吴建雄：统筹反腐败斗争国际国内两个战场

作者吴建雄，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长，湘潭大学纪检监察研究院院长。文章来源于《中国党政干部论坛》2023年第10期

《中央反腐败协调小组工作规划（2023—2027年）》统筹反腐败斗争国际国内两个战场，对深化反腐败国际合作作出部署，明确了一体构建追逃防逃追赃机制、加大跨境腐败治理力度等目标任务。习近平总书记在第三届“一带一路”国际合作高峰论坛上再次重申建设“廉洁之路”。这是党中央在反腐败斗争领域统筹推进国内法治和国外法治的重要举措，蕴含维护国家主权安全、实现高水平对外开放、推进全面从严治党向纵深发展的内在逻辑，为深化反腐败斗争国际合作、织紧织密反腐败涉外法律“天网”提供了方向指引和基本遵循。

一、统筹反腐败斗争“两个战场”的现实必要性和紧迫性

贯彻落实一体推进“三不腐”战略的必然要求。习近平总书记提出“用‘全周期管理方式’一体推进‘三不腐’”的科学论断，为统筹反腐败斗争“两个战场”提供了路径指引。只有统筹国内反腐和国际反腐，才能形成一体推进“三不腐”的工作闭环。从查办的案件看，反腐败涉外因素越来越多，境内腐败与境外腐败交织，职务犯罪案件不少都涉及境外取证、追逃追赃事项，有的境内办事、境外收钱，有的跨境转移赃款等。这就告诉我们，国内反腐战场与国际反腐战场是一个统一整体，如果只重视国内战场而忽视国际战场，反腐败斗争成果就不可能巩固，一体推进“三不腐”的战略目标就难以实现。党的十八大以来，中国政府坚定不移反对腐败的意愿和意志，向国际社会宣示了加强反腐败国际合作、积极寻求国际反腐败新秩序的鲜明态度，始终将廉洁视为共建“一带一路”的道德“底线”和法律“红线”，基于全球推进反腐败国际合作面临的突出问题，在联合国大会特别提出的“四项主张”，为深化反腐败国际合作提供了有利的环境和条件。强化反腐败国内国际统筹联动，不仅彰显中国共产党坚定不移推进反腐败国际合作的政治承诺，而且充分体现中国共产党打赢反腐败攻坚战、持久战的坚强决心。

统筹国内法治与涉外法治的重要支点。作为习近平法治思想的重要内容，统筹国内法治与涉外法治，必然要统筹反腐败斗争国内国际“两个战场”。当今世界，跨境腐败已经成为国际社会广泛关注的问题，但国际反腐败秩序环境不容乐观。特别是西方国家政治壁垒、文化差异、制度瓶颈、长臂管辖等因素长期制约和影响着国际反腐败的深度合作与融合。特别是以美国为首的西方国家打着民主旗号，以意识形态划线，行拉帮结伙搞小圈子之实；打着法治旗号滥施长臂管辖，行践踏国际法之实；大搞反腐败执法合作小圈子，庇护腐败犯罪，贪图不义之财，成为腐败分子的避罪天堂。统筹国内法治与涉外法治，就要统筹推进国内反腐和涉外反腐，完善反腐败涉外法规，构建反腐败涉外法律法规体系。进一步强化反海外腐败犯罪法律在国外的规制效力，合理扩充海外法律管辖权，解决现有涉外法律资源滞后于打击跨境腐败司法实践的问题；通过反海外腐败犯罪法律规范对国内企业的规制，增强企业的反海外腐败合规意识，降低企业海外腐败犯罪的合规风险，提高我国跨境企业法治化管理的能力和水平。

贯彻新发展理念、实现高水平对外开放的政治保障。扩大高水平对外开放，推动制度型开放，以高水平开放促进深层次改革、推动高质量发展，是适应经济全球化新趋势、准确判断国际形势新变化、深刻把握国内改革发展新要求作出的重大战略部署。迎接经济全球化实施“走出去”战略，有助于中国企业在国际分工体系中占据有利地位。跨境企业已成为经济全球化的重要驱动力量，也是各国对外经济合作交流、参与国际市场竞争、全球化生产和资源配置的重要载体。随着我国对外开放的全面深入，中国部分“走出去”企业已登上经济全球化的国际大舞台，逐渐融入世界经济发展的新格局当中。由于国际市场竞争环境的复杂性、西方国家经济政策和外资政策的多变性、政治壁垒的梗阻以及资源瓶颈的凸显、产业结构的重置等因素的存在，直接导致我国“走出去”企业与其他国家的贸易摩擦日益增多，从而倒逼“走出去”企业改善企业国际形象、履行更多社会责任、打造企业品牌、全面提升企业软实力，以提升企业国际化治理能力和水平。

