，将有效解决监察覆盖面过窄、反腐败力量分散、纪法衔接不畅等问题,健全党领导反腐败工作的体制机制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。以宪法为依据制定监察法,为加强党对反腐败工作的统一领导提供了国家根本法保障，必将推动反腐败斗争取得更大成效,进一步增强人民群众对党的信心和信赖,厚植党执政的政治基础。
第二节 监察工作的指导思想
监察法第二条规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”这是关于监察工作坚持党的领导和监察工作指导思想的规定，具有特殊的政治意义。规定本条的主要目的是旗帜鲜明地宣示党的领导,贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,贯落实党的十九大精神,体现了“四个意识”,彰显了“四个自信”,有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作,扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。
一、监察工作指导思想的基本内涵
监察法是继宪法之后,又一部将习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想写入法律条文的法律。习近平总书记关于监察体制改革的一系列重要思想,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是监察法的魂和纲。本条规定主要包括三个方面内容:
一是坚持中国共产党对国家监察工作的领导。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实,坚持辩证唯物主义和历史唯物主义,紧密结合新的时代条件和实践要求,以全新的视野深化对共产党执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识,进行艰辛理论探索,取得重大理论创新成果,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想最最重要、最核心的内容就是党的十九大报告概括的“八个明确”,其中明确了中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。围绕贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想,党的十九大报告提出了新新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略,并概括为“十四个坚持”第一个坚持就是要坚持党对一切工作的领导。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案明确把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入总纲,以国家根本法的形式对党的领导核心地位作进步确认,这有利于在全体人民中强化党的领导意识确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。有党的领导才有中国强盛、民族复兴、人民幸福。习近平总书记旗帜鲜明地指出,我们最大的国情和党情是什么?就是中国共产党在中国是领导一切的,任何改革都必须有利于坚持和加强党的领导。深化国家监察体制改革的重要目的,就是加强党对反腐败工作的统一领导。党管干部不仅管干部的培养、提拔、使用,还要对干部进行教育、管理、监督,对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公,对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督,对违纪的进行查处，对涉嫌违法犯罪的进行调查处置,这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现,是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。党的十八大以来,正是在党的坚强领导下,反腐败斗争才形成压倒性态势并巩固发展。监察法把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来,着力强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保证。
二是以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想,科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。党的十九大通过的党章修正案把习近平新时代中国特色社会主义思想确立为我们党的行动指南,实现了党的指导思想的又一次与时俱进。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案,明确将习近平新时代中国特色社会主义思想载人宪法。习近平新时代中国特色社会主义思想,是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展,是马克思主义中国化最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,必须长期坚持并不断发展。习近平总书记在一系列重要讲话中,深刻阐释了深化国家监察体制改革的重大意义、根本目的、总体目标和主要任务,形成了科学完备的思想体系,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,既是国家监察体制改革实践经验的重要总结,也是国家监察体制改革的重大理论创新,科学回答了为什么改、为谁改、怎么改等重大理论和实践问题,为深化国家监察体制改革提供了强大的思想理论武器和行动指南。各级监察委员会组建后,有序有效开展工作首要的就是要全面系统学习领会习近平总书记关于深化国家监察体制改革的重要论述,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导开展工作。
三是构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。党中央深刻洞察党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性,深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性,要求把加强党对反腐败工作统一领导作为根本政治原则。集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,主要体现在:第一,解决了监察范围过窄问题,填补了监察对象上的空白。第二,解决了纪法衔接不畅问题。改革后,监察能够管住纪与法,解决过去一些地方职务违法无人过问,查办职务犯罪案件“先移后处”“先法后纪”,甚至出现党员“带着党籍蹲监狱等问题。第三,解决了反腐败力量分散问题。改革后,通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量,同党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机制、两个机关名称,行纪检、监察两项职能,对党中央或地方党委全面负责,有利于形成监督合力,提高工作效率。第四,解决了手段单一问题。监察法规定了12种调查措施,依法赋予监察机关职责权限和调查手段,用留置取代“两规”措施,提高了以法治思维和和法治方式惩治腐败的水平。
二、监察工作指导思想的法理分析
（一）坚持中国共产党对国家监察工作领导
监察法关于坚持中国共产党对国家监察工作领导的规定，不是宪法内容的简单重复，而是具有重要的政治意蕴。其主要目的是旗帜鲜明地宣示党的领导，贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻落实党的十九大精神，体现了“四个意识”，彰显了“四个自信”，有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导监察委员会开展反腐败等工作，扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。深化监察体制改革的重要目的，就是加强党对反腐败工作的统一领导。党管干部不仅管干部的培养、提拔、使用，还要对干部进行教育、管理、监督，对违纪违法的作出处理。成立监察委员会作为专门的反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，对所有行使公权力的党员干部、公职人员进行监督，对违纪的进行查处，涉嫌违法犯罪的进行调查处置，这是坚持党管干部原则、加强党的领导的重要体现，是完善坚持党的全面领导体制机制的重要举措。党的十八大以来，正是在党的坚强领导下，反腐败斗争才形成压倒性态势并巩固发展。监察法把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来，着力强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供坚强法治保证。
