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吴建雄:国家监察制度学(八)

发布时间 : 2023-09-26 浏览量 : 122985

第三编  国家监察法律制度


第八章 监察法与监察原则


 《中华人民共和国监察法》的颁布和实施,标志着中国特色社会主义监察法律制度的确立。监察法律制度是国家监察制度体系的主体和基本制度,是中国特色社会主义法律制度体系的重要组成部分。监察法律制度确立了党对国家监察的统一领导,对国家监察的基本原则、监察组织体系、监察范围和对象、监察职责权限、监察工作程序、对监察活动监督等做出了具体规定,是国家监察的基本依据和遵循。


第一节 监察法的概念与特点


一、监察法的概念
监察法是调整监察关系的法律规范的总称,具体而言,是规范监察主体的组织、职权,行使职权的方式、程序以及监督等各种关系的法律规范的总称,包括监察组织法、监察行为和程序法、监察监督法等。就其发展而言,我国的监察法经历了行政监察法和国家监察法两个阶段。第一阶段,即为1997年5月9日八届全国人大常委会通过的《中华人民共和国行政监察法》和2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常务委员会通过的《关于修改〈中华人民共和国行政监察法〉的决定》,都是规范行政机关监察体制、监察职权、监察对象、监察活动的专项法律;第二阶段,即为2018年3月十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),是规范国家监察机关组织体制、职责权限、监察范围、监察程序等的基本法律,具有高于专项法律的立法位阶。
监察法按照法的不同角度分类,它属于:
(1)实体(组织)与程序相结合的特别法。一般法按其内容作用可分为实体法与程序法。实体法是规定具体权利义务内容或者法律保护的具体情况的法律,如人民检察院组织法、人民法院组织法就是规定检察机关和审判机关机构设置和权力配置的法律。程序法是规定权利得以实现或职权据以行使,义务和责任得以履行的有关程序的法律。与“一般法”相对称,特别法是对于特定的人群和事项,或者在特定的地区和时间内适用的法律。监察法之所以是实体与程序相结合的特别法,就是它既不是一般的实体法或程序法,也不是一般的特别法。监察法规定了监察机关组织机构及其职责、权限和法律责任,具有实体法的内容;同时又规定了监察范围、监察程序等,具有程序法的内容;其规定的反腐败国际合作更具有实体和程序一体的特征。
(2)公法。法按其涉及国家和个人的关系,可分为公法和私法,这是罗马法的传统分类。公法调整国家与个人之间关系的法律,私法是调整个人与个人之间关系的法律。监察法调整的是监察工作中国家监察机关与公职人员及其他监察参与人的关系,因而它属于公法。制定和实施监察法,应当充分注意到它属于公法的特点,处理好监察执法中国家权力与被监察人员及公民权利的冲突与平衡问题。

(3)基本法。我国的法律按其层次分为根本法、基本法和一般法律。根本法指国家的根本大法—宪法;基本法是必须由全国人民代表大会通过的重要法律;一般法律则由全国人民代表大会常务委员会通过。中华人民共和国监察法的制定必须经全国人民代表大会通过,是在我国法律体系中占重要地位的基本法。监察法作为一部体现党和国家自我监督的基本法律,也是我国第一部反腐败国家立法。在我国宪法之下的法律体系中,监察法处于源头性、引领性的重要地位。“要制定同监察法配套的法律法规,将监察法中原则性、概括性的规定具体化,健全完备的反腐败法律法规体系”。


二、监察法的特点
首先,立法指导思想明确,突出了党的集中统一领导,推进了国家治理体系和治理能力现代化。加强党对反腐败斗争的统一领导,是监察体制改革的第一要义。这是因为,反腐败既是全面从严治党的重要组成部分,又是国家依法治权的系统工程,客观要求执政的中国共产党,在领导中国特色社会主义事业建设中,通过对公权力和公务人员的全方位监督,掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权,实现党内监督和国家监察功能的最大化,不断提升党和国家自我净化和自我修复能力。监察法规定,坚持中国共产党对国家监察工作的领导,构建具有中国特色的国家监察体系,建立集中统一、权威高效的反腐败体制,强化党和国家的自我监督。
第二,立法体例科学、逻辑慎密。监察法共九章六十九条。总则明确立法目的、指导思想和监察原则等;分则规定监察主体,包括监察机关的产生程序和领导体制、派出监察机构、监察官制度;规定监察范围,包括监察对象和管辖问题;规定监察职责,包括监察机关的主要职能和职责;规定监察权限,包括谈话、讯问、搜查、留置等12项调查措施、需要有关机关协助的措施和相关证据规则;规定监察程序,即工作流程,包括对线索处置、初步核实、立案、调查、处置、移送起诉、申诉程序;规定反腐败国际合作,包括双边多边合作、追逃追赃和防逃等制度;规定对监察机关和监察人员的监督,包括内部监督和接受外部监督两个方面;规定法律责任,包括有关单位和人员、监察机关及其工作人员的法律责任等,基本体现了立法的完整性。
第三,监察主体的产生和监察对象的拓展,创新和丰富了我国监察制度的内涵。整合反腐败资源力量,由各级人大选举产生各级监察委员会,既是社会主义政治制度的内在要求,也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择,是实现国家腐败治理体系和治理能力现代化的组织保障。实行国家层面反腐败机构的集中统一,使党的反腐败决策转化为国家意志,使权力机关的反腐败监督通过法定程序落到了实处。将中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、监察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照公务员法管理的人员,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,国有企业管理人员,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员以及其他依法履行公职的人员,统一纳入监察范围,体现了对国家公务人员监察的全覆盖、无例外的立法要旨。
第四,监察职能定位和监察权限设置适应了反腐败斗争的客观需要。监察法规定监察机关的主要职能是:维护宪法和法律法规;依法监察公职人员行使公权力的情况,调查职务违法和职务犯罪;开展廉政建设和反腐败工作。监察机关依法履行监督、调查、处置职责,并将目前监察机关实际使用的十余种调查措施以国家立法形式固定下来,特别是规定监察机关在调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法和职务犯罪中,可以采取留置调查措施,为揭露、证实、惩治腐败违法犯罪提供了有力的法律武器,它适应了腐败问题违规与违法交织的特点和规律,是查办职务违规违法和职务犯罪措施的制度创新,这一措施的使用,破解了刑事强制措施难以突破职务犯罪案件的困局。同时也为废除实际需要但又饱受诟病的“双规”措施创造了条件,实现了用留置取代“两规”措施的法治化进步。