二、新时代跨境反腐工作的新进展新成效

反腐败涉外法规建设稳步推进。党的十八大以来，我国积极参与联合国、二十国集团、亚太经合组织、金砖国家等多边框架下的反腐败合作，与28个国家新缔结引渡条约、司法协助条约、资产返还与分享协定等43项，国家监委与10个国家反腐败执法机构和国际组织签订合作协议11项，初步构建起覆盖各大洲和重点国家的反腐败执法合作网络；推出《“一带一路”廉洁建设高级原则》；通过修改刑事诉讼法，制定引渡法、国际刑事司法协助法、反洗钱法、监察法等法律，构建了我国反腐败国际追逃追赃的基本法律框架。比如，刑事诉讼法规定了刑事司法协助原则，确立“刑事缺席审判程序”“犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序”。这两个特别程序分别对应国际追逃和国际追赃，是反腐败国际追逃追赃的重要法律武器。而监察法及其实施条例，在其“反腐败国际合作”一章中，明确了国家监察委员会在组织反腐败条约实施以及追逃追赃防逃中的组织协调等职责，反腐败国际追逃追赃法律规范体系渐趋完备。 

制度优势为涉外腐败治理赋能提效。2014年，我国担任亚太经合组织反腐败工作组主席期间，推动设立反腐败执法合作网络，推进亚太地区追逃追赃务实合作。据统计，2014年至2020年6月，我国共从120多个国家和地区追回外逃人员7831人，包括党员和国家工作人员2075人、“红通人员”348人、“百名红通人员”60人，追回赃款196.54亿元。其中，国家监委成立以来，共追回外逃人员3848人，包括党员和国家工作人员1306人、“红通人员”116人、“百名红通人员”8人，追回赃款99.11亿元，追回人数、追赃金额同比均大幅增长。“天网2021”行动追回外逃人员1273人，其中“红通人员”22人、监察对象318人，追回赃款167.4亿元。“天网”行动有效策应了国内“打虎拍蝇”，形成反腐败斗争压倒性胜利闭环。

反腐败涉外法治职能进一步强化。中央反腐败协调小组“国际追逃追赃办公室”更名为“国际追逃追赃和跨境腐败治理工作办公室”，并进一步明确了各职能部门反腐败国际追逃追赃和跨境腐败治理的职责。其中，中央纪委国家监委牵头开展职务犯罪国际追逃追赃专项行动，公安部开展“猎狐”专项行动，中国人民银行会同公安部开展预防、打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款专项行动，最高人民法院会同最高人民检察院开展犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件追赃专项行动，中央组织部会同公安部等开展违规办理和持有证件专项治理等工作。这一新的跨境反腐败工作格局，无疑为加大跨境腐败治理力度，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐战略目标提供了组织机制保障。

三、当前统筹反腐败斗争“两个战场”面临的实践难题

习近平总书记在十九届中央纪委六次全会上强调，腐败和反腐败较量还在激烈进行，并用“四个任重道远”概括反腐败斗争新的阶段性特征。涉外反腐败治理作为反腐败斗争的重要组成部分，虽取得显著成效，但依然任重道远。从统筹反腐败斗争“两个战场”的视角看，涉外反腐还存在一系列亟待解决的实践问题。

