吴建雄：监督、调查、处置法律规范研究（七）

第六章 反腐败国际合作

 

第一节  国际合作职责

 

监察法第五十条规定：“国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作，组织反腐败国际条约实施工作。”这是关于国家监察委员会统筹协调反腐败国际合作的规定。

一、国际合作职责基本内涵

本条主要包括两个方面内容：一是组织反腐败国际条约实施工作。对我国签署的反腐败国际条约,国家监察委员会要组织国内有关部门研究如何开展实施工作,包括研究条约对我国反腐败工作的利弊,条约与我国法律制度如何衔接接,条约涉及的我国重要法律的起草和修改等;要组织国内有关部门接受履约审议,督促有关部门做好自评清单填写和提交工作,接受审议国对我国进行实地访问等。二是统等协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败际交流、合作。我国有关部门、组织等与其他国家、地区、国际组织开展反腐国际交流与合作,无论是以官方为主的形式,还是以民间为主的形式,国家监察委员会都要在党中央的集中统一领导下,发挥统筹协调的作用,有关各方要发出同一个的声音,绝不允许自说自话,甚至各自为战。

二、国际合作职责法理分析

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视反腐败国际合作。习近平总书记反复强调,“决不能让腐败分子躲进“避罪天堂”、道遥法外”,“腐败分子即使逃到天涯海角,也要把他们追回来绳之以法,5年、10年、20年都要追”。党的十九大指出:不管腐败分子逃到哪里,都要缉拿归案、绳之法。加强反腐败国际合作,倡导构建国际反腐败新秩序,有利于表明中国共产党坚定不移反对腐败的鲜明态度,呼吁世界各国共同打击跨国腐败犯罪,为国际反腐败事业贡献中国智慧,提供中国方案。规定本条的主要目的是明确国家监察委员会在反腐败国际合作中的职责,促进持续深入开展反腐败国际合作和追逃追赃工作,坚决遏制腐败蔓延和腐败分子外逃势头。

（一）国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展的反腐败国际交流、合作

腐败犯罪的国际化趋势，要求各国开展反腐败国际合作。联合国前秘书长安南曾说：“腐败是全球公害，它破坏经济，削弱民主和法制，扰乱公共秩序，并使有组织犯罪和恐怖主义更加猖獗，给广大发展中国家的人民带来了巨大的灾难。” 随着经济全球化的发展，腐败犯罪呈现出跨国化的发展趋势，危害整个国际社会的稳定和发展，任何一个国家都不能置身事外。目前，涉及腐败犯罪的资金跨国流动，在全球范围内急剧增长，世界银行专家丹尼尔˙考夫曼在本世纪初曾估算过，腐败每年给各国经济造成的损失达1.5万亿美元，占世界GDP的5%，全世界每年约有2万亿美元涉及腐败的资金在跨国流动，相当于全球33万亿美元生产总值的6%。而我国腐败犯罪的国际化趋势，同样不容忽视。据有关资料显示，近30年来，外逃官员数量约为4000人，携走资金500多亿美元，人均约1亿元。

面对日益严峻的跨国反腐败形势，世界各国形成共同打击腐败共识。对此，我国一直秉承开放的态度，与世界各国积极签署多边、双边国际条约，这其中包括《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、《联合国反腐败公约》等具有重要影响的国际公约。同时，党的十八大之后，党和国家领导人在重大外交活动中，不断就反腐败问题发表重要论述，表明我国坚定不移反对腐败的鲜明态度，呼吁世界各国共同打击跨国腐败犯罪。在反腐败国际合作上主动出击，积极寻求同其他相关国家的合作。我国先后签署了《北京反腐败宣言》、《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》、《中华人民共和国和加拿大关于分享和返还被追缴资产的协定》等多项反腐败国际合作条约。目前，我国已经与法国、意大利等48个国家签署了双边引渡条约，签订多项民事、刑事司法协助条约等反腐败国际条约。在反腐败多边合作机制方面，我国也积极参与，截止当前，我国已参与了15个国际反腐败多边机制，例如二十国集团反腐败工作组、亚太经合组织反腐败工作组、亚太经合组织反腐败执法合作网络、国际反腐败学院、金砖国家反腐败合作机制、亚洲监察专员协会理事会等。上述大量反腐败国际条约和多边合作机制，为我国开展反腐败国际合作提供了坚实的法律基础和有效的合作规范。但是，要将反腐败国际条约落到实处，强化反腐败国际交流、合作，取得实实在在的成效，还需由国家监察委员会牵头组织统筹协调。

（二）组织反腐败国际条约实施

国家监察委员会作为法定国家反腐职能部门，履行统筹国内国际反腐的法定职责，由其组织反腐败国际条约的实施具有毋庸置疑的正当性。在反腐败国际合作的具体工作中，虽然我国已经同许多国家、地区或国际组织签订了大量的双边或多边条约，但是却因种种原因还有很大的发展空间，需要由国家监察委员会统筹协调我国与其他国家、地区、国际组织的交流合作，推动我国国际反腐向纵深发展。