第五,严格规范监察程序和强化对监察的外部监督,体现了信任不能代替监督的法治原则。为保证监察机关正确行使权力,草案专设监察程序一章,对监督、调查、处置工作程序作出严格规定,如对采取留置调查措施的,规定了严格的程序和期限和审批程序,以及被留置人员的基本人权保障。这些规定,为监察权的行使,构筑了严密的制度笼子。为加强监察机关和监察人员的内外监督,监察法规定了监察机关接受本级人大及其常委会的监督,细化了多项监督措施。监察法与党的纪律检查机关监督执纪工作规则相衔接,将实践中行之有效的做法上升为法律规范。监察法明确了监察机关与监察机关的相互配合与制约,规定监察机关移送的案件,监察机关经审查后,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查;对于证据不足、犯罪行为较轻,或者没有犯罪事实的,依法作出不起诉的决定。监察法还作出了监察机关公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督规定。这些规定的细化和实施,必将促进监察权在法治的轨道上规范运行。


第二节 国家监察的基本原则


“原则”一词的含义是“说话或行事所依据的法则或标准”。在法学中,原则是能够给法律中的其他构成要素提供基础或本源的综合性原理。监察法基本原则,是指贯穿于监察活动全过程并对其具有普遍指导意义和规范作用,体现中国特色腐败治理内在要求,为监察主体和监察活动所必须遵循的基本行为准则。根据《监察法》第一章“总则”的具体规定,监察法的基本原则可以概括为:党的领导原则、依宪依法原则、全面监督原则、客观公正原则、监察权独立行使原则、配合制约原则、惩教结合原则。这些原则体现了监察活动的目的和任务,决定了监察活动的框架和基本特征,充分反映了中国特色腐败治理的基本规律,为监察法律制度的建全完善和监察法的实施提供了基本遵循。


一、依宪依法原则
监察法第一条明确规定,“根据宪法,制定本法”;第三条规定,“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。”不仅表明了监察法的立法依据,而且阐明了监察机关的性质和监察工作的宪定性和法定性。《监察法》第五条规定:“国家监察工作严格遵照宪法和法律。”《宪法》第一百二十四条第三款规定,“监察委员会的组织和职权由法律规定”,构成了依法监察原则的宪法基础。
(一)基本内涵
依宪依法原则是指监察活动应当按照宪法与国家法律的规定进行,监察机关在行使监察职权时,必须严格遵守宪法、监察法以及其他法律的有关规定办案。这里的法律不仅指《监察法》,也包括了《刑事诉讼法》《刑法》等涉及监察活动的其他法律和《党内监督条例》等党内法规。
依宪依法原则的首要前提是尊崇宪法和党章。宪法是“国家的根本大法”,党章是所有党内法规的母法。宪法上人的形象是国家之内的人(公民),党章上人的形象是党内的人(党员),宪法从最低要求出发,规定了社会生活的基本条件,划定了社会有序运行成为可能或使整个社会运行能够达致设定目标的基本规则。党章的规定不仅仅是维护这个团体存在的必要义务,而且体现了对一定政治理想和道德理想的追求。宪法由国家强制力保证实施,党章依靠党员的政治认同、领导人的超凡魅力以及具有强制性的纪律手段来贯彻落实。反腐败斗争的政治性和法定性,决定了反腐败斗争法治化、规范化必须以宪法和党章作为最高尊崇,既要积极推进以宪法为基础的法律规范体系建设,又要大力加强以党章为根本内核的党内法规体系建设,实现依法治党和依规治党相结合。从维护宪法和党章尊严的高度,贯彻实施监察法及相关法律法规、党纪党规,实现对全体党员和所有行使公权力的公职人员行为的监督监察全覆盖,使反腐败斗争法治化规范化具有宪法和党章有效实施的最高价值追求。
依宪依法原则的基本要义是推进国家监察工作法治化、规范化。要深刻认识反腐败斗争的长期性和复杂性,始终保持政治定力和战略定力,不为任何风险所惧、不被任何干扰所惑,持续巩固反腐败斗争压倒性态势,推动全面从严治党向纵深发展。要坚持党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障的法治方式,坚持纪在法前、纪法贯通,有效衔接司法,充分发挥党纪国法惩治和预防腐败的法治效能。强调有腐必反、有贪必肃,坚持无禁区、全覆盖、零容忍,决不允许有腐败分子藏身党内。强调始终保持惩治腐败高压态势和惩治腐败定力,坚持力度不减、节奏不变、尺度不松,持续减存量、遏增量,让那些想搞腐败的人断了念头、搞了腐败的人付出代价。强调发现苗头及时谈话提醒、批评教育,切实做到挺纪在前,防止小问题变成大问题。
(二)基本要求
首先,坚持依宪依法原则必须严格遵循党纪国法开展监察工作。党的十九大以来,我国《监察法》的制定,《刑事诉讼法》的修改,《党内监督条例》、《党内问责条例》、《纪律处分条例》和即将出台的《政务处分法》等党规和法律的修订和制定,为监察工作提供了有力的法律规范资源。要深刻认识党纪是防腐的戒尺,国法是惩腐的利器,自觉地把党内执纪与国家执法有机贯通起来,形成党纪与国法相辅相成,相互促进,相互配合的格局。依托纪检、深化监察、衔接司法,最大限度的发挥党纪国法整合衔接后的体系化腐败治理效能。形成党纪与国法有效贯通、强制性手段与非强制性手段并驾齐驱、依规治党和依法治权相得益彰的法治规范链条,确保把权力关进制度的笼子里。
第二,坚持依宪依法原则就必须坚持监察工作的程序正义。“正义不仅要实现,而且要以人们看得见的方式实现”,程序的不同,往往决定了事物发展的方向和性质上的差异,表现在执纪执法活动中,也可能存在诸如指向正义和指向非正义的程序。而作为正义的程序,也就是正当程序,它的价值就是遏制用权者的恣意,防止权力的任性,确保监察权依法规范行使,而且使监察相对人感受客观、公平、公正的过程。从这个意义上说,只有通过监察程序正义的演绎,才能有效地实现惩治和预防腐败的实体公正。因此,《党内问责条例》、《纪律处分条例》都对党内执纪问责作程序性安排。《监察法》专设“监察程序”一章,明确规定监察机关应严格依照程序开展工作。并对监察机关履行的职责和权力行使环节作出了一系列限定的程序性规范,充分保证了监察机关履职用权的正当性、合法性。