反腐败跨境治理存在制度“短板”。从司法协助的主体看，国际刑事司法协助法第1章第6条规定了我国国际刑事司法协助的主管部门和办案机关。笔者认为，规定对“主管机关”表述较为宏观，并未作出细化的规定，尤其是司法机关、侦查机关、监察机关及相关主体之间在国际刑事司法协助中的具体分工问题、权力界限问题还需进一步厘清。从司法协助法与其他法律的衔接看，国际刑事司法协助法与监察法、刑事诉讼法在法法衔接机制上有待健全。如监察机关、公安机关、检察机关、司法机关、安全机关、外交等各部门在国际刑事司法协助中的地位、职责和具体分工如何明确，具体办理案件中如何进行紧密和有效衔接，如何建立统筹协调机制等现实问题仍未解决。又如，监察法关于反腐败国际合作的内容中只有引渡的表述，没有遣返和劝返的规定，而刑事司法协助法也未明确遣返附带追赃的规定。从缺席审判程序的运用看，由于刑事缺席审判程序还涉及境外的犯罪嫌疑人、被告人实际送达或者实际送达弱化等问题，缺席审判程序建立后，如何保障在具体操作过程中不被滥用，以及在操作中如何防止其使用范围扩大并充分保障被告人权利等，没有明确规定。基于此种情形，无论是监察机关还是公安机关，在移送检察机关决定是不是缺席审判的时候，应当对证据标准严格把握，从而使刑事诉讼程序的公正性得到更好保证。

西方反腐败执法演变为打击中国企业手段。美国当局通过加强《反海外腐败法》（FCPA）在美国以外地区的执法活动，从制度设置和执法适用两方面对《反海外腐败法》的管辖权进行扩张。如2012年11月14日，美国司法部和美国证券交易委员会联合公布《〈反海外腐败法〉信息指引》，实质性扩大了《反海外腐败法》的适用范围。2017年美国当局声明要将非美国公司作为《反海外腐败法》执法的首要对象。除欧洲企业外，中国也是执法监管的重点地区，涉案数量仅次于伊拉克和尼日利亚，排名第三位。另根据有关消息，2019年美国《反海外腐败法》案件超半数与中国有关。在合规和几宗重大执法案件方面屡次涉及我国公司，共有14家公司被处罚，其罚金总额高达29亿美金。此外，对个人的执法案例明显增加，史无前例地出现了31件个人处罚案件，其中美国司法部的数量为25件，另有14人处于被美国司法部起诉阶段，这些数字都无疑打破了FCPA的历史记录，意味着FCPA所处罚的案例中有接近60%的腐败案件是发生在中国或和中国有关。可见，美国《反海外腐败法》是不断通过制度构建和执法手段来强化其海外管辖权，以权力的扩张来打击竞争对手，扩大其国际影响。

反腐败国际合作领域制度障碍亟须破解。我国虽然在反腐败国际领域取得了一系列制度成果，跨境腐败的惩治和预防机制体制逐步健全并取得积极进展，但由于反腐败国际合作涉及国家与国家、国家与国际组织、国内法与国外法以及国际条约之间的复杂关系，其间更是掺杂政治制度、价值观念、经济利益以及具体法律制度方面的差异和矛盾，特别是一些西方国家普遍带有严重政治偏见，质疑我国监察和司法体制，在对待打击腐败问题上奉行双重标准，在合作执法上设置重重障碍，成为严重制约我国开展国际合作的“瓶颈”，这直接导致我国在国际刑事司法协助中的被动和无力。例如，我国在违法所得没收程序上，由于证明标准过高、涉及的腐败资产分享未形成制度性规范、外国刑事没收裁决的承认和执行制度缺失等，常常造成我国与资产流入国经济利益上的冲突。加上国家监委履行引渡、刑事司法协助、资产追回等法定职责的配套制度还不健全，导致执法合作困难重重，无法顺利实现。又比如，由于不同社会制度与司法制度间的差异，多数国家尚未达成一些具体且有普遍约束力的协议，持续化、长久化的制度保障还未形成，等等。这些涉及跨国公司商业贿赂犯罪的情况，调查取证难度大，单靠某一经济体司法机关或者单一力量很难实现。


四、构建反腐败涉外法律法规体系，统筹反腐败斗争“两个战场”

习近平总书记在十九届中央政治局第四十次集体学习时强调：“要完善党内法规体系、国家法律体系，加快完善反腐败涉外法律法规。”党的二十大报告、二十届中央纪委二次全会、《中央反腐败协调小组工作规划（2023—2027年）》均对“深化反腐败国际合作”作出重要部署。这为统筹反腐败斗争“两个战场”指明了方向，提供了根本遵循。加快构建反腐败涉外法律法规体系，是统筹反腐败斗争“两个战场”的重中之重，应当坚持问题导向，在创制惩治跨境腐败的专门法律、建立健全跨境企业廉洁合规制度、一体推进追逃追赃防逃机制建设、健全反腐败国际执法合作和司法协助制度等方面下功夫。