在国际合作层面，反腐国际条约的实施需要统筹协调，以取得更大的成效。当前，虽然反腐败国际合作总体上呈现出积极发展的态势，但是由于国家间的法律理念、传统、政治制度的不同，在反腐败国际合作中还存在一些问题，阻碍着反腐败国际合作进一步发展。以腐败犯罪所得的国际追缴合作为例，因腐败犯罪所得追缴返还本身的特殊性，在开展相关的国际合作中，还存在很多不确定性。由于当前腐败犯罪所得流入国大都是美国等西方发达国家，而赃款流出国一般是发展中国家。因此，在反腐国际合作中，大都是发展中国家向发达国家提出腐败犯罪所得追缴的请求，发达国家则很少向发展中国家提出同类的请求。而在某些具体案件中，腐败犯罪所得的追缴活动有可能影响赃款流入国投资形势的稳定、金融机构的信誉或者其他经济利益。因此，对这些腐败犯罪所得流入国而言，囿于国家利益的原因可能不愿配合腐败犯罪所得流出国的追缴和返还请求。尤其是在腐败犯罪所得追缴成本得不到合理的补偿或者预先的垫付的情形下，被请求方可能不愿配合请求方的腐败犯罪所得追缴行动。因为，国家一般追求它们的国家利益，一旦涉及它们的国际利益，国家很少像道德高尚的圣徒一样行动。

在以往的反腐国际合作实践工作中曾存在太多这样的案例：请求方与被请求方因没有就犯罪收益没收后的分享问题达成协议，使得本已有效开展的调查和追缴犯罪所得和收益的国际司法合作陷于停滞或以失败而告终。如中国银行开平支行特大贪污案主犯余振东等人在外逃时将腐败犯罪所得4.82亿美元资产转移至境外，案发后三名主犯中许超凡、许国俊在美国受审并被判处有期徒刑，余振东在国内受审，被判处有期徒刑。美国在办理此案时，将通过采用民事没收程序追缴的355万美元于2003年返还给我国。但是，在办理此案时美国、加拿大共扣押、冻结、没收4亿多美元的腐败犯罪资产，返还给我国的仅仅只是其中的一小部分，目前仍有大量的腐败资产在犯罪人伏法后需要追回。因此，在国际层面上，反腐败国际合作工作需要国家监察委员会的统筹协调，组织实施，积极与相关国家、地区开展谈判磋商，形成长效合作机制，扩大我国反腐国际成效，巩固和发展反腐败斗争的压倒性态势。

而且，一些反腐败国际合作条约明确要求，各缔约国设置专职机关负责开展相关的反腐合作。如《联合国反腐败公约》第三十六条规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则而给予的必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。这类人员或者这类机构的工作人员应当受到适当培训，并应当有适当的资源，以便执行任务。”根据该公约的要求和国家监察委员会的职责权限，国家监察委员会是履行这一国际合作职能的法定专职机关。因为，国家监察委员会成立后，国家监察委员会整合最高人民检察院、监察部等相关部门的反腐败职能，成为我国反腐败中央机关，统一行使国家反腐职能。而且，在监察体制改革之后，只有国家监察委员会具有相应反腐职能的独立性并能够调动适当资源，确保反腐国际合作的专业性和专业化，并通过自身的职责履行形成高效权威的长效机制，保持国际反腐的高压态势。因此，必然由国家监察委员会统筹协调我国的反腐败国际交流与合作，组织国际条约的实施工作。

反腐败国际条约实施的国内工作方面，同样要求国家监察委员会统筹协调。国内的反腐败工作，是国际反腐败合作工作的基础，为国际反腐提供制度支撑和证据材料。而反腐败国际合作是一个系统性的工作，不仅涉及国内监察、行政、司法、检察、外交等众多职能部门的工作衔接，而且涉及与众多国外相关国家的谈判磋商，需要统筹协调国内反腐和国际反腐两个方面的工作，保证我国反腐败国际合作行为的统一性、合法性和权威性。国家监察委员会，因其依法设置的法治属性，能够保证反腐败国际合作行为具备相应的统一性、合法性和权威性。通过行为的上述属性提升国家法治形象，增强他国对我国的信任，提高反腐败国际合作成功机率。而且，由国家监察委员会统筹反腐败国际合作工作、国际条约实施，并形成长效合作机制，能够用制度化和法治化的措施，确保反腐败国际合作工作和国际条约的实施，不因部门领导人、合作对象、工作人员的变动而发生变化，保障我国国际行为及相关措施的稳定性和持续性，规避临时性反腐合作、运动性反腐合作起伏变化的不足，巩固和发展反腐败斗争的国际合作成果。

当前，我国通过“天网”系列专项行动，将大量的外逃人员抓捕归案，并将大量的外逃赃款追回，成效显著。但是与外逃境外的大量人员和巨额的赃款相比，追回的“人”和“物”都只是冰山一角，反腐败国际合作的工作仍然任重而道远。因此，必须加快反腐败国际条约的实施工作，以适应当前的反腐败工作需求。然而，反腐败国际条约实施涉及多个部门，既包括行政机关，又包括司法机关，需要一个强有力的职能部门统筹组织，以保证部门间工作衔接的有序协调，以提高国际条约实施工作的效率。而且，国家监察委员会在组建的过程中，整合吸纳了我国其它反腐职能的部门为一体，将原来分散的反腐职权集中，这就省却了原来部门之间协调、沟通、请示审批环节，提升了条约实施工作信息传递的速度，从而提高了反腐国际条约实施的效率、降低了相应的时间成本，总体上提升了我国反腐败国际合作工作的效率。因而，由国家监察委员会组织反腐败国际条约的实施，是适应当前国内外反腐败斗争形势的需要，是我国依法治国基本方略下法治反腐的必然要求。