第三,坚持依宪依法原则必须在严格在法律规定的权限内履行职责。“无法定授权的执法就是越权,就是对法律权威和尊严的损害,这是现代法治原则的基本体现”。从法理上说,任何一项国家职权的来源和作用,首先都来自法律具体而明确的授予。没有法律依据的职权从根本上说是一种非法的权力。也就是说,职权主体的职权必须由法律设定或依法授予,否则其权力来源就没有法律依据。其次,法律一旦对职权作出规定,也就是对权力的范围作出了限定,权力主体必须在法律限定的范围内行使其职权。同时,法律不仅为职权主体设定了权限范围,也为其规定了行使权力的方式和过程,职权主体不仅要依据法定的权限,也要依据法定的程序。这是对权力行使的要求,构成了职权法定的核心。最后,职权主体还不得越权,如果越权则不具有法律效力。依法监察原则是法治原则在监察活动中的具体化,对于明确监察权力的运行边界、防止权力滥用,具有重要意义。


二、全面监督原则
《监察法》第一条规定“加强对所有行使公权力的公职人员的监督,实现国家监察全面覆盖”;第三条进一步规定:“依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建议和反腐败工作”。以上立法规定明确提出了全面覆盖原则,要求将监察范围全面覆盖于公权行使的全部过程以及行使公权的所有公职人员。
(一)基本内涵  
全面监督首先意味着纪检监督和监察监督的有机统一。以往行政监察局限于行政领域,覆盖面过窄,与党内监督全覆盖的基本逻辑不相匹配。改革后,纪委与监委合署办公,反腐败决策指挥体系更加集中、反腐败资源力量更加优化、反腐败手段措施更加丰富,实现党内监督逻辑和国家监督逻辑有效融合和互补。基于全面监督原则,监察法将监察范围从行政领域扩张到全部公权领域,严密了监察法网,修正了监察范围过窄的缺陷,实现了国家监察与党内监督“双向”全覆盖的有效衔接,真正将所有公权力都关进制度的笼子。
全面监督就是实现对监督对象和履职行为的全覆盖。在党内监督实现对党组织和党员干部监督全覆盖的同时,国家监察实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不能仅看他是否有公职。这包含两层含意:一是公职人员不是一个静态不变的范畴,不能只看是否有公职身份;二是本没有公职身份的人,在行使公权力、履行公务时,也会成为“公职人员”。也就是说,行为人的身份可能不属于全面覆盖的范畴,但行为人可能随着实体权力的行使而变成监察对象,具体哪些人员属于管理人员还需要随着实践的发展不断完善。监察法第十五条规定的“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员”,与前三类人员相比,这类人员的“身份”相对来说不是很固定,临时从事与职权相联系的管理事务的形式和种类很多。[ 比如单纯从事教学的教师不是监察对象,但一旦参与了招生、采购、基建等与公权力有关的事宜,就是监察对象;依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组的组成人员,在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中,由于临时从事与职权相联系的管理事务,也属于监察对象范围。]因此,判断一个人是否属于监察对象,必须坚持动态识别原则。
全面监督就是实现对监督领域的全覆盖。《监察法》规定了“最强阵容”的监察派驻监督制度。派驻或派出的范围不仅包括本级党的机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位,而且包括街道、乡镇、不设置人民代表大会制度的地区、企业、高校等。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监督机关负责,不受驻在部门的领导,具有开展工作的独立地位,有效地保证了监督权威。当然,监督领域的全覆盖不是“什么都管”。监察派驻监督机构应当明确职责定位,理清各主责部门承担的“职能监督”和派驻监察机关承担的“专责监督”之间的关系。派驻监察机构不能去管主责部门的具体业务工作,也不能事事冲锋在前,代替主责部门去行使监督责任,其工作重点是监督督促主责部门履行好职责,及时发现其中的违纪违法行为并予以惩处,发挥好“监督的再监督、检查的再检查作用”,切不可越位、错位、缺位。
(二)基本要求
首先,坚持全面监督应当把握好“监督”这个基本职责。《监察法》规定,监察委员会履行监督、调查、处置职责。其中,监督是监察委员会的基本职责。如何履行好监督职责,是摆在监察机关面前的一个迫切命题。原因有两个。一是由监察机关的法律属性决定的。监察机关是一个“监督机关”而不是“办案机关”。监察机关承担着对公职人员的日常监督职责,这与之前检察机关的反贪污、反失职渎职行为有着本质区别。二是监督是审查调查的前提。监督重在发现问题,没有监督,审查调查就是“盲人摸象”、无从下手。因此,这就要求纪检监察机关必须综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为。
第二,坚持全面监督应当健全完善监督方式。包括:接受各类信访举报,关注社会和网络舆情,畅通发现问题渠道;分类处置反映领导干部和公职人员问题线索,抓早抓小,对苗头性、倾向性问题提醒谈话,对轻微违纪问题诫勉谈话;用好谈话函询这个日常监督手段,主动给有错误的领导干部和公职人员说清情况、交代问题的机会,加强思想政治教育,发挥教育警示作用;对轻微违纪问题一定范围内通告批评,对普遍性问题公开批评,对系统性问题进行问责;监督检查领导干部执行《新形势下党内政治生活若干准则》《党内监督条例》《纪律处分条例》等党内法规情况,定期检查领导干部报告个人有关事项情况;对违反党的纪律和国家法律的行为及时给予党纪和政务处分;向相关部门和单位提出监督和监察建议等。

