吴建雄：国家监察制度学（七）

人民政协对监察工作监督制度，是中国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度决定的。坚持和完善这一中国特色社会主义政党制度，就要健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督等机制，发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能。开展人民政协对国家监察工作的监督，是提高政治协商、民主监督、参政议政水平的必然要求。

人民政协对监察工作监督，是坚持和完善人民当家制度体系，发展社会主义民主制度的重要体现。人民政协监督即民主监督，主要指民主党派的监督，这种监督虽然不具有国家强制力，但可以提高国家机关及其工作人员的工作效率和工作水平。支持和保证政协的民主监督，就应切实发挥人民政协通过提出建议和批评，对国家宪法、法律和法规的实施，重大方针政策的贯彻执行，国家机关及其工作人员工作的监督作用。

一、人民政协民主监督的地位和作用

党的十九大报告指出：“人民政协是具有中国特色的制度安排，是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。人民政协工作要聚焦党和国家中心任务，围绕团结和民主两大主题，把协商民主贯穿政治协商、民主监督、参政议政全过程，完善协商议政内容和形式，着力增进共识、促进团结。加强人民政协民主监督，重点监督党和国家重大方针政策和重要决策部署的贯彻落实。”这是中国共产党首次在党的全国代表大会的报告中特别明确了政协民主监督的重要监督对象和主要任务。实际上，中国特色社会主义进入新时代以来，以习近平同志为核心的党中央，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化的目标，以健全社会主义协商民主制度为切入点，对人民政协事业发展就做出新的重大部署，对加强和改进人民政协民主监督工作提出新的要求。在党的领导下，各级政协积极探索创新，认真履行职能，民主监督工作取得新的进展。当前，我国正处于全面深化改革，努力实现中国特色社会主义现代化的关键时期。面对新形势新任务，进一步发挥人民政协民主监督的独特优势和重要作用，对于推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策，推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实，促进国家机关及其工作人员转变作风、改进工作、反腐倡廉，推动解决人民群众关心的实际问题，加强中国共产党同各民主党派、各人民团体、各族各界人士的团结合作，具有重要意义。因此，习近平总书记多次指出，要强化政协民主监督，完善制度规范，适时制定改进办法，增强监督实效。

二、人民政协对监察工作的监督
人民政协对监察工作监督源于人民政协的民主监督。民主监督有广义与狭义之分。广义的民主监督，是指国家为了保障人民的政治权利，实现社会主义民主，防止国家机构和公职人员滥用权力而建立的各种监督制度。总体来说，“只要是运用民主思想所实施的监督行为，都可以理解为民主监督”，我国作为人民民主专政的社会主义国家，他的各种监督形式，包括人大监督、司法监督、行政监督、政党监督、群众监督和舆论监督等都属于民主监督的范畴。狭义的民主监督，是“专指人民政协和各民主党派、无党派人士对共产党以批评、建议为主要形式实施的监督”。可见，狭义的民主监督仅包括人民政协民主监督和参政党（民主党派）民主监督，而两者既有交叉重合之处，又有些许不同。
2017年《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》（中办发[2017]13号）规定，人民政协民主监督的主要内容有八个方面：包括对国家宪法和法律法规的实施情况的监督，对党和国家的重大方针、举措、决策部署的执行情况的监督，对国民经济和社会发展规划的执行落实情况的监督，对涉及人民群众切身利益的实际问题解决落实情况的监督，对国家机关及其工作人员遵纪守法，反腐倡廉情况的监督，对政协提案或其他重要意见建议办理情况的监督，对参加政协的单位和个人执行政协决议情况的监督，最后还包括中共党委交办的其他监督事项。同时，人民政协民主监督的形式主要有会议监督、提案监督、专项监督、视察监督以及其他更加多样灵活的监督形式。
2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》指出，参政党民主监督的内容具体包括三个方面：一是国家宪法和法律法规的实施情况；二是中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况；三是党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。其形式主要有在人民政协中提出意见；受邀参加人大及其常委会和各专门委员会的组织调研；参加有关方面组织的重大问题调查和专项考察；应邀担任司法机关和政府部门的特约人员等。