 

第二节 国际合作领域

 

监察法第五十一条规定：“国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织在反腐败执法、引渡、司法协助、被判刑人的移管、资产追回和信息交流等领域的合作。”这是关于国家监察委员会组织协调开展反腐败合作的规定，主要目的是明确国家监察委员会组织协调国内有关方面开展反腐败对外交流与合作的领域,促进我国反腐败国际工作的顺利、有序开展。

一、国际合作领域基本内涵

国际合作领域基本内涵包括六个方面内容,即国家监察委员会组织协调有关方面加强与有关国家、地区、国际组织开展反腐败国际合作的六大领域。

一是“反腐败执法”合作,是指我国公安机关、司法行政部门等,与有关国家、地区、国际组织在调查腐败案件、抓捕外逃涉案人等方面开展的合作,如公安机关协调国际刑警组织发布“红色通缉令”。二是“引渡”,是指根据双边条约、多边条约或以互惠为基础,向外逃涉案人所在地国提出请求,将涉嫌犯罪人员移交给国内进行追诉和处罚。三是“司法协助”,是指根据双边条约、多边边条约或以互惠为基础,我国与有关国家、地区之间,在对条约或协定等所涵盖的犯罪进行的侦查、起诉和审判过程中,相互提供最广泛的司法方面的协助。四是“被判刑人的移管”,是指外逃人员所在国依据本国法和我们提供的证据,对我国外逃人员进行定罪判刑后,将该外逃人员移交我国服刑。五是“资产追回”,是指对贪污贿赂等犯罪嫌疑人携款外逃的,通过与有关国家、地区、国际组织的合作,追回犯罪资产。六是“信息交流”,是指我国与有关国家、地区、国际组织之间,发展和共享有关腐败的统计数字、分析性专门知识和资料,以及有关预防和打击腐败最佳做法的资料等。

需要注意的是,反腐败国际合作方式包括双边合作和多边合作两种：一是双边合作。“双边反腐败国际条约”,是指我国与某一个国家、地区、国际组织签署的反腐败国际条约,如《中泰引渡条约》。我国开展反腐败双边合作的形式主要有:建立反腐败交流合作关系、签署双边合作谅解备忘录、将反腐败合作纳入战略与经济对话、签署反腐败经验交流与互学互鉴的合作协议等。二是多边合作。“多边反腐败国际条约”,是指我国与两个以上的国家、地区、国际组织签署的反腐败国际条约,如《联合国反腐败公约》。迄今为止,我国参与了15个国际反腐败多边机制,如二十国集团反腐败工作组、亚太经合组织反腐败工作组、亚太经合组织反腐败执法合作网络、国际反腐败学院、金砖国家反腐败合作机制、亚洲监察专员协会理事会等。

二、国际合作领域法理分析

反腐败国际合作是一个全局性、系统性的工作。同时工作中又要抓住主要工作的主要方面，才能推动工作的又好又快开展。因而，在反腐败国际合作中国家监察委员会应组织协调有关方面与有关国家、地区、国际组织重点做好在以下领域的合作工作：

（一）反腐败执法合作，是指我国公安机关、司法行政部门等,与有关国家、地区、国际组织在调查腐败案件、抓捕外逃涉案人等方面开展的合作,反腐败执法合作。

世界各国之间在反腐败问题上进行的各种形式的配合与协作。从广义上讲，只要是依法开展的合作，不论其依据刑事法律、行政法律、民事法律，或其他法律开展的国际合作，都可称之为执法合作。《联合国反腐败公约》第四十八条将执法合作规定为：“缔约国应当在符合本国法律制度和行政管理制度的情况下相互密切合作，以加强本公约所涵盖的犯罪的执法行动的有效性。……”并规定各缔约国应当就以下几个方面的犯罪信息展开执法交流合作：（1）犯罪嫌疑人的身份、行踪和活动，或者其他有关人员的所在地点；（2）腐败犯罪所得或财产的去向；（3）用于或企图用于腐败犯罪的财产、设备或其他工具的去向；（4）适当时提供必要数目的与犯罪所用物品相同的物品供分析或侦查用；（5）交换腐败犯罪所采用的手段和方法的信息；（6）加强反腐败人员和专家的交流;（7）其他措施。因此，国家监察委在国际反腐败执法合作中，应该在包括但不限于上述个方面的领域展开广泛的合作。