第三,坚持全面监督应当应当突出重点,抓住“关键少数”。习近平总书记反复强调,全面从严治党既要用纪律管全党、治全党,又要抓住领导干部这个“关键少数”,形成“头雁效应”。强调对“关键少数”的监督,这是由领导干部所处的地位和所发挥的作用决定的。领导干部特别是主要领导干部手中掌握的权力,不仅仅是一般意义上的领导权力,本质上是一种政治责任。我们党推动形成全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的重大战略布局,实现中华民族伟大复兴的中国梦,必须现实地转化为各级党员领导干部特别是主要领导干部正确谨慎地运用权力,并积极有力地领导、掌控和推动工作的实际行动。抓住了“关键少数”就是把握了党内监督和监察监督的重点和关键。不抓住这个重点,眉毛胡子一把抓,监督就必然会失去应有的实效性。而“关键少数”如果失去制约和监督,就会引起连锁式反应,甚至发生系统性、塌方式腐败,恶化当地政治生态,带坏一个地区的党风政风。因此,要把纪检监察的专责监督与党组织的全面监督/党员的民主监督结合起来,健全完善对“关键少数”监督的各项制度,最终要落到制度上,强化监督问责,以刚性的制度机制抓牢“关键少数”。


三、客观公正原则
《监察法》第五条规定,“国家监察工作严格遵照宪法和法律,以事实为根据,以法律为准绳,在适用法律上一律平等,保障当事人合法权益”。这一规定确立了国家监察工作的客观公正原则,表明监察机关在查办职务违法和职务犯罪过程中必须严格遵守宪法和法律,实事求是,客观公正地开展监察执法。
(一)基本内涵
客观公正原则强调以事实为依据,以法律为准绳。以事实为依据,指的是监察执法必须以案件的客观事实作为基础,严格按照法律的规定办事。监察机关所处理的案件,都必须真正做到客观、公正、正确、合法,以保证准确地惩治腐败。坚持以事实为依据,就是坚持实事求是,一切从具体的案情出发,使认定的事实完全符合案件的客观真相。这就必须重证据、重调查研究。以法律为准绳,就是要求监察人员在办案中既要按实体法律办事,又要按程序规范办事。程序规范是监察法的重要组成部分,是指导监察活动的法律准则。程序合法是正确处理案件的重要保证。
以事实为根据,以法律为准绳,二者是不可分割的整体。事实是正确运用法律的前提,依法处置是调查事实的继续和目的。只有把两者正确结合起来,才能保证公正合理地处理案件。为此,要强化依法履职的责任感,并通过建立健全执法办案的评价标准,完善监察执法人员的行为规范,确保查办腐败案件工作始终在法治轨道上运行。要完善查办腐败违纪违法案件的程序措施和工作机制,树立正确的调查、审查和处置理念,遵循执法调查工作规律,提高对腐败调查工作的科技含量,实现线索统一管理、调查统一指挥、资源统一调配。要明晰腐败违法犯罪调查与司法反腐起诉审判的法律边界,健全监察执法与监察司法的衔接机制。实现监察机关与监察机关和审判机关的各司其职,相互配合、相互制约。
客观公正原则强调适用法律上一律平等。这是法律面前人人平等的宪法原则在监察执法中的具体体现,也是监察机关、公安机关、监察机关、审判机关等执法司法机关共同遵守的法治原则。监察机关在适用法律上一律平等,意味着只要实施了职务违法和职务犯罪行为,不论其职务多高,权有多大,不管他的家族、种族、性别、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况有何不同,都要毫无例外地受到法律追究,不允许有任何特权。绝不允许有触犯法律而不受追究,或者把自己的意志凌驾于国家法律之上的特权。我们国家的法律集中体现了广大人民意志。国家的法律绝不允许破坏。对一切违法犯罪行为的追究和惩罚,正是为了保护国家和人民的利益不受侵犯。这就是一切公民必须维护和遵守国家法律的道理,也是我国监察机关与司法机关和公安机关要真正贯彻执行这一原则,才能保证法律在全国范围内的统一实施,也才能使我国法律所代表的广大人民的意志得到充分的体现。
客观公正原则强调保障当事人合法权益。这是尊重和保人权宪法原则在监察执法中的重要体现。它不仅直接关系到监察权的依法规范行使,而且是推进依法治国实践、建设法治中国的必然要求。《监察法》第五条规定,国家监察工作应保障当事人的合法权益,该规定明确指明了监察工作的开展应保护当事人权利。监察执法中保障当事人合法权益,与刑事诉中保障诉讼当事人合法权益具有内在的一致性,是国家监察制度和刑事司法制度实现公平正义的基础。监察调查的措施具有一定的强制性,在事实上构成了对监察对象及相关人员人身自由、财产等权利的限制,留置、查封、扣押等强制性措施一旦滥用,必然会对当事人权利造成严重损害。因此,必须保障当事人权利,保障反腐败公权力在行使过程中不产生侵害当事人权利的问题。包括我国政府在内的许多国家签署了联合国《公民权利的政治权利国际公约》等一系列国际人权规定文件,保障当事人应当权益等基本人权,已经成为世界法治文明发展的潮流。
(二)基本要求
首先,坚持客观公正原则应当强化反腐败证据规则意识。纪检监察机关履行反腐败职责的首要任务,是查明问题或案件真相。真相即证据证明的事实。证据的客观性和真实性关乎每一个反腐个案的成败。因此,必须从严谨明晰、环环相扣的要求出发,构建证据收集、认定规则。比如,物证书证收集规则。在证据调取方式、证据辨认鉴定、影像证据要求,书证复制要求等方面做出明确规定。又如,证人证言的收集规则,对询问证人应当个别进行;询问证人至少为二名以上的办案人员;首次询问时应当告知证人有关作证的权利义务和法律责任;不得以暴力、威胁以及非法限制人身自由等非法方法询问证人证言等做出明确规定。再如,被调查人陈述和辩解证据规则,包括对收集被调查人陈述和辩解,调查的时间、调查人的身份等应当符合法律及有关规定;询问证人、讯问被调查人场所的规定;询问、讯问被调査人过程录音录像的规定等等,通过完善证据规则,充分体现监察执法的程序正义和实体公正。
第二,坚持客观公正原则应当认真研究和准确把握法律政策界限。明辨“为公”还是“为私”,分清“无心”还是“有意”,判定“无禁”还是“严禁”,严格划分“失误、错误”与“违纪、违法”的界线。严禁将改革过程中的试错行为视为违纪违法,依法依规容错纠错,宽容干部在改革创新中出现的失误错误,依法为遭受诬陷干部正名。严格区分改革创新中的工作失误与渎职犯罪,经济纠纷与经济诈骗,正常合法收入与贪污、受贿违法所得,资金合理流转与徇私舞弊造成国有资产流失,企业依法融资与非法吸收公众存款等罪与非罪的界限;对进入司法程序的案件要依法保障律师的会见权和知情权,在与律师的良性互动中提高案件质量,增强办案的客观性和准确性,确保案件经得起历史检验。

