吴建雄：监督、调查、处置法律规范研究（一）

导论  在学习研究中读懂监察法 

监督、调查、处置，是宪法和法律赋予我国反腐败专责机关——监察委员会的基本职责。研究监督、调查、处置法律规范，必须立足于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》），着眼于《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。

监察法把党内监督和国家监督统一起来，是具有鲜明中国特色的监察制度。这种监察制度既体现了中华民族传统制度文化，是对中国历史上监察制度的一种借鉴，也是对当今权力制约形式的一个新探索。“由于新颖，必然生疏。可以说这种新颖性决定了我们对监察制度的理解，一开始是不深入的，是有几分陌生的”这就要求我们应当沉下心来,在学习研究中读懂监察法，深刻把握监察法的科学内涵和精神实质；深刻认识监察法作为我国第一部反腐败国家立法、第一部将党的领导写进法律的基本法、第一部实体与程序相结合的特别法所具有的重大政治意义和法治意义。 

宪法第一百二十三条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关”，确立了监察机关在国家权力结构中的职能定位。这一职能定位是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新，是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的重要体现。《监察法》第三条规定“监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。其国家监察职能与党的纪检职能的不可分性决定了监察委员会与党的纪检委员会合署办公的必然性，决定了“监督调查处置”和“监督执纪问责”一体运行的必要性；既要落实党章关于“地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作”的规定要求，又要落实宪法关于“上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”的规定要求。同时，合署办公的纪委监委共同接受同级党委领导，实现党性和人民性的高度统一。其鲜明的政治性表明监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，不是行政机关、司法机关。其依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，其职能权限与司法机关、执法部门明显不同，是党和国家的自我革新、自我净化和自我完善的法律利器。

监察职能的政治性强调在党中央的统一领导和指挥下开展国家监察和反腐败工作。《宪法修正案》在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”在《监察法》第二条中规定，“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”这就把党对反腐败的政治领导和领导反腐败的政治成果转化为国家法律，以根本大法的形式体现广大人民的意志和愿望，旗帜鲜明地昭示党对反腐败斗争领导的法定性，有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导开展反腐败工作，扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。自觉地把维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导具体落实到强化监督、执纪审查、调查处置、巡视巡察、追责问责等职权活动中，坚决清除政治上蜕变的两面人、两面派，在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致；就要坚决贯彻党的十九大关于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争战略部署，结合实际落实落地，立足职责积极作为。确保党中央始终牢牢掌握反腐败工作的领导权。

 

读懂监察法就要认清监察职权与程序的科学性 

依据宪法规定和改革实践，监察法对监察主体的产生和监察对象的拓展作出规定，创新和丰富了我国监察制度的内涵。整合反腐败资源力量，由各级人大选举产生各级监察委员会，既是社会主义政治制度的内在要求，也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择。实行国家层面反腐败机构的集中统一，使党的反腐败决策转化为国家意志，使权力机关的反腐败监督通过法定程序落到了实处。监察机关的主要职能是调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严；主要职责是监督、调查、处置；主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。这就使监察职权的配置和行使具有勿容置疑的正当性和法定性。特别是用留置代替“两规”，适应了腐败问题违规与违法交织的规律，破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪的困局。

监察职权与程序的科学性强调监察活动依宪依法、客观公正，坚持以事实为根据，以纪律法律为准绳的基本原则，追求法律事实与客观事实相统一。以事实为依据，就是监察执纪执法必须以案件的客观事实作为基础，严格按照法律的规定办事。处理监察案件，必须做到客观、公正、正确、合法；就是坚持实事求是，一切从具体的案件情况出发，使认定的事实完全符合案件的客观真相。以纪律法律为准绳，就是要求监察人员在办案中既要按实体纪律法律办事，又要按程序规范规则办事。要完善查办腐败违纪违法案件的程序措施和工作机制，树立正确的调查、审查和处置理念，遵循执法调查工作规律，提高对腐败调查工作的科技含量，实现线索统一管理、调查统一指挥、资源统一调配。要明晰腐败违法犯罪调查与司法反腐起诉审判的法律边界，健全监察执法与检察司法的衔接机制，并通过建立健全执法办案的评价标准，完善监察执法人员的行为规范，确保查办腐败案件工作始终在法治轨道上运行。 

党纪是防腐的戒尺，国法是惩腐的利器。《宪法》和《监察法》关于中国共产党对国家监察工作集中统一领导的规定，要求反腐败工作必须把党执纪与国家执法有机贯通起来，形成党纪与国法相辅相成，相互促进，相互保障的格局。监察委员会依法行使的监察权，不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说是依托纪检、拓展监察、衔接司法，最大限度的发挥了党纪国法的腐败治理效能。