（二）引渡合作，引渡是指根据双边条约、多边条约或以互惠为基础,向外逃涉案人所在地国提出请求,将涉嫌犯罪人员移交给国内进行追诉和处罚。

引渡是指不同国家相互根据请求将在本国境内发现的、在对方国家受到刑事追诉或者已被判处刑罚的人移交给请求国，以便对其提起刑事诉讼或者执行刑罚合作。国际引渡合作中需遵循一定的原则，具体是：互惠原则；条约前置主义原则，原则上不与没有缔结引渡条约的国家进行引渡合作；双重犯罪原则；引渡合作的犯罪需是“可引渡的犯罪”，即犯罪需达到一定的严重程度；特定性原则，这是对引渡请求方的一项法律约束，即请求方只能按照引渡请求中所列并且得到被请求方准许的特定犯罪进行追诉和量刑，而且不得擅自将被引渡人再引渡给第三方；或引渡或起诉原则，即对被请求引渡的人或者引渡给请求方，或者按照本国法律移交本国司法机关进行审判。

《联合国反腐败公约》第四十四条为了加强各国间的反腐败合作，对上述引渡中遵循的原则和条件进行了突破，如“将双重犯罪原则”上升至“双重可罚原则”；规定公约规定的腐败犯罪均是可以引渡的犯罪；双方无引渡条约时可以将公约作为引渡的法律依据；腐败犯罪不视为政治犯；不得以财税犯罪为由拒绝引渡；被请求方在不违反本国法律的情况下，紧迫时可以对被引渡人采取强制措施，确保引渡时其在场。《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第十六条也进行了相类似的规定。

引渡国际合作中被请求方会因一定的理由拒绝引渡，这些理由包括：本国国民不引渡；政治犯不引渡；不正当的追诉目的；军事犯罪；财税犯罪；死刑不引渡；正当程序和特别法庭；时效与赦免；一事不再理；缺席审判；管辖权欠缺；人道主义考虑；豁免权。

（三）司法协助,是指根据双边条约、多边边条约或以互惠为基础,我国与有关国家、地区之间,在对条约或协定等所涵盖的犯罪进行的侦查、起诉和审判过程中,相互提供最广泛的司法方面的协助。

在国际公法上，司法协助是指主权国家为了共同打击犯罪，以其签署的国际公约、区域公约或双边条约为依据，在平等互惠的基础上，为其他缔约国代为执行某些司法行动的活动。司法协助有广义的司法协助和狭义的司法协助之分。广义的司法协助包括引渡、小司法协助、相互承认与执行刑事判决和刑事诉讼移管。狭义的司法协助也称“小司法协助”，它的范围包括刑事诉讼文书的送达、调查取证、解送被羁押者出庭作证、移交物证和书证、冻结或扣押财产、提交法律情报等。

从反腐败国际司法协助和执法合作的内容看，二者是两个不同的合作领域，但是二者又具有一定的交叉。两者的相同之处是，二者均是以打击腐败犯罪为宗旨；同时二者在合作过程中采取的某些措施可能是相同的，如调查取证过程中追查用于腐败犯罪的财产、设备和犯罪工具的去向等。但是二者又具有明显的不同。首先，二者的合作主体不同，司法协助主体一般指广义的刑事司法机关，而执法合作的主体泛指一切拥有行政执法职能的机关，甚至可以是依据本国法律不享有刑事司法权的机关。其次，二者的合作目的和对象不同，司法协助一般是为了办理具体的刑事案件或在立案后的刑事诉讼程序中进行，需适用双重犯罪的标准；而执法合作是为了预防、侦查犯罪或者行政违法行为展开，不需适用双重犯罪的标准。第三，二者所采用的程序不同，司法合作需遵循专门的司法程序或相应的程序进行，而执法合作则没有严格的限制，只以合法、有效、快捷为标准。第四，二者法律依据的效力不同，司法协助所依据的法律须经一定立法审议和批准程序，而执法合作的法律依据一般仅需双方主管行政主管机关签批就可生效。

《联合国反腐败公约》第四十六条将司法协助合作的范围规定为“缔约国应当对本公约所涵盖的犯罪进行的侦查、起诉和审判程序中相互提供最广泛的司法协助”，即将司法协助限定为狭义的司法协助，并对司法协助的内容进行了详细的列举。而且《联合国反腐败公约》对传统的司法协助理念进行了一定的突破，如规定辨认、冻结、追查犯罪所得和追回资产，使腐败犯罪所得或腐败犯罪收益的追缴可以独立于刑事诉讼的进程进行，允许不以腐败犯罪事实或刑事责任的判定为前提。同时，还规定被请求国在特定情形下，可以无需事先请求而向请求国提供腐败犯罪相关资料；并允许通过远程视频的方式作证。

（四）被判刑人的移管,是指外逃人员所在国依据本国法和我们提供的证据,对我国外逃人员进行定罪判刑后,将该外逃人员移交我国服刑。

在国际公法上，被判刑人移管是指一国将在本国境内被判处自由刑的犯罪人移交给犯罪人国籍国或常住地国以便服刑，犯罪人的国籍国或常住地国接受移交并执行所判刑罚的活动。也可以将被判刑人移管理解为，是被请求国根据请求国的请求，将在其境内被判处监禁或者其他原因被剥夺人身自由的他国公民送还其国籍国或居住国，进行服刑的国际刑事合作机制。《联合国反腐败公约》第四十五条对被判刑人移管规定：“缔约国可以考虑缔结双边或多边协定或安排，将因实施根据本公约确立的犯罪而被判监禁或者其他形式剥夺自由的人移交其本国服满刑期”。因而，被判刑人移管，实质上就是对移管请求国判决的变相承认与执行，在未缔结相互承认与执行判决与裁定的国家间，不失为一种有效的替代措施。