第三,坚持客观公正原则应当强化权责对等理念。权责对等,严格监督,是监察履职的基本要求,也是实现监察活动客观公正的重要保障。党的十八届六中全会强调,有权必有责,用权必担责,滥权必追责,这是把权力关进制度笼子里的根本目的。权力是一把“双刃剑”,如果突破制度之笼,就会导致公权力私用、权力滥用和权力寻租,给经济社会发展带来极大破坏。如果关进制度笼子,则确保权力规范透明、公正高效行使,更好地为人民尽职尽责。权责对等强调监察机关及其工作人员必须忠诚使命、敢于担当,坚持公正与效率并重。深刻把握效率是实现法律公正的前提条件,公正是评价法律效率的基本制度。在监察执法中追求公正与效率的最佳结合。即既要坚持监察活动程序正义和实体公正,又要追求监察活动的高质量和高效率,以最低的成本在最大程度上实现监察监督和查办案件客观公正,以有限的监察资源实现监察工作的高质量和监察效能的最大化。


四、监察权独立行使原则
《监察法》第四条规定,“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该规定确立了监察权独立行使原则。2018年3月1 1日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第五十二条在宪法中增设第一百二十七条第一款规定:“监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该规定不仅确立了监察委员会作为国家监察机关的法律地位,同时也为监察权独立行使原则提供了最直接的宪法依据。
(一)基本内涵
监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不行政机关、社会团体和个人的干涉,这既表明了监察权必须依法行使,又强调了监察权行使的独立性,这是监察权行使的权威性和高效性所决定的。监察委员会行使的监察权,是传统立法权、行政权、司法权之外一种新型的权力——监督执法权,包括监督、调查、处置三项基本职权。监察权的行使必须具有独立性的特质,必须排除其他机关、团体和个人的非法干涉。
从监督权的行使看。监察委员会的监督职权,主要指在对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查过程中,可采取对可能发生职务违法、或者有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行谈话提醒、批评教育令其检查,或者予以诫勉等方式,实现监督的目的。同时,包括针对发现的问题向发案单位提出监察建议,完善制度或加强管理,预防腐败问题发生。这些监督行为必须以法律为依据,只服从法律;必须保持监察机关及其监督活动的独立性,否则,就会被监督单位或其他干扰因素所左右,以至丧失监督的有效性与公正性。
从调查权的行使看。调查权是依法揭露和查证违规违法和犯罪的活动,是监督国家机关和公职人员是否依法公正履职的法律手段。调查分为一般性调查和留置性的调查。一般性调查就是对监督发现的违规违法问题,进行信息收集,查证核实监督发现的问题是否存在,这是监察机关履行监督职责的常规性手段。留置性的调查是对监督发现的涉嫌犯罪问题进行的强制性调查,具有限制或者剥夺被调查人人身自由、财产自由、通信自由等特征。调查权的行使,可能影响特定地区甚至特定单位不同政治力量的对比关系。也就是说,这种行为既关系公益,又涉及私利,因此,可能引起一系列社会反应,某些社会力量甚至有权势者可能企图干预这种调查追究活动。在这种情况下,保障调查权依法行使的主要措施以及防止不当干预的主要屏障,是调查执法行为的独立性。 
从处置权的行使看。处置权是依据相应的法律法规对调查的违法问题予以审查定性并决定给予何种处分和处理的职权。从监察委员会的处分手段看,根据违法问题严重性的不同,处理手段依次包括给予监察处分(如警告、记过、记大过、降级、免职、开除公职等)、移送司法机关追究刑事责任两大层次。一方面要严格依据法律法规,对违规违法问题进行定性和给予处分;另一方面对侦查终结移送监察机关起诉的案件进行审查,决定移送起诉和不移送起诉。处置权的公正与适当的运用,意味着监察机关必须排除非法干预,坚持以事实为根据,以法律为准绳,切实地贯彻法治原则,使人民群众从每一起监察处置案件中感受到公平正义。
(二)基本要求
首先,坚持监察权独立行使原则,应当强化日常监督,规范调查处置权能。日常监督做到靠前监督、主动监督,综合运用集中检查、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式,自觉主动地深入被监督地区的一些重要工作环节,仔细地查找和发现党员干部和公职人员出现的或者可能出现的违纪、违法和犯罪行为,为依法履行调查、处置职能奠定坚实基础。在查证职务违法和职务犯罪的调查过程中,依法采用谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施,严格的程序和期限,并保障被调查人的基本权利。对需要采取留置、技术调查、限制出境等措施的,经过严格的审批手续,交有关机关执行。依法行使处置职权,针对违法问题严重性的程度不同,分别作出包括给予监察处分、移送司法机关追究刑事责任、提出监察建议等处置决定。通过强化监督调查处置的监察职能,把惩治和预防腐败的法治措施落实到位,把加强对公权力的监督制约落实到位。
第二,坚持监察权独立行使原则,应当把纪检监督和监察监督结合起来。监督执纪“四种形态”是全面从严治党的重大实践和理论创新,党章和党内监督条例都作出了规定。监察法明确规定,国家监察工作要“惩戒与教育相结合,宽严相济”。各级纪委监委按照“惩前毖后、治病救人”的方针,坚持深化运用监督执纪“四种形态”,将其贯穿于监督检查、审查调查和案件审理工作全过程,取得良好的政治效果、纪法效果和社会效果。纪检监察工作运用“四种形态”,就要坚持把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。应当明确,党内监督的内容、方式和要求,都适用于国家监察的监督。严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分,监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查。把廉政教育作为防止公职人员发生腐败的基础性工作抓紧抓实抓好。 