创制惩治跨境腐败的专门法律。从近年来查办的腐败案件看，反腐败涉外因素越来越多，境内腐败与境外腐败交织，职务犯罪案件不少都涉及境外取证、追逃追赃事项，有的境内办事、境外收钱，有的跨境转移赃款。但我们查办跨境腐败案件的法律资源却相对短缺，亟须创制惩治跨境腐败的专门法律，立足现有法律规定，参照国际公约和国际主流做法，明确跨境腐败的定义、范围、罪名和入罪标准，规范对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪和单位行贿罪的适用对象、标准和条件，依法惩治境外投资经营中的失职渎职、贪污贿赂、利益输送、贿赂外国公职人员等行为。同时，规定一定的豁免、减轻处罚情形。通过反腐败涉外立法，进一步畅通反腐败国际执法合作的手段和渠道，丰富办理涉外案件的法律工具，向国际社会彰显我国惩治腐败无禁区、全覆盖、零容忍的鲜明立场和坚定决心。

建立健全跨境企业廉洁合规制度。近年来，我国对外投资规模多年位居全球第二，2020年首次超过美国成为全球第一，企业境外资产总额达到7.9万亿美元。随着我国不断扩大对外开放，“走出去”企业规模和对外投资体量会越来越大。在国际竞争中“走捷径”、搞灰色地带，可能会获得短期经济利益，但从长远看无异于饮鸩止渴，最终要吃大亏，甚至带来灭顶之灾。与西方国家相比，我国企业整体上“走出去”时间不长、经验不足、风险意识不强，导致跨境腐败风险突出，亟须建立健全跨境企业廉洁合规制度，规定我国“走出去”企业和在华跨国企业的廉洁合规义务，明确企业预防腐败责任，完善会计、内控、审计等内部治理制度。健全从宽处罚制度，对主动举报境外贿赂行为，配合调查取证、积极退赔挽损、有效堵塞制度漏洞、改善廉洁合规内控机制的企业，可以附条件从轻、减轻或免除处罚。建立企业廉洁合规评价体系，逐步提高企业的内生性预防腐败能力，把企业从治理对象变为治理主体。确保企业成为“一带一路”的形象大使。

一体推进追逃追赃防逃机制建设。追逃追赃必须打磨依法追逃的斗争技巧，在依规依纪依法上下功夫，严格按照规定权限、规则、程序开展工作，确保程序合法和证据有效。切实履行好监察法、国际刑事司法协助法赋予监察机关的职责，运用好违法所得没收程序和缺席审判制度。针对追逃追赃工作政治性、法律性、涉外性、技巧性强的特点，注重打造一支政治过硬、本领高强的专业化“追兵”，提高开展国际执法合作和司法协助的本领。追逃追赃的天罗地网已经撒下，防逃的堤坝正在加固筑牢。聚焦重点，将监督关口前移，在审查调查工作中嵌入防逃程序，在初核阶段做好防逃预案、用好边控措施，建立防逃预警机制。此外，将国企、金融机构、基层自治组织等单位的新增监察对象全部纳入防逃范围，实现防逃全覆盖。对出逃高发领域，完善相关管理制度，严格护照管理和出入境审批、报备机制，建立应急快速报告和联动机制。

健全反腐败国际执法合作和司法协助制度。结合近年来办理国际追逃追赃和跨境腐败案件实践，对职务犯罪案件适用违法所得没收程序、缺席审判程序的证据标准、文书送达等问题作出细化规定，推动建立与外国互相承认和执行没收判决的制度性安排。对无正当理由拒不配合我国办理国际追逃追赃和跨境腐败案件的境内外机构、个人，明确相应的限制或反制措施。加强反洗钱监测预警，有效打击跨境资金违法流动，坚决惩治涉腐洗钱犯罪。落实自洗钱犯罪、认罪认罚制度。推动自洗钱犯罪、认罪认罚从宽制度充分落实，促使外逃人员回国投案、配合调查、主动退赃。《中华人民共和国监察法》进一步明确了反腐败国际合作主管部门负责对内统筹协调各职能部门收集信息、发布政策、提供指引、加强监督，对外牵头开展联合调查、情报交换、资产分享等反腐败国际合作职责，其他相关部门按职责做好工作，推动跨境腐败治理高质量发展。