国家间被判刑人移管的目的，就是让被判刑人在熟悉的环境中服刑和接受教育改造，克服语言文化和生活习惯的障碍，使其在服刑结束后早日重新的适应社会生活。同时，对于判刑国而言，将在本国判刑的外国囚犯送回其国籍国，有利于其服刑管理而且方便刑罚的执行，对于执行国而言有利于体现其保护本国国民的原则，提高国家的权威性和社会的稳定性，因此被判刑人移管合作是一种互惠互利的反腐败国际合作方式。我国目前已经与乌克兰、俄罗斯、西班牙、葡萄牙等国缔结了被判刑人移管的双边条约。

被判刑人移管国际合作中应遵循以下原则：1.有利于被判刑人原则；2.不加重刑罚原则；3.一罪不再罚原则；4.相互尊重主权和管辖权原则。同时，被判刑人移管合作还应符合以下条件：1.被判刑人是执行国的国民；2.被判刑人所犯之罪在执行国也也构成犯罪；3.被判刑人仍须服一定期限的刑罚；4.在执行国不存在尚未完结的上诉或申诉程序；5.必须获得被判刑人的同意。

（五）资产追回是指对贪污贿赂等犯罪嫌疑人携款外逃的,通过与有关国家、地区、国际组织的合作,追回犯罪资产  

有学者将资产追回概括为，资产流出国在资产流入国没有采取没收等处置措施的情况下，通过一定的途径对该资产主张所有权而将其追回，或者由资产流入国对腐败资产进行没收后，再将其返还给资产流出国的资产追回机制。《联合国反腐败公约》将资产的追回手段分为两大类，分别是直接追回财产的措施和通过没收事宜的国际合作追回资产的机制，即资产的直接追回机制和资产的间接追回机制。《联合国反腐败公约》第五十三条规定资产的直接追回措施可分为三种：1.资产流出国依据资产流入国的法律，在民事诉讼中依法提起确权之诉，主张对非法转移财产的所有权；2.资产流出国依据资产流入国法律，在民事诉讼中，依法提起侵权之诉，要求侵犯财产的被告人进行补偿或损害赔偿；3.资产流出国在资产流入国对腐败犯罪所涉财产进行没收或处理之时，直接向相应司法机关提供所有权证明，要求返回。

《联合国反腐败公约》第五十四条规定资产间接追回措施可分为三种：1.执行请求国关于腐败资产的罚没判决或裁定；2.通过由腐败资产所在地主管机关进行刑事追诉而没收此涉案财产；3.在犯罪人死亡、潜逃或缺席而无法对其进行起诉或采取其它有关情形下，采取不经刑事定罪而直接没收此类涉案财产。简言之，直接追赃属于私法救济的途径；间接追赃属于公法救济途径，需要国家间合作才能实现，是反腐败国际合作的重点。

采取没收事宜的国际合作应注意以下几个方面的事项：首先，合作的条件：1.合作双方具有执行腐败犯罪没收事宜的国际法律依据；2.没收此类犯罪所得的国际合作双方均具有的国内法依据，且不能损害被请求国法律的基本原则、公共利益和其它基本利益。其次，合作的内容：1.没收的对象，《联合国反腐败公约》第二条第五项和第三十一条将没收对象规定为，通过实施腐败犯罪而直接或间接产生或者获得的任何财产，包括腐败犯罪所得或与腐败犯罪价值相当的财产，以及用于或者拟用于实施腐败犯罪的财产、设备或工具。具体转化为三种表现形态，这三种转换形态是：（1）替代收益，即由犯罪所得全部或部分转变或转化的其他财产；（2）混合收益，即犯罪所得已经与从合法来源获得的其他财产相互混合；（3）利益收益，即由犯罪所得、犯罪所得转变或转化而成的财产或者已经与犯罪所得相混合的财产所产生的收入或其他利益。2.合作的义务，被请求国接到请求国的合作请求后，应在本国法律范围内尽最大可能配合请求国的请求，以便实现没收事宜的合作；请求国在提出没收事宜合作的请求时，应提供相应的请求文书和必要的证据材料。3.请求的处理，被请求国接到请求后，依据国际条约和国内法的规定和程序采取行动，配合请求国的工作，并有权拒绝不符合国际条约、危害国家主权、证据不充分、价值及其轻微的合作请求。再次，采取没收事宜的合作还需确保善意第三人的合法利益。

被请求国没收腐败犯罪资产后，在不损害善意第三人的前提下，依据法律规定将追缴没收的资产返还原合法所有权人，并在返还前扣除被请求国在没收过程中支出的合理费用。同时，在资产追回国际合作过程中，一些国家将对被追缴资产的进行分享是视为进行合作的条件。资产分享原本是各国在共同打击某些跨国犯罪的实践中采用的做法，目的是提高各国参与相关打击合作的积极性，后来被一些国家扩展适用到不属于国际犯罪的刑事案件中。美国、加拿大等西方国家是善于运用这一措施的国家。根据美国的相关法律规定和司法实践，外国分享的比例主要取决于该国在国际司法协助合作中的贡献大小，实践中具体分为三个层次：1.重大协助，分享比例为50%-80%；2.实质性帮助，分享比例为40%-50%；3.提供便利，分享比例为40%以下。