中国共产党对国家监察工作的领导，是制定监察法的第一要义。中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。我们推进各领域改革，都是为了完善和发展中国特色社会主义，巩固党的执政基础、提高党的执政能力。以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场，是党心民心所向，必须在党中央统一领导下推进。国家监察体制改革的政策主张由党中央提出，并经过党内民主决策程序成为党的意志。改革的试点方案由中办印发，说明关于这场改革的一揽子方案都是由中国共产党提出并完善的。党的十八届六中全会召开后不久，中共中央决定在北京、山西、浙江三地开展国家监察体制改革的试点工作，从体制机制、制度建设上先行先试，并印发试点方案。这一制度安排，充分反映出党对这一事关全局的政治改革的方向、节奏、进度的掌握。根据党中央的决策部署，依法组建的监察委员会，就是反腐败工作机构，与党的纪律检查机关合署办公，目的是加强党对反腐败工作的集中统一领导，完善党和国家自我监督。而监察法就是反腐败国家立法，制定监察法，为监察委员会履行职责、开展工作提供法治保障，在反腐败工作领域体现了坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央确立的一项事关全局的重大政治改革，是落实党的十八届六中全会精神的重大举措，对于坚持和加强党对反腐败工作的集中统一领导，进一步整合反腐败工作力量，深入推进党风廉洁建设和反腐败斗争，具有重大而深远的意义。
（二）以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导
制定和实施国家监察法，必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。这是国家监察法中国特色社会主义根本性质所决定的。翻开中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的历史长卷不难发现，中国共产党人坚持不懈地把马克思主义基本原理同中国实际相结合，不断推进马克思主义中国化，不断开辟马克思主义在中国发展的新境界，实现新飞跃。毛泽东思想科学系统地回答了在中国这样一个落后的东方大国怎样开展新民主主义革命、走上社会主义道路的一系列问题，实现了马克思主义中国化第一次历史性飞跃。邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观围绕探索和回答三大基本问题展开，即什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党，实现什么样的发展、怎样发展等基本问题，实现了马克思主义中国化第二次历史性飞跃。经过长期努力，中国特色社会主义进入新时代，中华民族正在迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。伟大的实践必然呼唤新理论的产生。实现马克思主义中国化新飞跃已经被历史性地摆到了当代中国共产党人面前。习近平新时代中国特色社会主义思想不仅继承马克思主义的基本精神，而且着眼于新时代推进中国特色社会主义现代化事业的发展和实现中华民族伟大复兴的历史使命，构建起具有鲜明特点的科学理论体系。
首先，它根植于新的历史方位。从改革开放史来看，中国特色社会主义处在全面建设小康社会决胜时期和全面深化改革关键期；从中华人民共和国国史来看，中国特色社会主义处于综合改革开放前后“两个三十年”成果进行新的创造期；从中国共产党历史来看，中国特色社会主义处于“不忘初心、继续前进”，将党的建设新的伟大工程深入推进期；从近代以来历史来看，中国特色社会主义处于久经磨难的中华民族阔步迎来伟大复兴的时期；从社会主义发展史来看，中国特色社会主义仍处于建设新型现代社会主义、推动世界社会主义发展的接续探索期；从中华文明史来看，中国特色社会主义处于推进马克思主义与中华文明深入融合、中国化马克思主义进一步创新发展的时期。
第二，它催生于新的历史起点。党的十一届三中全会以来，我国社会主义现代化建设取得举世瞩目的辉煌成就。党的十八大以来，更是党和国家发展进程中极不平凡的五年。我国改革开放和社会主义现代化建设取得历史性成就，包括经济建设取得重大成就、全面深化改革取得重大突破、民主法治建设迈出重大步伐、思想文化建设取得重大进展、人民生活不断改善、生态文明建设成效显著、强军兴军开创新局面、港澳台工作取得新进展、全方位外交布局深入展开、全面从严治党成效卓著，等等。五年来的成就是全方位的、开创性的，五年来的变革是深层次的、根本性的。我国发展站到了新的历史起点上，中国特色社会主义进入了新时代。新时代的到来必然要求当代中国共产党人把马克思主义基本原理与中国实际相结合，在新的历史起点上开辟马克思主义中国化新境界。
第三，它立足于新的伟大实践。理论是实践经验的总结，新的实践是新理论孕育和成长的沃土。在党的十八大以来的治国理政实践中，我们党以巨大的政治勇气和强烈的责任担当，提出一系列新理念新思想新战略，出台一系列重大方针政策，推出一系列重大举措，推进一系列重大工作，解决了许多长期想解决而没有解决的难题，办成了许多过去想办而没有办成的大事，推动党和国家事业发生历史性变革。在开拓性、独创性的治国理政实践中，我们党形成了十分宝贵的实践经验。这些具有新时代内涵和特征的实践经验，为马克思主义中国化新飞跃提供了丰厚的实践资源。
第四，它承载着新的时代使命。实现中华民族伟大复兴是近代以来中华民族的伟大梦想，实现这一梦想是我们党在新时代的伟大使命。今天，我们比历史上任何时期都更接近、更有信心和能力实现中华民族伟大复兴的目标。但是，行百里者半九十。中华民族伟大复兴绝不是轻轻松松、敲锣打鼓就能实现的，必须进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业。这必然要求当代中国共产党人以更宽广的视野、更长远的眼光来思考和把握国家未来发展面临的一系列重大战略问题，在理论上不断拓展新视野、作出新概括，开拓马克思主义发展的新境界。
第六，它谋划了新的基本方略。习近平新时代中国特色社会主义思想不是从理论到理论的纯理论演绎，而是指导新时代伟大实践的理论。党的十九大报告从理论和实践相结合的角度提出了14个基本方略，即坚持党对一切工作的领导、坚持以人民为中心、坚持全面深化改革、坚持新发展理念、坚持人民当家作主、坚持全面依法治国、坚持社会主义核心价值体系、坚持在发展中保障和改善民生、坚持人与自然和谐共生、坚持总体国家安全观、坚持党对人民军队的绝对领导、坚持“一国两制”和推进祖国统一、坚持推动构建人类命运共同体、坚持全面从严治党。基本方略不仅使中国特色社会主义思想体系更加完备、内涵更加丰富，而且为国家监察法的科学制定和有效实施指明了方向，奠定了基础。
（三）构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制
党中央深刻洞察党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验的长期性和复杂性，深刻认识党面临的精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险的尖锐性和严峻性，要求把加强党对反腐败工作统一领导作为根本政治原则。集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制，主要体现在：第一，解决了监察范围过窄问题，填补了监察对象上的空白。第二，解决了纪法衔接不畅问题。改革后，监察能够管住纪与法，解决过去一些地方职务违法无人过问，查办职务犯罪案件“先移后处”“先法后纪”，甚至出现党员“带着党籍蹲监狱”等问题。第三，解决了反腐败力量分散问题。改革后，通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职及预防职务犯罪等工作力量，同党的纪律检查机关合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责，有利于形成监督合力，提高工作效率。第四，解决了手段单一问题。监察法规定了12种调查措施，依法赋予监察机关职责权限和调查手段，用留置取代“两规”措施，提高了以法治思维和法治方式惩治腐败的水平。