监察工作纪法贯通强调监察委员会监督、调查、处置与纪委监督、执纪、问责的对应衔接，推进监督执纪和监察执法制度化、规范化。要推进实行执纪监督和审查调查“前后台”分设，实施“一案一指定”“一次一授权”，建立执纪监督专题会、审查调查专题会等集体决策机制。在坚持运用“四种形态”、把纪律挺在前面的同时，充分发挥国法的惩戒预防功能，切实把严格执纪与严肃执法结合起来。在对所有行使公权力的公职人员的日常监督中，既盯住“关键少数”，突出工作重点；又坚持全面覆盖，做到监察不留死角，并注重向基层延伸。确保所有公权力的行使都在严密监督之下，确保党和人民赋予的权力不被滥用。

监察工作纪法贯通的控权性还体现在国家监察权的自身监督上。实践证明，在腐蚀与反腐蚀的复杂环境下，纪检监察也非净土，少数纪检监察干部蜕变为执纪违纪、执法违法腐败分子的事实，更加说明了对国家监察权进行监督制约的必要性和重要性。要建立健全党委对监察工作的管理监督机制，强化党内监督和纪律的约束。要强化人大及其常委会的权力监督机制，落实对国家监察工作的法律监督。要建立健全检察、审判机关司法监督机制，在协助配合中实现对监察权运行的制衡。要加强对国家监察人员的监督，在明确监察委员会的职责权限、运转程序和具体措施外，健全完善监察人员回避机制、责任追究机制和被监察人申诉机制，确保作为反腐利器的监察权永不蒙尘。

从宪法的精神实质看，深化国家监察体制改革代表了最广大人民群众的根本利益和整体意志，恪守了一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则，切实坚持并保证人民为中心的主体地位。它通过加强和改进国家政权建设，弥补在国家权力结构中，监察体系不够完善的短板，构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。

反腐败本质上是严肃的政治斗争，说到底是民心所向问题，坚持以人民为中心的价值取向，就是要坚持群众立场，做到人民群众反对什么、痛恨什么，就要坚决防范和纠正什么。群众对腐败问题意见很大，就要保持高压态势，“老虎”露头就要打，“苍蝇”乱飞也要拍。群众对扶贫工作、民生建设等领域的腐败和作风问题反映强烈，就要在深入开展这些领域的专项治理上下功夫，坚决查处与之相关联的涉黑腐败，以维护群众利益的实效取信于民。

要保障人民群众在反腐败斗争中的知情权、参与权和监督权，把内力主导和外力推动结合起来，向人民群众真开门、开大门，发挥人民群众无所不在的监督力量。把监察监督和人民群众监督贯通起来，加强对权力行使依据、过程和结果的监督，确保权力运行到哪里、监督就跟进到哪里。坚持把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量纪检监察工作的根本标准，始终把纠正群众反映强烈的问题、纠正损害群众利益的行为作为重要任务持续推动，切实增强正风肃纪、反腐惩恶的精准性实效性，让群众在依规治党和依法治权中体验到更多的获得感。

本项监督、调查、处置法律规范研究，对监察法主要内容进行了既全面又具体的概括与分析。按照监察法共九章六十八条的总体框架，分章节进行研究，包括监察法总则研究、监察机关及其职责研究、监察范围和管辖研究、监察权限研究、监察程序研究、反腐败国际合作研究、监察机关自身监督研究、法律责任研究。

监察法总则主要对的立法目的、立法依据、指导思想、监察委员会的性质和职能、立法原则、监察工作方针作了规定，对后续各章节的指导性、概括性、总揽性规范。在“监察法总则研究”中，我们探讨了监察工作的指导思想和领导体制。对坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制进行法理阐释。探讨了监察工作的原则和方针，对监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约；国家监察工作严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳，在适用法律上一律平等；权责对等，从严监督；惩戒与教育相结合，宽严相济等进行法理阐释。探讨了监察工作的方针，对坚持标本兼治、综合治理，强化监督问责，严厉惩治腐败；深化改革、健全法治，有效制约和监督权力；加强法治道德教育，弘扬中华优秀传统文化，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制进行法理阐释。

监察法分则主要规定了监察机关的职责、管辖、权限、程序、自身监督、法律责任等。在“监察机关及其职责研究”中，探讨了监察委员会的产生，对监察委员会监督、调查、处置职责进行了阐释：包括对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议等。在“监察范围和管辖研究”中，探讨了所有行使公权力的公职人员监察全覆盖问题。在“监察权限研究”中，对赋予监察机关必要的权限进行了法理阐释。在“监察程序研究”中探讨了严格规范监察程序问题，对严格规范留置的程序，保护被调查人的合法权益进行了法理阐释。在“反腐败国际合作研究”中、探讨了国际追逃追赃和防逃的问题；在“监察机关自身监督研究”中，探讨了接受人大监督、强化自我监督等问题，对党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接，责任追究制度、公开监察工作信息进行了阐释；探讨了接受民主监督、社会监督、舆论监督的问题，对监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约的机制进行了阐释等等。在“法律责任研究”中，探讨了监察机关及其工作人员的法律责任。进行这些研究，旨在统一思想、凝聚共识，在学习交流中读懂监察法，营造贯彻实施监察法的良好氛围。