可以看出两者在监督内容和监督形式上的不同，特别是在监督内容上，人民政协民主监督的对象和范围更加宽泛，内容更多，其属性更多表现为一种社会监督。而民主党派的民主监督更多地是对执政党及其党员履职为政行为的监督，因而其属性应是政党监督。不过，因为人民政协的主要成员还是各民主党派和无党派民主人士，民主党派民主监督的主要依靠平台又是各级政协组织，因此说人民政协民主监督和参政党民主监督两者是紧密关联的，民主党派不仅可以通过人民政治协商会议发挥作用，其成员还可以通过人民代表大会、各级政府机关发挥监督作用。人民政协对监察工作的监督也可以通过人民政治协商会议发挥作用，其成员还可以通过人民代表大会发挥监督作用。

三、人民政协监督监察工作的途径

人民政协监督监察工作的主要途径是：第一,参加人民政协会议听取建议，这是政协民主监督的主要渠道。监察机关及其工作人员有向人民政治协商会议委员汇报的义务。人民政治协商会议也应积极和监察机关建立联系,方便中国人民政治协商会议委员进行监督。第二,参加人民政协经常性工作，这是政协民主监督的重要方式。人民政协经常性工作通常包括各种会议调研视察、提案办理、反映社情民意等各项工作和活动,是民主党派、无党派人士参与政治协商履行职能、发挥作用的重要方式。第三,监察机关参加政协举办的其他活动，这是政协民主监督日常渠道。如民主质询、网上评议政府、主席质询、专题协商会、提案工作座谈会、委员视察工作座谈会、文史工作座谈会、反映社情民意信息工作座谈会、新闻宣传工作座谈会等等。第四,参与其他国家机关的特邀监督活动。如监察机关聘请人民政协会议委员、民主党派人土和无党派人士作为特邀监督员,监督其工作的开展。

中国人民政治协商会议第十二届全国委员会第五次会议开幕式的报告指出：新时期，加强和改进人民政协民主监督的工作，要准确把握人民政协民主监督的性质定位；切实突出人民政协民主监督重点；有效运用人民政协民主监督方式方法；要始终坚持中国共产党对人民政协民主监督的领导。新的时代条件下，加强人民政协对监察工作民主监督，就要在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上，依据政协章程，充分运用提出意见、批评、建议等方式开展协商式监督，实现人民政协对国家监察工作“协商式监督”的高质量发展。

一、树立新时代“协商式监督”理念
人民政协民主监督是“协商式监督”，主要体现在三个方面：第一，从监督的基本原则看。中国的人民政协从成立到现在，始终坚持平等对待，坦诚相见，畅所欲言，尊重不同意见表达，把协商民主贯穿于参政议政、民主监督全过程；始终坚持增进团结，融协商、监督、参与、合作于一体，广泛凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。因为人民政协民主监督的目的是促进执政党和政府工作更加科学民主，监督主体和监督客体的目标是一致的。所以民主监督必然是求同存异，理性包容的。第二，从监督的方式方法看。一方面是会议监督，政协常务委员会会议、主席会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等都会安排一定数量的监督性议题，政治协商寓于民主监督；另一方面是视察监督，人民政协根据每次监督任务组织委员视察团，深入实际、深入基层、深入群众，听取情况介绍，实地察看，座谈讨论。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层，“有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛”，基层协商民主建设中寓于民主监督。第三，从监督的程序看。无论是监督议题的确定，还是监督活动的组织以及监督意见的办理，都要经过充分协商。

同时，人民政协民主监督对社会主义协商民主建设也具有重要作用。人民政协民主监督有利于化解社会矛盾，推进社会协商有序进行。参政党民主监督作为实现公民有序政治参与的重要途径，规范了民众参与政治的实践活动，推进协商民主制度化发展。人民政协民主监督有利于党际关系和谐发展，推动社会主义政党协商建设。十八届三中全会指出：“发挥统一战线在协商民主中的重要作用。完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士的意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”统一战线扩大社会整合的边界和张力，在政协会议上各民主党派以党派名义充分发表不同政见，对执政党提出批评建议，既能拓宽社会利益表达渠道，又能广泛调动社会各阶层、各界人士的政治参与，畅通民主协商的渠道，有效避免各种利益冲突。中共十九大报告再次强调：“统一战线是党的事业取得胜利的重要法宝，必须长期坚持。……坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，支持民主党派按照中国特色社会主义参政党要求更好履行职能”。中国特色社会主义参政党在人民政协、人大、政府以及基层组织中更好履行民主监督、参政议政职能，实际上也在推进政协协商、人大协商、政府协商和基层组织协商的有序进行。