（六）信息交流,是指我国与有关国家、地区、国际组织之间,发展和共享有关腐败的统计数字、分析性专门知识和资料,以及有关预防和打击腐败最佳做法的资料等。

犯罪情报信息十分重要，有学者指出：“犯罪情报信息是对犯罪情况的全方位记录，可以从中分析出各种犯罪的成因、特点，犯罪活动的规律以及发展趋势；可以掌握有关犯罪活动的情况，如跨境的策划、准备、实施过程，犯罪手段、工具和技能的运用，有组织犯罪的基本情况以及犯罪对象的有关资料等。警察机构如能将协同收集到的上述信息及时互相通报，将有助于警察机构针对具体情况拟定切实可行的防范措施并采取联合行动打击犯罪活动。”同理，在反腐败的国际合作中，加强信息的交流合作，互相熟知对方的反腐动态和国际最新反腐败相关法律制度方面的信息，对提升反腐败国际合作效率，扩大反腐败国际合作成果至关重要。《联国反腐败公约》第六十一条对信息的交流作出如下规定：“1.各缔约国均应当考虑在同专家协商的情况下，分析其领域内腐败方面的趋势以及腐败犯罪实施的环境。2.缔约国应当考虑为尽可能拟定共同的定义、标准和方法而相互并通过国际和区域组织发展和共享统计数字、有关腐败的分析性专门知识和资料，以及有关预防和打击腐败最佳做法的资料。3.各缔约国均应当考虑对其反腐败政策和措施进行监测，并评估其效力和效率。”《联合国打击跨国有组织犯罪公约》第二十八条也对信息交流合作进行了相类似的规定。

古人云“知己知彼，百战不殆”，“他山之石，可以攻玉”。因此，我国在反腐败国际合作应强化信息交流工作，了解新的腐败犯罪行为方式，交流人员培训、公职人员监管等方面的经验，学习其他国家的腐败犯罪案件研究成果。同时，及时的将我国要追捕的犯罪嫌疑人和要追缴的腐败资产向世界公布，表明我国反腐败斗争的决心和态度。通过信息的交流，占据国际道义的制高点，倡导构建国际反腐新秩序，压缩外逃人员的生存空间，进一步扩大我国国际反腐的成效。而且，通过反腐信息的交流能够有效提升我国国际反腐工作能力，提高反腐败国际合作的工作效率，推动我国国际反腐工作向纵深发展。

上述六种反腐败国际合作领域，是当前国家监察委员会组织协调合作交流的重点领域，随着反腐败国际合作工作的深入，会有更多新的国际合作方式的出现，进一步提升我国的反腐败国际合作水平。

 

第三节   追逃、追赃、防逃规定

 

监察法第五十二条规定：“国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调,督促有关单位做好相关工作:(一)对于重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件,被调查人逃匿到国(境)外,掌握证据比较确凿的,通过开展境外追逃合作,追捕归案;(二)向赃款赃物所在国请求查询、冻结、扣押、没收、追缴、返还涉案资产;(三)查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国(境)和跨境资金流动情况,在调查案件过程中设置防逃程序。”本条是关于反腐败国际追逃追赃和防逃工作的规定，主要目的是进一步明确国家监察委员会在反腐败国际追逃追赃和防逃工作中的组织协调、督促落实职责,推动国内有关单位积极履行反腐败国际合作相关职责。

一、 追逃、追赃、防逃基本内涵

“追逃”即“反属败国际追逃”,是指对于逃匿到国(境)外的涉嫌重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人,在掌握证据比较确凿的情况下,通过开展境外追逃工作将其追捕归案。开展反腐败国际追逃,引渡,是指根据双边条约、多边条约或以互惠为基础,向外逃涉案人所在地国提出请求,将涉嫌犯罪人员移交给国内进行追诉和处罚。引渡有严格的限定条件,当前的主要原则有:政治犯不引渡原则；死刑不引渡原则；本国公民不引渡原则；双重犯罪原则;条约前置主义。引渡是利用国际刑事司法协助开展境外追逃的正式渠道和理想方式。

遣返、劝返、异地起诉等是引渡之外的替代措施。遣返,又称移民法遺返,是指由我国向外逃所在地国提供外逃人员违法犯罪线索和伪造护照等虚假身份情况,让所在地国根据移民法规,剥夺其居留地位并强制遣返至我国或第三国。异地起诉,是指在我国无法行使管辖权时,通过让渡管辖权给外逃所在地国,支持外逃所在地国依据本地法律和我们提供的证据,对我国外逃人员进行定罪判刑。外逃人员被定罪判刑后,往往会被强制遣返,届时可将其递解回国接受法律制裁。