深化国家监察体制改革，构建具有中国特色的国家监察体系，就是要完善党和国家的自我监督，不断增强自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。通过改革监察体制，整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，解决监督范围过窄、工作力量分散、定位不清等问题；通过改革监察体制，使依法治国和依规治党、党的纪律检查和国家监察相互统一，推进“党风廉政建设”向“党风廉洁建设”转变，实现既“用纪律管全党”又“用法律管全体”，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系，使全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党协调推进，充分发挥党的领导核心作用，进一步巩固党的执政基础，提高党的执政能力和水平。
国家监察机构集中行使监督、调查、处置职权，实行执纪与执法的一体运行，构成发现腐败、查证腐败、处置和预防腐败环环相扣的法治链条，不仅可以增强对权力制约的刚性，而且能极大地提高反腐败抗干扰能力；行政监察权和检察侦查权转化为国家监督权，突破行政与检察的部门壁垒，可实现行政违法和职务犯罪查处的有机统一，增强反腐败整体合力；克服侦诉同体的机制掣肘，激活被压抑的反腐执法权能，可催生依法查办腐败违法犯罪的内在动力。通过将行政监察和检察侦查等职能整合为集中统一的国家监察职能，突出了党的领导的权威和国家法律的权威，增强反腐败斗争法治效能，为“永远在路上”的反腐败斗争提供坚强的制度保障。
第三节 监察委员会的性质和职能
监察法第三条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”这是关于监察委员会性质和职能的规定，主要目的是明确监察委员会在国家机构中的地位和作用。
一、监察机关的性质和职能的基本内涵
本条规定主要包括两个方面内容：
一是监察委员会的性质。监察法规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署,监察机关与党的纪律检查机关合署办公。纪委是党内监督的专责机关、将监察委员会定位为行使国家监察职能的“专责机关”与纪委的定位相匹配。
监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，与党的纪律检査机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。党的十八大后,党的纪律检查工作实现了纪严于法、纪在法前的转化,填补了“好同志”和“阶下因”之间党内监督空间。而国家监察体制改革,则是以法律为尺子,全面填补国家监督的空白。过去行政监察的对象主要是行政机关的工作人员,检察院主要是侦办国家工作人员职务犯罪,不管职务违法行为。改革后,监察委员会依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务式违法行为,又调查职务犯罪行为,依托纪检、拓展监察、衔接司法,实际上是新的拓展、新的开创,实现了“一加一大于二、等于三”,监督对象和内容多出了一块，有新内容,是新创举,与司法机关的职权、性质有着根本不同。值得注意的是,“专责机关”与“专门机关”相比，不仅强调监察委员会的专业化特征、专门性职责,更加突出强调了监察委员会的责任,行使监察权不仅仅是监察委员会的职权,更重要的是职责和使命担当。
二是监察委员会的职能。根据监察法的规定,监察委员会具有三项职能:(1)对所有行使公权力的公职人员进行监察;(2)调查职务违法和职务犯罪;(3)开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。监察法对监察委员会职能的规定,与党章关于纪委主要任务的规定相匹配。
需要注意的是,监察机关行使的是调查权,不同于侦查权。监察法规定的执法主体是与党的纪律检查机关合署办公的国家监察机关;监督调查对象是行使公权力的公职人员,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;调查的内容是职务违法和职务犯罪,而不是一般刑事犯罪行为。在案件调查过程中,既要严格依法收集证据,也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,靠组组织的关怀感化被调查人,让他们真心认错悔过,深挖思想根源,而不仅仅是收集证据,查明犯罪事实。
二、监察机关的性质和职能的基本内涵
（一）行使国家监察职能的专责机关
监察法规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。根据党中央关于深化国家监察体制改革的部署，监察机关与党的纪律检查机关合署办公。纪委是党内监督的专责机关，将监察委员会定位为行使国家监察职能的“专责机关”与纪委的定位相匹配。从而实现党对国家监察工作的领导，体现监察机关是党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。值得注意的是，“专责机关”与“专门机关”相比，不仅强调监察委员会的专业化特征、专门性职责，更加突出强调了监察委员会的责任，行使监察权不仅仅是监察委员会的职权，更重要的是职责和使命担当。
长期以来，我国具有反腐败监督职能的专责主体并不是十分清晰，党的纪检、行政监察、检察侦查、腐败预防、行政审计乃至公安、税务、海关、工商等行政执法机构都负有反腐职责。《行政监察法》规定的行政监察职能，只能对行政机关公职人员实施监督，未将立法机关、司法机关等其他国家机关及其公务员纳入，监督范围窄且独立性和手段不够。检察机关反贪反渎部门查处的对象是构成犯罪的腐败分子，职务违规违法行为不在查处之列。而其他行政执法机关的主业是维护经济社会秩序，反腐职责是其主业派生出来的。中央决定改革监察体制，将政府的监察、预防部门和检察机关的侦查、预防部门整合，组成集中统一的反腐败专责机构，履行监督执法职能，不仅实现了对国家机关和公务人员监督的全覆盖，而且实现了对腐败违规行为、违法行为和犯罪行为的一体化治理，彻底改变了反腐败责任主体分散的状况。监察委员会监督执法职能的明确，与党的纪律检查委员会监督执纪职能相对应，形成党纪与国法相辅相成、党内与党外双管齐下的腐败治理格局。
（二）对所有行使公权力的公职人员进行监察
根据监察法的规定，监察委员会具有三项职能：一是对所有行使公权力的公职人员进行监察；二是调查职务违法和职务犯罪；三是开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。监察法对监察委员会职能的规定，与党章关于纪委主要任务的规定相匹配。需要注意的是，监察机关行使的是调查权，不同于侦查权。监察法规定的执法主体是与党的纪律检查机关合署办公的国家监察机关；监督调查对象是行使公权力的公职人员，而不是普通的刑事犯罪嫌疑人；调查的内容是职务违法和职务犯罪，而不是一般刑事犯罪行为。在案件调查过程中，既要严格依法收集证据，也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作，靠组织的关怀感化被调查人，让他们真心认错悔过，深挖思想根源，而不仅仅是收集证据，查明犯罪事实。
监察法把党中央关于对公权力监督全覆盖的要求具体化，将六大类公职人员纳入监察范围，体现了依规治党和依法治国、党内监督和国家监察相统一。特别是六类监察对象的明确，解决了反腐败工作中的“盲点”和部分人“管不住”、非党员违规违纪缺乏有效监管的问题，使很多此前不在监督范围、不具备党员、公务员身份、但同样行使国家公权力的人被纳入监督视野。弥补了以前行政监察范围过窄的短板，真正把所有公权力都关进制度笼子，将所有行使公权力的公职人员都纳入监察范围，实现了由监督‘狭义政府’到监督‘广义政府’的转变。这既符合中国特色政治体制、文化特征，也有利于深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，体现制度的针对性、可操作性。如黑龙江省监委挂牌后第7天，即立案调查非中共党员、民盟黑龙江省委副主委、省林业厅厅长杨国亭涉嫌严重职务违法问题，并采取留置措施，充分展现了监委组建的效果，体现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。这是推动全面从严治党向纵深发展的机制创新，为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供了法律保障。
（三）调查职务违法和职务犯罪