第三,坚持监察权独立行使原则,应当健全确保国家监察权正确规范行使的各项规则。比如,在线索处置环节,明确信访举报部门归口受理信访举报,案件监督管理部门对问题线索实行集中管理、动态更新、定期汇总核对,确保对问题线索处置全程可控; 在谈话函询环节,规定谈话函询之前要严格审批,谈话内容应制作谈话笔录,必要时对谈话函询的说明情况进行抽查核实;在初步核实环节,规定经严格审批启动初步核实程序,对具有可查性的问题线索扎实开展初核,收集客观性证据,确保真实性和准确性。在审查调查环节,突出强调党委(党组)对审查调查处置工作的领导,严格报批程序,明确审批权限,严格管控措施使用,强调重要取证工作必须全程录音录像,纪检监察机关相关负责人通过调取录音录像等方式,加强对审查调查全过程的监督; 在案件审理环节,规定纪律处理或处分必须坚持民主集中制原则,集体讨论决定,坚持审查调查与审理相分离,审查审理和复议复查相分离,做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规,严格依规依纪依法审核把关,用规则提高整个纪检监察系统履职质量。


五、配合制约原则
《监察法》第四条规定:“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。”《宪法》第一百二十七条第二款规定,“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”,为互相配合互相制约原则的确立,提供了宪法依据。
(一)基本内涵
配合制约原则是办理职务违法和职务犯罪案件,协调监察机关与司法机关、执法机关之间关系,确保反腐败权力协同运行的基本规则。这一原则既是准确有力惩治腐败违法犯罪的必然要求,又是社会主义法治原则的重要体现。
相互配合,相互制约主要表现在,监察委员会查办涉嫌职务犯罪案件,调查终结后要移送监察机关依法审查、提起公诉,由人民法院负责审判,接受人民检察院的法律监督和人民法院的审判监督。纪检监察机关提出采取技术调查、限制出境等措施的请求后,公安机关与相关部门要对适用对象、种类期限、程序等进行严格审核并批准;审计部门发现领导干部涉嫌违纪违法问题线索,要按规定移送相关纪检监察机关调查处置;在对生产安全责任事故的调查,监察机关要与安监、质检、食药监等部门共同调查,确定责任追究的范围和形式等等。
互相配合、互相制约是一个问题的两个方面,不可偏废。互相配合是指对职务违法犯罪案件的依法查办和追诉审判,应当在分工负责的基础上,互相支持,互相补充,协调一致,通力合作,使案件的处理能够上下衔接,协同促进案件事实的查明,实现追究犯罪,惩罚犯罪的任务。互相制约是指从监察机关的执法调查,到进入刑事诉讼程序,要按照职责分工并进行相互的制约,及时发现工作中存在的问题或错误,并加以纠正,以保证准确实施法律,准确惩罚犯罪,保障无辜公民不受刑事追究,做到不枉不纵、不错不漏。监察委员会要主动对接以审判为中心的司法体制改革方向,按照《关于办理刑事案件排除非法证据若干问题的规定》要求,以更高的标准、更严的要求,进一步规范监察人员调查职务犯罪的取证行为,对以非法方法收集的证据应当予以排除,确保调查所取得的证据符合刑事诉讼证据标准。
(二)基本要求
首先,坚持配合制约原则,应当健全检察机关提前介入机制。监察调查与审查起诉作为职务犯罪案件审判前事实查明机制,其有效性与规范性直接关系到此类案件最终审判结果的公正与否,更关系到依法治国理念在反腐败领域能否得到充分实现。因此,职务犯罪案件中监察机关与检察机关的有序衔接就成为监察法与刑事诉讼法“法法衔接”的重要体现。其中,检察机关在事实调查环节的提前介入,对于提高调查工作规范性和审查起诉有效性方面的积极价值业已在普通刑事案件司法实践中得到广泛认可。职务犯罪案件调查虽然在调查主体和程序属性等方面存在一定的特殊性,但是根据此前监察体制改革试点期间取得的实践经验和检察机关与监察机关职能衔接的现实需求,重大疑难职务犯罪案件调查中,检察机关的提前介入依然可以发挥重要的积极作用。
第二,坚持配合制约原则,应当健全案件移送起诉机制。案件移送起诉是指监察机关经过调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分,应该追究刑事责任的,并将案件移送人民检察院审查起诉的处置方式。《监察法》第四十五条第一款第(四)项规定,“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”。移送起诉包括四个要件:一是移送的主体是有管辖权的监察机关,包括接受指定管辖的监察机关;二是移送的对象是涉嫌职务犯罪的被调查人,以及监察机关制作的起诉意见书、案卷材料、证据等;三是移送的条件是经调查认为犯罪事实清楚,证据确实充分的;四是接受移送的主体是检察机关。对监察机关移送的案件应由检察机关作为公诉机关依法审查、提起公诉,具体工作由检察机关负责。
第三,坚持配合制约原则,应当健全司法审判衔接机制,包括庭审质证衔接配合和证据裁判机制。所谓庭审质证衔接配合机制,就是监察机关与审判机关基于检察机关起诉的中间阻隔,似乎与监察机关不存在直接的关系,然而由于职务犯罪案件的证据,除了检察机关自行补充侦查外,基本上都是由监察机关固定、收集。因此,审判机关庭审质证的证据实际是发现案件疑点、消除争议查明事实的最佳场合和决定诉讼结果的中心环节。所谓证据裁判机制,在职务犯罪案件审理中应坚持证据裁判原则,坚持疑罪从无原则,“不得因压力作出违反法律的裁判”。在职务犯罪案件办理中,证据裁判机制是审判机关与监察机关配合制约的基本途径。证据裁判原则不仅要求监察机关证据的收集、固定符合法定程序,而且排除非法证据也是其应有之义。严格遵循非法证据排除的规定,才能确保认定案件事实的证据经得起法律的检验。
 第四,坚持配合制约原则,应当健全公安机关配合执行机制。公安机关对监察办案配合执行的职责,是指在监察机关办理案件的过程中,公安机关应当与之进行必要对接,并就特定事项提供配合与协助。公安机关对监察配合执行的职责,主要包括两种形式:一是公安机关与监察机关的相互配合。公安机关与监察机关在办理各自案件过程中,难免会发现对方管辖案件的证据或线索。在遇到此类互涉案件时,根据相关规定,二者应协商解决管辖问题,但调查权优先于侦查权,实践中遇到类似情况时,监察机关与公安机关可以同时对被调查人立案,但由监察机关控制被调查人员并协调案件调查及侦查工作。二是公安机关对监察机关的协助。根据《监察法》的规定,公安机关应当协助监察机关进行搜查、执行技术调查措施、发布通缉令、采取限制出境措施、适用留置措施等。为了保障上述配合和协助功能能够顺利充分地发挥,公安机关还应当明确特定内设部门,专门负责与监察机关进行对接。由于客观条件的限制,监察机关在运用某些措施时难免会遇到现实障碍。此时,公安机关应当为其提供协助。 