劝返,是指对外逃人员进行说服教育,使其主动回国,接受追诉、审判或执行刑罚。劝返是一项思想政治工作,主要手段是对犯罪嫌疑人说服教育,晓之以理,动之以情,明之以法,承诺从轻处理条件,促使其心理上发生根本转变。此外，比较常见的非常规措施有两种,(1)绑架，采用绑架的手段将在逃人员组捕回国;(2)诱捕，将犯罪嫌疑人引诱到诱骗国境内、国际公海、国际空域或有引渡条约的第三国,然后进行速捕或引渡。由于未经主权国家的批准擅自开展调查活动,会触犯所在地国家刑事法律,构成非法拘禁罪或绑架罪,引发外交纠纷,因此,实践中,绑架或诱捕手段很少使用。

“追赃”即“反腐败国际追赃”,是指对贪污贿赂等犯罪嫌疑人携款外逃的,通过提请赃款赃物所在国查询、冻结、扣押、没收、追追缴、返还涉案资产,追回犯罪资产。具体而言,开展追赃国际合作的手段主要有：一是在开展引渡、遣返等追逃合作的同时,随附请求移交赃款赃物。针对携款外逃的贪污贿赂等犯罪嫌疑人,我国依据双边引渡条约或多边含有引渡条款的国际公约或互惠原则,向嫌犯所在地国提出引渡请求时,一般情况下都会随附提出“移交交赃款赃物”的请求,或在引渡的同时开展追赃国际合作。二是协助赃款赃物所在地国根据其国内法启动追缴程序,然后予以没收和返还。西方国家大多详细规定了犯罪所得没收制度和资产返还程序,美国除刑事没收外,还设有不以刑事定罪为前提条件的民事没收制度。实践中,没收返还的范围还可及于犯罪所得或价值相当的财产、犯罪资产、设备或其他工具。三是受害人或受害单位在赃款赃物所在地国,通过民事诉讼方式追回犯罪资产。根据据《联合国反腐败公约》和大多数国家的法律,因贪污、挪用公款、侵占等犯罪遭受物质损害的受害人(或单位),针对其受到损失的财产部分,有权以民事原告的身份向法院对侵权人(以及刑事案件的犯罪嫌疑人等)提起财产侵权或确权的民事诉讼,要求民事被告返还侵权之物或赔偿损失。四是在我国国内启动违法所得特别没收程序,由法院作出没收判决后,请求赃款赃物所在地国予以承认与执行。刑事诉讼法设定了针对贪污贿赂犯罪、恐怖活动犯罪等重大犯罪案件的违法所得没收特别程序，规定犯罪嫌疑人逃匿或死亡,可由检察院提出申请,法院依法作出没收裁定,然后请求涉案资产所在地国予以承认和执行。

“防逃”是指通过加强组织管理和干部监督,查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国(境)和跨境资金流动情况，完善防逃措施,防止涉嫌职务犯罪的公职人员外逃。“未雨绸缪”胜过“亡羊补牢”,要坚持追逃防逃两手抓,在加大追逃力度的同时。做好防逃工作,建立健全不敢逃、不能逃的有效机制。包括：加强对公职人员的日常教育、管理和监督。有关组织和单位要切实扛起主体责任，严格执行各项管理规定,把功夫下在平时,关口前移,做好预防工作。要及时掌握公职人员的思想、工作和生活状况,了解最新动态,对关键岗位人员多警醒,对苗头性问题多过问，对有外逃倾向的要早发现、早报告、早处置；完善防逃措施,筑牢防逃堤坝。要严格执行公职人员护照管理、出入境审批报备制度,认真落实对配偶子女移居国(境)外的国家工作人员相关管理规定,定期开展“裸官”清理,做好对党员领导干部个人有关事项报告情况的抽查核实。监察机关、执法和司法机关查办案件要设置防逃程序,不能在立案前出现管控“真空”。对重点对象要及时采取监控措施,让企图外逃分子“触网”回头。要加强反洗钱工作，切断非法资金的外流渠道,冻结腐腐败分子在国内的动产不动产,堵住赃款外流渠道；强化责任追究。被调查人外逃、赃款赃物转移,监察机关及相关部门都有责任。要强化责任意识,切实落实防逃各项任务部署。发现有严重职务违法犯罪情节的公职人员企图外逃要立即报告、迅速处置，该采取措施的就要及时采取措施,该立案调查的就要尽快调查。如果能发现的问题没有发现,发现了问题不报告或采取措施不及时,都是失职失责,必须依法严肃追究责任。

需要注意的是,反腐败国际追逃追赃和防逃涉及面广、工作复杂,需要在国家监察委员会的统筹协调下,发挥相关单位的职能作用。尤其是防逃工作,国内各相关单位不能各自为战,要协调配合,加强分析研判,发现公职人员可能外逃蛛丝马迹的,应当及时启动防范措施。

二、追逃、追赃、防逃法理分析

（一） 国家监察委员会加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调,督促有关单位做好相关工作

本款是对国家监察委员会追逃追赃和防逃工作提出的总体要求。党的十八大以来，在中央反腐败协调小组直接领导下，中央追逃办加强统筹协调，各地区各部门积极行动、密切协作，主体责任层层压实，追逃追赃体制机制逐步健全，国际执法协作网络越织越密，追逃追赃工作取得显著成绩。仅2017年就从70多个国家和地区追回外逃人员1300人，追回人数创历史新高。其中，国家工作人员347人，“百名红通”14人，追回赃款9.8亿元人民币。