调查职务违法和职务犯罪，表明了查办职务违法和职务犯罪在国家监察职能中的重要地位。坚持有案必查、有腐必惩，凡发现腐败案件，都必须依纪依法严肃查处，这是习近平总书记反腐败重要思想的基本要求，也是十八大以来反腐败斗争的重要特征。改革开放的一段时间，我们党不断加大反腐败斗争力度，但一些地方和部门腐败频发、多发的势头仍未有效遏制。究其原因，与查办职务违法与职务犯罪的力度不够直接相关。特别是破“纪”到破“法”的微腐败得不到有效查处，极易养痈为患。因此，监察机关履行职责必须坚持查办职务违法与职务犯罪双管齐下、一体运行。对职务违法的公务人员给予政务处份，使其终止滑向更深的腐败欲望，消除其实施腐败的环境和条件；对职务犯罪的公务人员依照法定程序给予刑事追究，实现罪刑法定，使其付出部分自由权、财产权乃至生命权的沉重代价，从而形成强大的法律威慑，形成不敢腐的社会氛围。这说明，查办职务违法和职务犯罪，蕴含着惩防结合的反腐逻辑。从总体上看，反腐败斗争是以惩治为基本特征的执纪执法活动，其内在机理是以惩促防，以防固惩。只有充分发挥查办案件的治标功能，制度建设等治本措施才能落到实处。通过查办腐败案件，可以帮助发案单位分析职务违法和犯罪成因，总结监管漏洞，建立健全相关制度，完善廉政措施；通过对腐败分子的惩治及腐败个案的剖析，强化党纪国法的警示教化功能，使有犯罪动机的人及早刹车，悬崖勒马，使党员干部特别是领导干部心灵受到洗礼，从而实现“办理一案，教育一片，治理一方”的目的。
（四）开展廉政建设和反腐败工作
廉政建设是监察委员会的常规性工作。廉政的基本涵义，就"政局"而言，要造就一个公正廉明的政治局面和政治氛围;就"政制"而言，要建立廉洁高效的政治制度和法律制度;就"政策"而言，要制定并严格实施确保政治清明的政策和措施以取信于民;就"政德"而言，要求公职人员树立廉洁奉公的官德和不贪不淫的私德以为民之表率;就政风而言，要求保持同人民群众的血肉联系，增强群众观念和群众感情。加强廉政建设，要从群众反映强烈的问题入手，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正。要巩固拓展落实中央八项规定精神成果，继续整治“四风”问题，坚决反对特权思想和特权现象。重点强化政治纪律和组织纪律，带动廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律严起来。坚持开展批评和自我批评，坚持惩前毖后、治病救人，运用监督执纪“四种形态”，抓早抓小、防微杜渐。
反腐败是监察委员会的主责主业。党的十九大报告指出，人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安。当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磐石。要坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，坚决防止党内形成利益集团。在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度。不管腐败分子逃到哪里，都要缉拿归案、绳之以法。推进反腐败国家立法，建设覆盖纪检监察系统的检举举报平台。强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。
（五）维护宪法和法律的尊严
维护宪法和法律的尊严，是制定和实施国家监察法的基本动因。国家监察活动从根本上说，就是代表最广大人民群众的根本利益和整体意志，恪守一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则，切实坚持并保证人民至上的主体地位;就是通过惩治和预防职务违法和职务犯罪，防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租，始终保持公共权力的人民性和廉洁性，确保人民赋予的权力永远为人民谋利益。因此，依法履行国家监察职能，加强廉政建设和反腐败工作，就是维护宪法和法律的尊严，彰显社会主义法治的权威。
改革开放30多年来，中国的社会经济取得了举世公认的巨大成就，但公共权力异化所产生的腐败现象大量出现，腐败问题波及面之广泛，是新中国成立60多年来最为严重的时期。十八大以来强力反腐呈现出两个显著特征：一方面反腐败的力度、广度和深度空前，压倒性态势已形成；一方面反腐败斗争的严峻形势和揭露出来的腐败问题空前。被查处的腐败问题官员，上至正副国级、省部级官员，下至科级乃至“村官”等各个职级的官员和“准官员”。权力异化导致的腐败问题横跨了经济、政治、文化以及社会各个领域。凡是有“寻租”空间的领域，就有腐败问题和腐败分子的身影；凡是“寻租”空间大的领域，腐败问题和腐败分子的性质就会相对严重。这种现象，严重威胁着党的执政基础，威胁着一切权力属于人民的宪法原则，玷污和亵渎公共权力的人民性和廉洁性。而深化国家监察体制改革，是有效遏制权力异化和权力寻租等腐败现象的必然选择。它通过“扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”，严密纪律和法律的制度笼子，强化党纪国法的约束力和执行力，增强发现揭露和查处权力寻租和权力异化等腐败问题的机率，堵塞和消除滋生腐败的漏洞、间隙和条件。切实改变国家监察职能失之于散、失之于软的问题，永葆党和国家公共权力的人民性和廉洁性，使人民主权的宪法原则和依法治权的法治原则贯穿于国家发展的基本方略和治国理政的大政方针之中。
第四节 监察职权行使及配合制约
监察法第四条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助。”本条是关于监察机关独立行使职权原则以及与其他机关相互配合制约机制的法定表述。主要目的是为了排除行政机关、社会团体和个人对监察机关的非法干扰，同时明确监察机关与司法机关等在办理职务违法犯罪过程中的工作关系。
一、监察职权行使及配合制约的基本内涵
监察职权行使及配合制约主要包括三个方面的内容：
一是监察委员会依法独立行使职权原则。监察委员会依法独立行使监察权,“依法”是前提。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,履行职责必须遵循社会主义法治原则的基本要求,必须严格依照法律进行活动,既不能滥用或者超越职权,违反规定的程序,也不能不担当、不作为,更不允许利用职权徇私枉法,放纵职务违法犯罪行为。这里的“干涉”,主要是指行政机关、社会团体和个人利用职权、地位,或者采取其他不正当手段干扰、影响监察人员依法行使职权的行为,如利用职权阻止监察人员开展案件调查,利用职权威胁、引诱他人不配合监察机关工作,等等。
二是监察机关与审判机关、检察机关、执法部门在办理职务违法犯罪案件过程中的关系。审判机关是指各级人民法院,检察机关是指各级人民检察院,执法部门是指公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。这里执法部门的表述与宪法的相关表述一致。监察机关履行职责离不开这些机关的协助、配合,同时也需要这些机关的监督制约。在实际工作中,纪检监察关不仅同审判机关、检察机关形成了互相配合、互相制约关系,同执法部门也形成了互相配合、互相制约的工作联系。监察法对此作出明确规定,是将客观存在的工作关系制度化、法律化,有利于监察权依法正确行使。
“互相配合”,主要是指监察机关与司法机关、执法部门在办理职务违法犯罪案件方面,要按照法律规定,在正确履行各自职责的基础上,互相支持,不能违反法律规定,各行其是,互不通气,甚至互相扯皮。“互相制约”,主要是指监察机关与司法机关、执法部门在追究职务违法犯罪过程中,通过程序上的制约防止和及时纠正错误,以保证案件质量,正确应用法律惩罚违法犯罪。监察机关与司法机关、执注法部门互相配合、互相制约的机制在本法中许多具体程序的设置上均有体现。比如,监察机关决定通缉的,公安机关发布通缉令,追捕归案。还比如,对于监察机关移送的案件,检察机关经审查后,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的,经上一级检察机关批准,依法出不起诉的决定,等等。
三是有关机关和单位对监察机关的协助义务。监察机关工作作过程中,遇到超出监察机关职权范围或者其他紧急、特殊情况,需要公安、司法行政、审计、税务、海关、财政、工业信息化、价格等机关以及金融监督管理等机构予以协助的时候,有权要求其予以协助。只要是监察机关依法提出的协助要求,有关机关和单位应当在其职权范围内依法予以协助。比如,监察机关进行搜查时,可以根据工作需要提请公安机关配合,公安机关应当依法予以协助;监察机关采取留置措施,可以根据工作需要提请公安机关配合,公安机关应当依法予以协助。
需要注意的是,强调监察机关依法独立行使监察权,绝不意味着监察机关可以不受任何约束和监督。监察机关在党的集中统一领导和监督下开展工作,要在本级人大及其常委会监督下开展工作,下级监察机关要接受上级监察机关的领导和监督,地方各级监察机关要接受国家监察委员会的领导和监督。此外,监察机关还应依法接受民主监督、社会监督、與论监督等。
二、监察职权行使及配合制约的法理分析
（一）监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不行政机关、社会团体和个人的干涉