二、把握新时代民主监督机制的要义
人民政协民主监督实践的推进，它的作用已在国家的政治、经济、社会和生生态建设的各个领域中逐渐显现出来。人民政协民主监督不仅是发展社会主义民主政治、完善社会主义民主制度、推进中国特色政治发展道路的必然要求，而且也是决胜全面建成小康社会和实现社会主义现代化强国的重要条件。人民政协民主监督的性质与特点决定了它在监督党和国家监察工作和反腐倡廉建设具有重要作用。
第一，健全人民政协民主监督机制，有利于促进人民政协民主监督与其他监督形式形成合力，在中国特色社会主义民主政治建设中发挥作用。中共十九大报告指出：“构建党统一指挥，全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。参政党的民主监督最大特点是“柔性监督”，是权利对权力的监督模式，它不具备法律监督的强制性，但由于它的监督方式灵活，监督渠道广泛，主要通过“提出建议、意见和批评”的方式，影响国家权力机关及其掌握权力的相关人员，对那些违反人民意志和利益，滥用权力的人和行为进行制约，保障人民赋予的各级权力得以正常有序的行使和运行。这种以权利制约权力的模式是社会主义监督体系中必不可少的一环。同时，如果参政党对执政党以及国家机关所提的意见、建议和批评被权力机关所采纳，就会转化为权力监督、上升为法律监督，一些批评和建议借助媒体、网络等新技术手段，广泛流传开来，从而增强参政党民主监督的实效。因此，要加强参政党民主监督与其他监督形式的结合，充分发挥社会主义监督体系中各个监督的特点和优势，促进相互间的合作，尽最大努力形成监督合力，进而提升我国监督体系的整体监督效益。
第二，健全人民政协民主监督机制，有利于妥善解决社会问题和矛盾，减少不同利益群体之间的冲突，各阶层、各党派和各团体的利益诉求表达渠道畅通无阻，实现社会的整体和谐。政治和谐特别是党际关系和谐、社会阶层和谐，是和谐社会的一个重要方面，这就要充分发挥我国政党制度的特点和优势，利用我国政党制度的内在机制去调节政党关系。民主监督机制能够起到沟通、督促、协调、整合的作用：一是人民政协民主监督在一定程度上促进了政府和司法机关工作作风的转变，提升服务质量，缓和公众和政府的矛盾，改善了政府形象；二是人民政协民主监督促使中共依法执政、民主党派依法参政，民主政治有序运转；三是政协委员在民主监督中发挥引领社会作用，倡导团结、友爱、互助、诚信；四是各民主党派、各人民团体、无党派民主人士利用民主监督机制，发挥桥梁、纽带作用，协助党和政府协调社会关系，解决社会矛盾，推进社会公平，维护社会稳定。所以，人民政协民主监督有助于政治系统的和谐，有利于整个社会大系统的和谐发展。

第三，健全人民政协民主监督机制，有利于加强和改善中国共产党的领导、提高其执政能力，融洽各级政府与人民群众的关系。中共十九大强调：“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督，当好人民公仆”。政党始终是反腐败体系的中心，这个特点决定了中国惩治与预防腐败的体系有其独特的价值基础、制度体系和行动逻辑。中共十六届四中全会制定的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中明确指出：“贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强与民主党派合作共事，健全有关重大问题决策前协商的制度，真诚接受民主党派监督”，民主党派参政议政的主要平台就是人民政协，由此可见，人民政协民主监督对于共产党决策的监督、廉洁奉公和执政为民的监督，在整个监督体系中占有重要的地位，其政治功能十分突出。随着“四个全面”战略布局的推进，共产党在长期地执政过程中迫切需要民主党派的民主监督，如何防止官僚主义、宗派主义和党内腐败？如何使公共权力在改革开放和现代化建设的新时期得到高效、廉洁、公平、有序地运转等一系列问题的有效解都决离不开民主党派的民主监督。所以说，充分发挥人民政协民主监督作用，是中国共产党实现科学执政、民主执政、依法执政的重要外部推动力。