第五,坚持配合制约原则,应当健全司法行政机关配合执行机制。司法行政机关配合执行的职责依法包括:确保询问在押罪犯取证工作顺利进行。《监察法》第二十一条规定:“在调查过程中,监察机关可以询问证人等人员。”在查办职务犯罪案件的执法实践中,调查取证的询问常常涉及监管改造场所的在押人员,这就需要监狱管理部门做好配合协助调查的工作。确保鉴定工作顺利进行。《监察法》第二十七条规定:“监察机关在调查过程中,对于案件中的专门性问题,可以指派、聘请有专门知识的人进行鉴定。鉴定人进行鉴定后,应当出具鉴定意见,并且签名。”司法行政机关作为鉴定机构的管理部门,有责任有义务配合监察机关做好司法鉴定的服务保障工作。确保监察案件进入刑事诉讼环节后律师依法行使辩护权。《监察法》第四十五条第一款第(四)项规定,“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉”。等等这些工作,司法行政机关都应当建立健全相关制度,确保人民群众从每一起职务犯罪案件中感受到公平正义。


六、惩教结合原则
监察法第五条规定,“国家监察工作要惩戒与教育相结合,宽严相济。”从而确立了惩教结合原则。惩教结合是我们党从丰富的实践经验和深刻的历史教训中总结出来的。历史证明,只有坚持这一原则,才能达到既严明法纪、又团结同志的目的。惩戒与教育相结合,宽严相济原则是我们党惩前毖后、治病救人方针在监察工作中的具体体现。
(一)基本内涵
惩戒与教育相结合,宽严相济原则体现了党的十八大以来监督执纪“四种形态”的思想和理念,同时也是从当前反腐败斗争形势依然严峻复杂的实际出发而作出的规定。惩戒与教育相结合,宽严相济是监察委员会开展工作的重要遵循。监察委员会的首要职责是监督。监察委员会不是单纯的办案机构。监察委员会有很重要的监督职能,体现在代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确,确保党和国家的路线方针政策贯彻落实,确保权力不被滥用、权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。监委的监督和纪委的监督在指导思想、基本原则上是高度一致的,咬耳扯袖、红脸出汗,做思想政治工作的目的都是为了惩前毖后、治病救人,抓早抓小、动辄则咎,防止党员干部和公职人员要么是“好同志”、要么是“阶下囚”。
惩戒与教育相结合是监察履职的政策性要求。惩戒与教育相结合包括两个方面的含义:一是教育与惩戒被惩戒人相结合。教育与惩戒均以违法行为的存在为前提,教育的方式主要是说服,向被惩戒人说明其违法行为的社会危害性以及应承担的法律责任,使被惩戒人认识到自己违法行为的社会危害,使其真心悔悟。二是教育社会公众与惩戒被惩戒人相结合。惩戒要讲究社会效益,对被惩戒的行为和惩戒的理由和结果,以一定的方式加以宣传,从而使人们了解哪些是职务违法犯罪行为,及其应承担的法律后果,发挥警示效应。教育与惩戒相结合原则有着深刻的理论基础。法律的作用分为规范作用和社会作用两大类。教育原则体现出法律的规范作用,处罚原则体现了法律的社会作用,教育与处罚相结合原则意味着把法律的两大作用都包括起来了,因此,它具有高度的涵盖性和很强的现实性。 
宽严相济既是惩教结合的重要体现,又是我国的基本刑事政策。它对于最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定,具有特别重要的意义。宽严相济刑事政策中的从“严”,主要是指职务违法犯罪情节严重、社会危害性大的,或者具有法定、酌定从重处罚情节以及主观恶性深、人身危险性大的,发生在社会保障、征地拆迁、灾后重建、企业改制、医疗、教育、就业等领域严重损害群众利益、社会影响恶劣、群众反映强烈等,都要坚决依法追究法律和刑事责任。宽严相济刑事政策中的从“宽”,主要是指对于情节较轻、社会危害性较小的职务违法犯罪,或者罪行虽然严重,但具有法定、酌定从宽处罚情节,以及主观恶性相对较小的被调查人,可以依法从轻、减轻法律和刑事责任追究;对于具有一定社会危害性,但情节显著轻微危害不大的行为,不作为职务违法或犯罪处理。宽严相济刑事政策中的“相济”,主要是指在对违法犯罪调查处置时,要善于综合运用宽和严两种手段,对情节不同、态度不同的职务违法犯罪分子区别对待,做到严中有宽、宽以济严;宽中有严、严以济宽。在对严重职务犯罪依法从严惩处的同时,对被调查人具有自首、立功等法定或酌定从宽处罚情节的,还要注意宽以济严,根据犯罪的具体情况,依法应当或可以从宽的,都应当在处置上予以充分考虑。