监察委员会依照法律规定独立行使监察权，既表明了监察权必须依法行使，又强调了监察权行使的独立性，这是监察权行使的公正性和有效性所决定的。监察委员会依法独立行使监察权，“依法”是前提。监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关，履行职责必须遵循社会主义法治原则的基本要求，必须严格依照法律进行活动，既不能滥用或者超越职权，违反规定的程序，也不能不担当、不作为，更不允许利用职权徇私枉法，放纵职务违法犯罪行为。这里的“干涉”，主要是指行政机关、社会团体和个人利用职权、地位，或者采取其他不正当手段干扰、影响监察人员依法行使职权的行为，如利用职权阻止监察人员开展案件调查，利用职权威胁、引诱他人不配合监察机关工作等等。监察委员会行使的监察权，是传统立法权、行政权、司法权之外一种新型的权力——监督执法权。这一权力包括监督、调查、处置三项基本职权。这些职权的行使必须具有独立性的特质，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。
从监督权的行使看。监察委员会的监督职权，主要指在对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查过程中，可采取对可能发生职务违法、或者有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育令其检查，或者予以诫勉等方式，实现监督的目的。同时，包括针对发现的问题向发案单位提出监察建议，完善制度或加强管理，预防腐败问题发生。这些监督行为必须以法律为依据，只服从法律;必须保持监察机关及其监督活动的独立性，否则，就会被监督单位或其他干扰因素所左右，以至丧失监督的有效性与公正性。
从调查权的行使看。调查权是依法揭露和查证违规违法和犯罪的活动，是监督国家机关和公职人员是否依法公正履职的法律手段。调查分为一般性调查和留置性的调查。一般性调查就是对监督发现的违规违法问题，进行信息收集，查证核实监督发现的问题是否存在，这是监察机关履行监督职责的常规性手段。留置性的调查是对监督发现的涉嫌犯罪问题进行的强制性调查，具有限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通信自由等特征。调查权的行使，可能影响特定地区甚至特定单位不同政治力量的对比关系。也就是说，这种行为既关系公益，又涉及私利，因此，可能引起一系列社会反应，某些社会力量甚至有权势者可能企图干预这种调查追究活动。在这种情况下，保障调查权依法行使的主要措施以及防止不当干预的主要屏障，是调查执法行为的独立性。
从处置权的行使看。处置权是依据相应的法律法规对调查的违法问题予以审查定性并决定给予何种处分和处理的职权。从监察委员会的处分手段看，根据违法问题严重性的不同，处理手段依次包括给予监察处分（如警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等）、移送司法机关追究刑事责任两大层次。一方面要严格依据法律法规，对违规违法问题进行定性和给予处分；另一方面对侦查终结移送检察机关起诉的案件进行审查，决定移送起诉和不移送起诉。处置权的公正与适当的运用，意味着监察机关必须排除非法干预，坚持以事实为根据，以法律为准绳，切实地贯彻法治原则，使人民群众从每一起监察处置案件中感受到公平正义。
（二）监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约
监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约，既是准确有力惩治腐败违法犯罪的必然要求，又是社会主义法治原则的重要体现。这里，审判机关是指各级人民法院，检察机关是指各级人民检察院，执法部门是指公安机关、国家安全机关、审计机关以及质检部门、安全监管部门等行政执法部门。这里执法部门的表述与宪法的相关表述一致。监察机关履行职责离不开这些机关的协助、配合，同时也需要这些机关的监督制约。在实际工作中，纪检监察机关不仅同审判机关、检察机关形成了互相配合、互相制约关系，同执法部门也形成了互相配合、互相制约的工作联系。监察法对此作出明确规定，是将客观存在的工作关系制度化、法律化，有利于监察权依法正确行使。
“相互配合”,主要是指监察机关与司法机关、执法部门在办理职务违法犯罪案件方面，要按照法律规定，在正确履行各自职责的基础上，互相支持，不能违反法律规定，各行其是，互不通气，甚至互相扯皮。“互相制约”，主要是指监察机关与司法机关、执法部门在追究职务违法犯罪过程中，通过程序上的制约，防止和及时纠正错误，以保证案件质量，正确应用法律惩罚违法犯罪。监察机关与司法机关、执法部门互相配合、互相制约的机制在许多具体程序的设置上均有体现。比如，监察机关决定通缉的，由公安机关发布通缉令，追捕归案。还比如，对于监察机关移送的案件，检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定，等等。
互相配合、互相制约是一个问题的两个方面，不可偏废。互相配合是指对职务违法犯罪案件的依法查办和追诉审判，应当在分工负责的基础上，互相支持，互相补充，协调一致，通力合作，使案件的处理能够上下衔接，协同促进案件事实的查明，实现追究犯罪，惩罚犯罪的任务。互相制约是指从监察机关的执法调查，到进入刑事诉讼程序，要按照职责分工并进行相互的制约，及时发现工作中存在的问题或错误，并加以纠正，以保证准确实施法律，准确惩罚犯罪，保障无辜公民不受刑事追究，做到不枉不纵、不错不漏。监察委员会要主动对接以审判为中心的司法体制改革方向，按照《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》要求，以更高的标准、更严的要求，进一步规范监察人员调查职务犯罪的取证行为，对以非法方法收集的证据应当予以排除，确保调查所取得的证据符合刑事诉讼证据标准。
（三）监察机关在工作中需要协助的，有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助
监察委员会在调查职务违法犯罪过程中，需要采取技术调查措施、作出通缉决定、作出限制出境决定、需要到公安机关管理的羁押场所向被羁押人员调查取证、要求协助查找被调查人、要求配合做好留置人员看护等工作，应当经监察委员会负责人批准后书面通知公安机关，公安机关接到通知后，应当予以配合。
监察委员会经调查，认为被调查人涉嫌职务犯罪应当移送的，检察机关应当对移送案件进行审查，认为犯罪事实清楚、证据确实充分的，应当作出起诉决定；认为需要补充核实的，应当退回监察委员会补充调查或自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级检察机关批准，可以作出不起诉决定。监察委员会认为不起诉决定有错误的，可以要求复议。对涉嫌犯罪取得的财物，应当在移送检察机关提起公诉时随案移送。对被调查人通缉一年后仍未到案或者死亡的，监察委员会应提请检察机关依照法定程序，向审判机关提出没收违法所得的申请。对于案件中的专门性问题，监察委员会可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定，需要司法行政机关推荐司法鉴定机构的，司法行政机关应积极支持配合。
第五节 监察工作原则
监察法第五条规定：“国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳;在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益:权责对等,严格监督;惩戒与教育相结合，宽严相济。”这是关于监察工作原则的规定，主要目的是保证监察机关以法治思维和法治方式开展工作,严格贯彻“惩前毖后、治病救人”等党的政策和策略。
一、监察工作原则的基本内涵
监察工作的原则主要有四个方面内容：
一是严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳。以事实为根据,以法律为准绳,是正确开展监察工作不可分割的两个方面。事实是前提,是基础和根据。法律是标准、尺度，二者相互联系，缺一不可。“以事实为根据”，主要是指公职人员是否违法，罪轻还是罪重，都要以事实为根据，对事实情况既不夸大,也不缩小,做到客观公正。“以法律为准绳”,是指监察机关开展监察工作,包括案件线索处置、初核、立案、调查、作出处置决定等都要以监察法等法律法规为标准。
二是在适用法律上一律平等,保障当事人的合法权益。“在适用法律上一律平等”,是指监察机关对所有监察对象,不论民族、职业、出身、性别、教育程度都应一律平等地适用法律,不允许有任何特权。“保障当事人的合法权益”,是指严格遵循相关法律规定,不得违法侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。这里的“当事人”,既包括被调查人也包括涉案人员等其他人员。
三是权责对等,严格监督。这总结了党的十八大以来管党治党做法和经验,体现了行使权力和责任担当相统一的思想,有多大的权力就要承担多大的责任,权力就是责任,有权权必有责,有责要担当,不担当要问责,也体现严管就是厚爱,信任不能代替监督。需要强调的是,监察机关既要监督乱作为,也要管消极的不作为、慢作为,保证公权力正确行使。