三、完善新时代民主监督的有效机制
（一）建立健全新时代民主监督的常态化机制
我国的基本政治制度决定了人民政协和民主党派监督的常态化。我国的民主党派监督与西方政党之间的相互监督，特别对执政党的监督有着本质区别。西方政党监督虽然在客观上起着监督制约和遏制腐败的积极作用，但这种监督主要是党派之间争权斗利的政治斗争，对社会治理的消极影响是不言而喻的。我国实行中国共产党领导下的多党合作基本政治制度，民主党派的监督在价值目标和机制运行上与党和国家的治理方略具有高度的一致性。因此，必须贯彻长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针，加强中国特色社会主义政党制度建设，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度，完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法，展现我国新型政党制度优势。发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。完善人民政协专门协商机构制度，丰富协商形式，健全协商规则，优化界别设置，健全发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的程序机制。
新的时代条件下，通过推进常态化机制建设，人民政协民主监督的作用将更具实效性。健全人民政协民主监督的机制，需要从知情明政、协调落实、办理反馈和权益保障四个方面下功夫。知情明政机制主要指，政协委员对于党委和政府相关的会议情况，通过列席会议、情况通报、审阅材料等环节进行全面了解，详细掌握。协调落实机制主要指，加强人民政协专门委员会就有关监督工作与党政部门的对口联系，有效衔接，就相关监督议题和工作安排加强协调配合，认真组织实施和积极跟进落实。办理反馈机制主要指，办理单位应及时以书面、会议通报等形式反馈政协民主监督意见办理、采纳和落实情况。政协相关会议或相关部门要及时或定期将监督意见办理回复情况进行通报。权益保障机制主要指，尊重和保障政协委员在参加民主监督工作中的知情权、参与权、表达权和监督权，维护政协委员对违纪违法行为检举揭发的权利，对于阻挠政协委员参加民主监管，甚至进行压制、打击和报复的，应依纪依法追究责任。
（二）建立完善与权力部门协调配合机制
人民政协的民主监督应与执政党自我监督、人大法律监督、国家监察监督等各种权力部门监督力量密切合作，建立协调配合的运作机制。一是建立信息沟通、资源共享制度，加强政协与执政党、政府、人大和社会各界的互相沟通，互通情况，及厂时了解各方面的信息；二是建立各级政协与各级党委、各级政府、人大的固定渠道的对口联系制度和工作制度，互相列席对方的工作会议，互相通报监督工作的进展情况。三是建立重大决策的征求意见制度。在有关经济建设、社会发展和人民群众关心的重大问题决策之前，各级中共党组织、政府、人大、政协应主动邀请社会各界知名专家、学者帮助咨询、论证、调研，充分听取各方面意见；四是建立健全人民政协民主监督员和监督小组机制。各级政协要定期向各部门各单位派出民主监督员和监督小组，在主席会议和常委会领导下开展民主监督工作。民主监督员和监督小组除积极参加有关部门重要会议开展对重大决策、重大执法问题的监督外，要更多的加强对人民群众反映强烈的民生和社会问题的监督，积极查找原因，寻求对策，及时反映社情民意。
（三）探索实验多种监督形式互动机制
多种监督形式和方式的结合主要包括：宏观问题的监督与微观问题的监督结合、重点监督问题和 日常监督工作结合、政协民主监督的已有形式与新形式结合、被动监督与主动监督结合、常规化、程序化监督与临时性、随机性监督结合等等，如何使各种监督方式产生互动的效果是我们今后需探讨的新问题。人民政协民主监督涉及的内容很广，既有宏观层面的，也有微观层面的，应把对国家社会发展的重大问题的关注和对百姓最关心的日常生活问题的关注结合起来，以使人民政协既参与国家重大政治问题，更加面向基层，贴近民众。人民政协在履行监督职责时，抓紧督促有关部门查办关系社会民生或突发性的大案要案，又保证民主监督走向规范化、有序化、制度化的轨道。在坚持和完善过去行之有效的提案、视察工作、民主评议等监督形式的同时，各级政协还应积极探索和实践新的监督形式，如将群众请入政协，选派民主监督员，网络监督员 等等。以往政协的监督多是发现问题后提出意见、提交提案，今后应加强视察回访，及时跟踪调查，主动帮助职能部门改进工作。为减少监督客体的防范和造假，确保监督的真实性和及时性，今后政协委员应当多增加暗访式的随机性调查。