(二)基本要求
首先,坚持惩教结合原则,就要筑牢“固本培元”的思想防线。在新的时代条件下,建设廉洁政治必须把固本培元的思想建设摆在首要位置。理想信念是党员干部和公职人员的精神之“钙”。从正风反腐的实践看,腐败案件的发生往往始于理想的迷失、信念的动摇。党员干部如果理想信念不坚定、思想防线出现松动,甚至降格以求、放任自流,就容易走上违纪违法之路。因此,必须把坚定理想信念作为思想防线的核心,把好世界观、人生观、价值观这个“总开关”,教育引导广大党员特别是领导干部牢固树立理想信念、始终站稳政治立场。只有稳住理想信念这个“压舱石”,才能在胜利和顺境面前不骄傲不急躁,在困难和逆境面前不消沉不动摇,经受住各种风险和困难考验,自觉抵御各种腐朽思想的侵蚀,永葆共产党人政治本色。
第二,坚持惩教结合原则,就要筑牢“令行禁止”的制度防线。制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。从近年来查处的一些涉及领导干部的大案要案看,如何靠制度更有效地防治腐败,仍然是我们面临的一个重大课题。党的十八届六中全会从制度层面对全面从严治党提出了要求、作出了安排。当前,要以贯彻落实全会精神为契机,建立完善相关配套制度。应紧密结合这些年发生的腐败案件,寻找漏洞、吸取教训,全面加强制度建设。例如,建立有利于干部敢抓敢管、有利于党委担负主体责任的体制机制;健全权力清单制度,规范自由裁量权,强化内部流程控制;等等。要坚持在实践中探索、完善,将制度之笼扎牢扎紧。
第三,坚持惩教结合原则,就要筑牢“严格执纪”的监督防线。监督是权力正确运行的根本保证,是加强和规范党内政治生活的重要举措。通过强化党内监督,确保党的各级组织、全体党员特别是高级干部都向党中央看齐,向党的理论和路线方针政策看齐,向党中央决策部署看齐。筑牢监督防线,应在党内监督全覆盖的基础上突出重点,抓住“关键少数”,特别是破解一把手监督难题。实行严格的党内监督,是对一把手爱护、保护、维护的体现。上级党组织要加强对下级一把手的监督,用刚性制度管住一把手,督促其正确用权、廉洁用权。要发扬党内民主,依靠全体党员的监督盯住“关键少数”,加大对一把手的监督力度。筑牢监督防线,必须强化监督责任。各级党组织应把信任激励同严格监督结合起来,实现党员领导干部有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究。
第四,坚持惩教结合原则,就要筑牢“亡羊补牢”的惩治防线。一是坚持有案必查、有腐必惩,是具有警示教育的特殊预防作用,应当不断强化惩治举措,加大查办案件力度,把查处违纪违法案件特别是查处重点人群、重点岗位、重点领域的大案要案,作为惩治腐败的重要手段,充分发挥查办案件的震慑等特殊预防作用。二是准确适用认罪认罚规定,把贯彻“惩前毖后治病救人”、“宽严相济”原则与“罪刑法定”“罪刑相适应”原则结合起来。对于主动悔罪和主动交待犯罪事实的被调查人,适当提高刑事追究的犯罪数额起点;对渎职犯罪中情节轻微的过失犯罪行为,对满足特定从宽条件的贪污犯罪中情节较轻的,对满足特定从宽条件的行贿犯罪中情节较轻的,对有重大立功情节或案件涉及国家重大利益、经特别核准的该从宽的从宽、该从轻的从轻,该作非罪化处理的作非罪化处理,充分发挥党和国家政策的感召力。三是结合办案加强警示预防工作。切实做到查办案件准确有力,查找“漏洞”秋毫不离,建章立制有的放矢,警示教育入情入理,调研分析实事求是,对策建言切实可行。通过每一起案件预防措施的有效落实,防止同一类案件在同一单位重复发生。以“不敢腐”的震慑筑牢“不能腐”的笼子,增强“不想腐”的自觉。

主管单位:中国反腐败司法研究中心

主办单位:企业廉洁合规研究基地

学术支持:湘潭大学纪检监察研究院

技术支持:湖南红网新媒科技发展有限公司