四是惩戒与教育相结合,宽严相济。惩前毖后、治病救人,是我们党的一贯方针,是我们党从丰富的实践经验和深刻的历史教训中总结出来的。历史证明只有坚持这一方针,才能达到既严明法纪又团志的目的。惩戒与教育相结合,宽严相济原则是惩前毖后、治病救人方针在监察工作中的具体体现。反腐败斗争的政策性、政治性强。惩戒与教育相结合,宽严相济原则体现了党的十八大以来监督执纪“四种形态”的思想和理念,同时也是从当前反腐败斗争形势依然严峻复杂的实际出发而作出的规定。惩戒与教育相结合,宽严相济是监察委员会开展工作的重要遵循。改革后监察委员会的主要职能不只是是调查,不光是针对“第四种形态”。监察的首要职责是监督。监察委员会不是单纯的办案机构。监察委员会有很重要的监督职能,体现在代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所公职人员行使公权力的行为是否正确,确保党和国家的路线方针政策贯彻落实,确保权力不被滥用、权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。监委的监督和纪委的监督在指导思想、基本原则上是高度一致的,咬耳扯袖、红脸出汗，做思想政治工作的目的都是为了怎前毖后、治病救人，抓早抓小、动辄则咎,防止党员干部和公职人员要么是“好同志志”、要么是“阶下囚”。
二、监察工作原则的法理分析
(一)国家监察工作严格遵照宪法和法律
国家监察工作严格遵照宪法和法律,是全面依法洽国的必然要求。依法洽国首先是依宪治国。我国宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务。宪法作为国家的根本大法，具有最高的法律效力。“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”同时，时,基于中国共产党的执政党特殊地位,《中国共产党章程》在总纲中也明确指出,“党必须在宪法和法律的范固内活动”全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家带有基础性的一项十分重要和紧迫的工作。监察机关要深刻认识加强宪法实施的重大意义,更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。
习近平总书记强调,宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位,是我们始终沿若中国特色社社会主义道路前进的根本法制保证。共和国六十多年的历史也昭示我们:宪法是保证国家安定和人民根本利益的有力武器。凡是宪法得到切实尊重和有效实施的时候,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展;凡是宪法受到漠视、削弱甚至破坏时,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。
国家监察工作严格遵守宪法和法律,就要始终坚持宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”性质定位,与党的纪律检查委员会合署办公,实现党对监察工作的统一领导;就要严格按照宪法和监察法规定的程序和要求健全完善国家和地方各级监察委员会及其派出机构,实现对所有行使公权力人员监察全覆盖;就要聚焦宪法和监察法规定的反腐败主责主业,依法开展调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,为构建政治上的青山绿水尽职尽责;就要依照宪法和法律规定,独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉,办案中与审判机关、检察机关、执法部门相互配合、相互制约;就要严格按照宪法和监察法规定,严格规范监察程序, 强化内部监督制约，自觉接受外部监督，落实信任不能代替监督的法治原则。
（二）以事实为依据，以法律为准绳
以事实为依据，以法律为准绳。是监察工作依宪依法重要体现。以事实为依据，指的是监察执法必须以案件的客观事实作为基础，严格按照法律的规定办事。监察机关所处理的案件，都必须真正做到客观、公正、正确、合法，以保证准确地惩治腐败。坚持以事实为根据，就是坚持实事求是，一切从具体的案件情况出发，使认定的事实完全符合案件的客观真相。这就必须重证据、重调查研究。以法律为准绳，就是要求监察人员在办案中既要按实体法律办事，又要按程序规范办事。程序规范是监察法的重要组成部分，是指导监察活动的法律准则。程序合法是正确处理案件的重要保证。
以事实为根据，以法律为准绳，二者是不可分割的整体，事实是正确运用法律的前提，依法处置是调查事实的继续和目的。只有把两者正确结合起来，才能保证公正合理地处理案件。为此，要强化依法履职的责任感，并通过建立健全执法办案的评价标准，完善监察执法人员的行为规范，确保查办腐败案件工作始终在法治轨道上运行。要完善查办腐败违纪违法案件的程序措施和工作机制，树立正确的调查、审查和处置理念，遵循执法调查工作规律，提高对腐败调查工作的科技含量，实现线索统一管理、调查统一指挥、资源统一调配。要明晰腐败违法犯罪调查与司法反腐起诉审判的法律边界，健全监察执法与检察司法的衔接机制。实现监察机关与检察机关和审判机关的各司其职，相互配合、相互制约。
（三）在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益
在适用法律上一律平等,是法律面前人人平等的宪法原则在监察执法中的具体体现,也是监察机关、公安机关、检察机关、审判机关等执法司法机关共同遵守的法治原则。监察机关在适用法律上一律平等,意味着只要实施了职务违法和职务犯罪行为,不论其职务多高,权有多大,不管他的家族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况有何不同，都要毫无例外地受到法律追究,不允许有任何特权。绝不允许有触犯法律而不受追究，或者把自己的意志凌驾于国家法律之上的特权。我们国家的法律集中体现了广大人民意志。国家的法律绝不允许破坏。对一切违法犯罪行为的追究和惩罚，正是为了保护国家和人民的利益不受侵犯。这就是一切公民必须维护和遵守国家法律的道理，也是我国监察机关与司法机关和公安机关要真正贯彻执行这一原则，才能保证法律在全国范围内的统一实施，也才能使我国法律所代表的广大人民的意志得到充分的体现。
保障当事人合法权益,是尊重和保人权的宪法原则在监察执法中的重要体现。它不仅直接关系到监察权的依法规范行使,而且是推进依法治国实践、建设法治中国的必然要求。监察执法中保障当事人合法权益,与刑事诉中保障诉讼当事人合法权益具有内在的一致性,是国家监察制度和刑事司法制度实现公平正义的基础。而且还是现代法治与文明的标志之一。包括我国政府在内的许多国家签署了联合国《公民权利的政治权利国际公约》等一系列国际人权规定文件,保障当事人应当权益等基本人权,已经成为世界法治文明发展的潮流。十八大以来,随着司法体制改革和国家监察体制改革的推进,我国在保障当事人合法权利方面,取得了长足的进步,但由于社会主义法治理念和人权观念是逐步发展的,一些国际公约公认的当事人权利仍未纳入执法和司法保护的范围;加之执法、司法水平有待提高等种种因素,使得我国执法司法当事人合法权益保护范围及其保障程序,仍然存在一些问题和缺陷,需要及时改革和完善。因此,监察法在本款中作出保障当事人合法权益的规定,具有十分重要的意义。
（四）权责对等，严格严监督
权责对等，严格监督，是监察履职的基本要求。党的十八届六中全会强调，有权必有责，用权必担责，滥权必追责。这是把权力关进制度笼子里的根本目的。权力是一把“双刃剑”，如果突破制度之笼，就会导致公权力私用、权力滥用和权力寻租，给经济社会发展带来极大破坏。如果关进制度笼子，则确保权力规范透明、公正高效行使，更好地为人民尽职尽责。权责对等的法治原则强调国家机关及其工作人员必须忠诚使命、敢于担当。如果把权力进“笼”理解为可以懒政怠政不作为，就与对权力监督制约的本质要求和根本目的背道而驰了。
权责对等，严格监督，强调监察人员必须坚持原则、认真负责，面对大是大非敢于亮剑，面对矛盾敢于迎难而上，面对危机敢于挺身而出，面对失误敢于承担责任，面对歪风邪气敢于坚决斗争。权力就意味着责任，权力的行使与责任的担当紧密相联。监察人员有没有责任感，有没有担当精神是判断其是否合格的重要标准。合格的监察人员应当做到工作大胆，用权谨慎，对权力常怀敬畏之心、戒惧之意，自觉接受纪律和法律的约束。国家机关在拥有公权力的同时，必须负有相应的责任。掌握什么样的权力，就意味着必须承担什么样的责任；拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。责任主体要有一种认真履职的担当意识，权力的行使与责任的担当紧密相联，有权就有责，权责要对等。
（五）惩戒与教育相结合，宽严相济