此外，还应建立政协监督与舆论监督、群众监督有机结合的机制，把人民政协的民主监督与新闻舆论监督有机结合起来。
（四）探索建立民主监督成果规范和反馈机制
民主监督成果的表现形式。按照目前民主监督的实际运行情况,监督成果可以有多种表现形式。主要形式是调查报告。以往民主监督的调查报告更多针对的是具体事件,但是对监察机关及其工作人员的监督相对较少。针对监察机关及其工作人员制作调查报告,尚属于新事物,有待于进一步摸索。其次,民主监督的成果还可以表现为其他书面形式。如民主监督中收到的线索,经调查基本属实后转到监察机关内部调查或者转向其他监督方式后,民主党派和政协会收到相关的接收函和反馈文件,这也是民主监督的成果。民主监督中常用的提案也是民主监督成果的表现形式。除此之外,办理记录等文件也可以作为民主监督的成果表现形式。总而言之,民主监督的成果表现形式多种多样。
民主监督成果的内容。在多种多样的表现形式下,内容是相对固定的。第一,成果中需要反映民主监督的启动方式和条件。尤其是对于线索来自外部的特殊民主监督,更要明确接收到线索的时间和处理方式。第二,成果中需要反映具体监督的事项,以及监督主体对这一事项的具体看法和建议。这是整个成果中必不可少的部分。视察报告、提案抑或是建议案都需要讲清所监督的事项、被监督机关的处理方式。第三,成果中需要说明采取了哪些民主监督的行为。由此来说明民主党派和政协是否积极履行了自己的职责,进行民主监督,行为可以多种多样。第四,成果中需要说明民主监督行为实施后,得到了哪些部门的何种反馈。必须明确监察机关及其工作人员是否进行了反馈,其他监督方式中所涉及的机关是否进行了反馈。另一个必须写清的就是收到了哪些反馈。
民主监督的反馈。反馈的表现形式。监察机关的反馈并不是必须通过书面形式完成。通过座谈会、工作通报等方式进行反馈也是可以的选择。选择哪种方式进行反馈,与民主监督主体采用哪种方式进行监督密不可分。如果采用书面形式进行反馈,则在书面形式框架内、不论是调查报告还是情况反馈都是可以采用的形式。归根结底,被民主监督的监察机关必须作出相应的反馈。
反馈的内容。反馈的内容根据监督方式的不同有所区分。譬如通过特邀监督员方式对监察机关及其工作人员进行监督的,要通过与特邀监察员座谈交流、走访等形式通报工作情况,听取意见建议,组织特邀监察员参加专题学习和业务培训,定期向特邀监察员寄送有关文件、刊物、资料。再比如对于通过提案形式对监察机关及其工作人员进行监督的政协委员,则需要在收到政协全体会议期间的提案之日起5个月内、收到政协全体会议闭会期间的提案之日起3个月内,对提案作出书面答复。提案答复要实事求是、明确具体,内容包括提案反映问题的解决情况、建议的采纳或处理情况等。对未予采纳的建议,要予以说明。
实践中反馈的内容一般包括:在反馈中必须明确是监察机关及其工作人员接受民主监督,以及民主监督的主体及其所采用的方式；一般有监察机关对所反映问题的解决情况、建议的采纳或处理情况等;对未予采纳的建议,要予以说明。如民主监督主体对办理结果不满意,监察机关要向其作出书面说明；对于尚没有得出结论的事件,则需要对其下一步将采取的行动做定的说明。反馈并不是出具一次书面形式的文件就大功告成。在事项没有处理完毕之前,监察机关需要与民主监督的主体主动保持联系,积极披露事件的处理情况。部分答复意见要经本地区本部门负责同志研究审定,办理结果要通过报告、会议纪要、简报等形式向民主监督主体通报。民主党派、工商联提案在答复前要征求有关民主党派、工商联的意见,答复意见未落实或需要跨年度办理的,承办单位要及时向有关民主党派、工商联作出说明,并组织跟踪督办，充分发挥民主监督成果在加强和改进国家监察工作的应有作用。