惩戒与教育相结合，宽严相济，是监察履职的政策性要求。惩戒与教育相结合包括两个方面的含义：一是教育与惩戒被惩戒人相结合。教育与惩戒均以违法行为的存在为前提，教育的方式主要是说服，向被惩戒人说明其违法行为的社会危害性以及应承担的法律责任，使被惩戒人认识到自己违法行为的社会危害，使其真心悔悟。二是教育社会公众与惩戒被惩戒人相结合。惩戒要讲究社会效益，对被惩戒的行为和惩戒的理由和结果，以一定的方式加以宣传，从而使人们了解哪些是职务违法犯罪行为，及其应承担的法律后果，发挥警示效应。教育与惩戒相结合原则有着深刻的理论基础。法律的作用分为规范作用和社会作用两大类。教育原则体现出法律的规范作用，处罚原则体现了法律的社会作用，教育与处罚相结合原则意味着把法律的两大作用都包括起来了，因此，它具有高度的涵盖性和很强的现实性。
宽严相济是我国的基本刑事政策。它对于最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定，具有特别重要的意义。宽严相济刑事政策中的从“严”，主要是指职务违法犯罪情节严重、社会危害性大的，或者具有法定、酌定从重处罚情节以及主观恶性深、人身危险性大的，发生在社会保障、征地拆迁、灾后重建、企业改制、医疗、教育、就业等领域严重损害群众利益、社会影响恶劣、群众反映强烈的等，都要坚决依法追究法律和刑事责任。宽严相济刑事政策中的从“宽”，主要是指对于情节较轻、社会危害性较小的职务违法犯罪，或者罪行虽然严重，但具有法定、酌定从宽处罚情节，以及主观恶性相对较小的被调查人，可以依法从轻、减轻法律和刑事责任追究；对于具有一定社会危害性，但情节显著轻微危害不大的行为，不作为职务违法或犯罪处理。宽严相济刑事政策中的“相济”，主要是指在对违法犯罪调查处置时，要善于综合运用宽和严两种手段，对情节不同、态度不同的职务违法犯罪分子区别对待，做到严中有宽、宽以济严；宽中有严、严以济宽。在对严重职务犯罪依法从严惩处的同时，对被调查人具有自首、立功等法定或酌定从宽处罚情节的，还要注意宽以济严，根据犯罪的具体情况，依法应当或可以从宽的，都应当在处置上予以充分考虑。
第六节 监察工作方针
监察法第六条规定：“国家监察工作坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败；深化改革、健全法治,有效制约和监督权力;加强法治教育和道徳教育,弘扬中华优秀传统文化,构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。”这是关于监察工作方针的规定，主要目的是贯彻落实党的十九大精神，将党的十八大以来反腐败工作的重要思想、目标、要求和实践经验总结,以法律的形式固定下来,有利于继续强化不敢腐的震慑,扎牢不能的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。
一、监察工作方针的基本内涵
第一，坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责，严厉惩治腐败。这主要讲的是“不敢腐”的问题。党的十八大以来,坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,反腐败斗争压倒性态势已经形成并现固发展。人民群众最痛恨腐败现象,腐败是我们党面临的最大威胁。只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着,深化标本兼治,保证干部清正、政府清廉、政治清明,才能确保党和国家长治久安。当前,反腐败斗争形势依然严峻复杂,巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的决心必须坚如磬石。监察法的规定体现了党的十九大报告“坚持无禁区、全覆盖、零容忍,坚持重遏制、强高压、长震慑”的要求。
第二，深化改革、健全法治,有效制约和监督权力。这主要讲的是“不能腐”的问题。监察法的规定体现了党的十九大报告提出的“要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子”。解决不能腐的问题,不仅仅是国家监察体制改革和监察法的任务,其他各项深化改革任务和法律制定、修订工作都或多或少与此相关。监察法之所以规定这个内容,不仅是因为反腐败是我们的重要任务,也是因为看到反腐败不是靠某一个机关就能完成的事,必须动员各方面广泛参与,群策群力,建立起规范权力运行的制度机制。因此,我们要按照党中央决策部署,全面深化各项改革举措,真正构筑起不能腐的堤坝,让权力得到约束。同时,及时通过立法把行之有效的改革举措以法律的形式固化下来,形成监督合力、增强监督实效,确保党和人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。
第三，加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化。这主要讲的是“不想腐”的问题。党的十九大报告指出,“提高全民族法治素养和道德素质”,“深入挖掘中华优秀传统文化蕴含的思想观念、人文精神、道德规范”。法律是准绳,任何时候都必须遵循;道德是基石,任何时候都不可忽视。习近平总书记强调,把法治中国建设好,必须坚持依法治国和以德治国相结合,使法治和德治在国家治理中相互补充、相互促进、相得益彰,推进国家治理体系和治理能力现化化。法律是成文的道德,道德是内心的法律。法律和道德都有规范社会行为、调节社会关系、维护社会秩序的作用,在国家治理中都有其地位和功能。2018年3月10日习近平总书记参加十三届全国人大一次会议重庆代表团审议时明确指出,要既讲法治又讲德治,重视发挥道德教化作用,把法律和道德的力量、法治和德治的功能紧密结合起来,把自律和他律紧密结合起来，引导全社会积极培育和践行社会主义核心价值观,树立良好道德风尚,防止封建腐朽道德文化沉渣泛起。习近平总书记强调,领导干部要讲政德。政德是整个社会道德建设的风向标。立政德就是要明大德、守公德、严私德。明大德,就是要铸牢理想信念、锤炼坚强党性,在大是大非面前旗帜鲜明,在风浪考验面前无所畏惧,在各种诱惑面前立场坚定。守公德,就是要强化宗旨意识,全心全意为人民服务,恪守立党为公、执政为民理念,自觉践行人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标的承诺,做到心底无私天地宽。严私德,就是要严格约束自己的操守和行为。监察法明确将加强法治教育和道德教育,弘扬中华优秀传统文化作为监察工作方针,就是落实党中央的决策部署，从中华民族历史文化中汲取智慧,从实际出发实现监察工作理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进。
需要注意的是,本条在文字表述上不仅政治性、政策性强,而且体现了强烈的时代特色,是法言法语的创新,是中国特色社会主义法治道路的体现。
二、监察工作方针的法理分析
（一）国家监察机关坚持标本兼治、综合治理,强化监督问责,严厉惩治腐败
坚持标本兼治、综合治理是我们党惩治腐败的基本方针。习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上强调，“要坚持治标不松劲，不断以治标促进治本，既猛药去疴、重典治乱，也正心修身、涵养文化，守住为政之本。”。治标与治本相辅相成、有机统一于反腐败工作实践。没有离开“标”的“本”，也没有离开“本”的“标”。反腐败既要靠治标，猛药去疴、重典治乱；也要靠治本，正心修身、涵养文化，守住为政之本。党的十八大以来的反腐败斗争，总体上就是从治标入手，治本工作也一直没有放松，有时治本就寓于治标之中。强调的不敢腐，侧重于惩治和威慑，让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步；强调的不能腐，侧重于制约和监督，让胆敢腐败者在严格监督中无机可乘；强调的不想腐，侧重于教育和引导，着眼于产生问题的深层原因，让人从思想源头上消除贪腐之念。深入推进反腐败斗争，关键就是坚持治标不松劲、不断以治标促进治本，在惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变的同时，坚持思想建设和制度同向发力，不断开创反腐倡廉新境界。
强化监督问责，就是要按照全面从严治党和全面依法治国的要求，强化党委主体责任、纪检监察监督责任。坚持有责必问、问责必严,把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来,形成执行法规制度强大的推动力。强化监督就要坚持把纪律挺在前面,加强对纪律执行情况的审查,抓早抓小,使纪律体现在日常监督管理中,发现苗头性问题及时提醒,对触犯纪律者及时处理,实现监督执纪问责常态化。强化问责就要健全责任追究制度和纠错问责机制,既要对事问责,也要对人问责,问到具体人头上,使追究问责的内容、对象、事项、主体、程序、方式制度化、规范化,确保实现有权必有责、用权受监督、违法必追究。要把监督问责情况纳入党风廉政建设责任制检查考核和党政领导干部述职述廉范围,通过严肃追究主体责任、监督责任、领导责任,让法规制度的力量得到充分释放。
严厉惩治腐败，就是以零容忍、高强度、无例外、全覆盖的决心和态度惩治腐败;依纪依法查办腐败案件，着力解决群众身边的不正之风和腐败问题。正如习近平总书记指出的：“既要用铁的纪律整治各种面上的顶风违纪行为，更要睁大火眼金睛，任凭不正之风‘七十二变’，也要把它们揪出来，有多少就处理多少”，“加大国际追逃追赃力度，推动二十国集团、亚太经合组织、《联合国反腐败公约》等多边框架下的国际合作，实施重大专项行动，把惩治腐败的天罗地网撒向全球，让已经潜逃的无处藏身，让企图外逃的丢掉幻想。”形成恃续震慑，就是要做到严纠“四风”和“打虎拍蝇”的力度不减、节奏不变、尺度不松，不断取得党风廉政建设和反腐败斗争新成效。“坚持什么问题突出就重点解决什么问题，让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步，坚决遏制蔓延势头。”
（二）深化改革、健全法治，有效制约和监督权力
深化改革、健全法治，是扎牢不能腐的笼子的治本之策。党的十八大以来，随着全面深化改革和全面依法治国的推进，反腐败制度建设和法治化水平得到加强和提高。通过制定和实施法律，限制和规范公权力行使的范围、方式、手段和程序，创设公正、透明的运作机制，使公权力执掌者不能腐败，从而达到减少和消除腐败的目的。深化改革、健全法治对反腐败具有根本性、全局性、稳定性和长期性的意义，是反腐败思想观念、体制机制、方式抓手的重大变革，是有效遏制腐败的必由之路。习近平总书记关于“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”的重要论述，阐明了我国社会转型时期有效制约和监督权力的重要性，揭示了反腐领域深化改革、健全法治的战略走向。
有效制约和监督权力,是国家监察的基本功能。习近平总书记指出,“权力不论大小,只要不受制约和监督都可能被滥用"。因此,必须把权力关选制度的笼子。深化国家监察体制改革,构建高效权威的国家监察体系,统一行使监督执法权,形成权力监督制约的制度笼子。监察机关监督、调查、处置职能的运行过程,是权力运行正当性的确立、维持和恢复的过程,也是被违纪违法破坏的管理监督机制得以修复的过程。国家监察对权力的监督制约功能,是以“防微杜渐”和“亡羊补牢”为基本特征的。监察监督活动是对监察对象是否勤政廉政的监视督促,主要表现为诚勉谈话等批评教育和岗位调整等组织处理,实现对权力“出轨”苗头的早抓早治,起到防微杜渐的“出笼”防范作用。监督调查处置是对监察对象违纪违法腐败行为的查处,不仅是对“出笼”腐败的法纪处罚,而且可以起到“亡羊补牢”的作用。通过在办案中查找制度漏洞,及时发现“补笼”目标;帮助发案单位建章立制、促进权力规范行使,体现“筑笼”的法治价值;查办案件的过程中对发案的主客观原因进行分析,形成反腐执法的警示效应,扩大“固笼”法治效果,增强把权力装进制度的笼子里的法治效果。
有效制约和监督权力包括对国家监察权的监督制约。监察委员会作为反腐败的国家专责机关，承担监督、勤政廉政、维护国家权力、廉洁高效的重要职责，其自身素质更要过硬。信任不能代替监督，在腐蚀与反腐蚀的复杂环境下，纪检监察也非净土，少数纪检监察干部蜕变为执纪违纪、执法违法腐败分子的事实，更加说明了对国家监察权进行监督制约的必要性和重要性。从监督的途径看，一是建立健全党委对监察工作的管理监督机制，把纪检监察人员列为关键少数，强化党内监督和纪律的约束。二是强化人大及其常委会的权力监督机制，落实对国家监察工作的法律监督。三是建立健全检察、审判机关司法监督机制，监察机关认定的职务犯罪案件，须由检察机关审查决定起诉或不起诉，由法院审判决定是否构成犯罪并实现罪刑法定。四是建立健全人民政协民主监督、人民群众社会监督机制，完善相应的渠道和平台。五是建立健全严格统一的执纪执法程序规范，按照刑事诉讼的要求设计专门的立案、强制措施采用的呈报审批程序。同时，对国家监察人员的监督，除在监察法中按照法定职责必须为、法无授权不可为的基本原则，明确除监察委员会的职责权限、运转程序和具体措施外，可考虑修订刑法，增加规制国家监察人员滥用职权、刑讯逼供、徇私枉法、收受贿赂、徇私枉法罪等行为的定罪处罚，切实加强对监察委员会及其工作人员自身的监督。
（三）加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化
加强法治道德教育是监察工作的重要任务之一。习近平说，规范人们的行为，规范社会秩序，不仅要确立与之相适应的法律体系，而且要形成与之相适应的思想道德体系。儒法并用，是我国历史上常用的社会治理方式，只有思想教育手段和法制手段并用才能相得益彰。这是因为，法是他律，德是自律，自律和他律结合才能达到最佳效果。正所谓“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”。反腐倡廉是一个复杂的系统工程，需要多管齐下、综合施策，但从思想道德抓起具有基础性作用。并强调，各级领导干部都要树立和发扬好的作风，既严以修身、严以用权、严以律己，又谋事要实、创业要实、做人要实。严以修身，就是要加强党性修养，坚定理想信念，提升道德境界，追求高尚情操，自觉远离低级趣味，自觉抵制歪风邪气。严以用权，就是要坚持用权为民，按规则、按制度行使权力，把权力关进制度的笼子里，任何时候都不搞特权、不以权谋私。严以律己，就是要心存敬畏、手握戒尺，慎独慎微、勤于自省，遵守党纪国法，做到为政清廉。
弘扬中华优秀传统文化是开展监察工作的应有之义。习近平同志强调从历史文化中吸取营养，他说，历朝历代的统治者为了维护自己的统治地位，高度重视道德建设特别是为政者的道德建设。古人认为：“才者，德之资也；德者，才之帅也。”“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”所以要“格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下”。中国历史上形成和留下了大量这方面的思想遗产，虽然这里面有封建社会的糟粕，但很多观点至今仍然富有启发意义。比如，“政者，正也。子帅以正，孰敢不正”，“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”，“克勤于邦，克俭于家”，“儆戒无虞，罔失法度。罔游于逸，罔淫于乐”，“直而温，简而廉”，“公生明，廉生威”，“无教逸，欲有邦，兢兢业业”，等等。对此，我们要坚持古为今用、推陈出新，使之成为新形势下加强反腐倡廉教育和廉政文化建设的重要资源。
（四）构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制
习近平总书记在十九大报告中指出,要强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉,通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤。从不敢腐、不能腐到不想腐,既是把权力关进制度笼子的机制构建,又是反腐败工作的基本战略,蕴含着对反腐败斗争形势依然严峻复杂的科学判断;蕴含着对现阶段以治标为主,为治本赢得时间、赢得主动的反腐败斗争策略;蕴含着巩固压倒性态势、夺取压倒性胜利的坚如磐石的决心。“不敢腐”就是强调惩治和威慑,让意欲腐败者在带电的高压线面前不敢越雷池半步,坚决遏制蔓延势头。“不能腐”就是强调制约和监督,扎紧制度笼子,让胆敢腐败者在严格监督中无机可乘。“不想腐”就是强调教育和引导,着眼于产生问题的深层原因,对症下药、综合施策，让人从思想源头上消除贪腐之念。
从“反腐败斗争永远在路上”的战略判断看，“不敢”、“不能”、“不想”的长效机制在反腐败斗争中必须同时发力，以不同的功能实现筑牢权力之笼，防止腐败发生的价值。“不敢腐”是“不能腐”、“不想腐”的前提和基础。“不能腐”是“不敢腐”的巩固和发展。“不想腐”是“不敢腐”和“不能腐”的结果和保障。三者相互联系，相互促进，缺一不可。应该看到，“不敢腐”的威慑虽然及于人的内心，但属于强制；“不能腐”以制度约束行为，不及于人的内心；“不想腐”则以文化浸润人的心灵，让人自愿、主动而非勉强、被动地远离腐败。如果说“高压反腐”所追求的“不敢腐”是“压服”，“建制反腐”所追求的“不能腐”是“制服”，那么“不想腐”所追求的则是“折服”。“本理则国固，本乱则国危。”深入推进全面从严治党，必须把加强思想政治建设放在首位，抓好思想教育这个根本。其中最重要的，一要坚持共产党人价值观，不断坚定和提高政治觉悟。从不敢、不能到不想，要靠铸牢理想信念这个共产党人的魂。补足精神之钙，筑牢思想之魂，提高政治觉悟，在公和私、义和利、是和非、正和邪、苦和乐等问题面前，我们就能心明眼亮，找到自己行为的准星。二要依靠文化自信坚定理想信念。没有中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化的底蕴和滋养，信仰信念就难以深沉而执着。领导干部要不忘初心、坚守正道，必须坚定文化自信，接受文化熏陶，不断提升人文素养和精神境界，以文化自信支撑政治定力，永葆人民公仆的政治本色。
湘公网安备 43010202000944号