随着国家监察法的实施，国家监察委员会成为追逃追赃和防逃工作的责任主体，“加强对反腐败国际追逃追赃和防逃工作的组织协调”，就要抓住当前反腐败国际共识不断增强的机遇，持续推进“猎狐”“天网”等专项行动，紧盯重点外逃区域、重点个案，做到追逃防逃一起抓、追逃追赃一起抓、受贿行贿一起抓。同时加强反腐败综合执法国际协作，积极参与制定相关国际规则，推动双边引渡、司法协助条约谈判取得新成果，不断提高国际追逃追赃能力和成效。继续公开曝光外逃人员信息，旗帜鲜明、理直气壮开展宣传，打好政治战、外交战、法律战、舆论战和信息战，进一步占据道义制高点。坚持问题导向，加强追逃追赃调查研究，不断健全体制机制，强化工作力量，建设一支政治过硬、本领高强、作风优良的追逃追赃国家队。

“督促有关单位做好相关工作”，就是要帮助有关单位深刻认识追逃追赃工作是全面从严治党、遏制腐败蔓延的重要一环，要认清当前形势，提高政治站位，坚决贯彻落实十九大精神和中央纪委二次全会工作部署，牢固树立“四个意识”，增强“四个自信”，不断提高做好追逃追赃工作的自觉性、主动性和责任感。坚持统筹协调，全国一盘棋，坚持有逃必追、一追到底，追逃追赃、驰而不息，实现追回数量新突破，有效遏制外逃人员增长，为推动反腐败斗争压倒性态势向压倒性胜利转化做出新贡献。

（二）对于重大贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪案件,被调查人逃匿到国(境)外,掌握证据比较确凿的,通过开展境外追逃工作,追捕归案

本款是对国家监察委员会追逃工作的规定。其要义是:国家监察委员会组织协调国际追逃的案件，为重大职务犯罪案件;被调查人巳经逃匿到国(境)外; 监察机关巳经掌握比较确凿的证据;应当通过开展境外追逃工作,将被调查人追捕归案。对此，应从以下几个方面加以理解。

（1）何为“重大职务犯罪案件”

根据我国相关法律的规定，职务犯罪案件包括贪污贿赂类、渎职类和公职人员利用职权侵犯公民人身权利和民主权利类犯罪案件，这三大类犯罪案件共涉及50多个罪名。根据《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定(试行）》（1999年）、《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准》（2006年）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（2016年）、最高人民检察院关于印发《人民检察院直接受理立案侦查的渎职侵权重特大案件标准(试行)》的通知（2001年）等相关司法解释的规定，贪污贿赂类犯罪重大案件的立案标准是—依据犯罪的事实、情节，已经或者可能被判处十年有期徒刑以上刑罚的，或者案件在本省、自治区、直辖市或者全国范围内有较大影响的贪污受贿案件；失职渎职类犯罪案件中滥用职权罪重大案件立案标准是—致人死亡二人以上，或者重伤五人以上，或者轻伤十人以上的，或造成直接经济损失五十万元以上的；玩忽职守罪重大案件立案标准是—致人死亡三人以上，或者重伤十人以上，或者轻伤十五人以上的；或造成直接经济损失一百万元以上的。从以上的法律规定，能够看出贪污受贿类和失职渎职类犯罪重大案件都是给国家和社会造成重大损失或具有重大社会影响的案件，成功办理此类案件能够取得良好的社会效应。

境外追逃工作涉及广泛而复杂的法律知识和高昂的追逃成本，需要相关工作人员不仅要了解并熟知国际法和合作对方国家的法律制度，还要熟练运用我国的法律法规，综合考量，最大限度的为我国在合作中争取有利条件，用最小的投入，获得收益的最大化。我国国际追逃成效显著，但是仍有大量的外逃人员未被抓捕归案。因而，在现有追逃工作人员和经费有限的情况下，应首先抓住重点，将具有重大社会效应的外逃人员和转移的赃款追回，满足人民群众惩治腐败犯罪分子的需求，挽回国家财产的损失，以保持反腐败斗争的高压态势。因此，国家监察委员会组织协调有关机关进行国际追逃工作的案件，应是贪污贿赂、失职渎职等重大职务犯罪案件。

（2）被调查人员逃匿到国（境）外

国家监察委员会组织协调国际追逃的前提条件之一，是被调查人员逃匿到国（境）外。首先，只有被调查人外逃，才需要国家监察委员会组织协调进行国际追逃。国际追逃涉及国家间的合作，而国家间由于法律传统、文化差异等方面的不同，导致法律规定和适用上的差异，如在举证程序、证据规则、是否适用死刑等方面存在明显的不同。同时，尊重国家主权是国际合作原则性条件。因此，我国在抓捕外逃被调查人过程中，需要协调我国外交、司法部门等国家机关与相关国家做好协调衔接工作，在相互尊重国家主权和平等互惠的基础上，确保国际追逃工作的有效开展。其次，职务犯罪被调查人员通过外逃，逃避我国法律的制裁，损害我国法律的权威性，必须将其抓捕归案，使其接受法律的制裁。确保任何人不能通过犯罪获得收益，以维护法律的权威性和社会的公平正义。目前，我国外逃腐败犯罪嫌疑人的数量较多，但是一直没有一个具体准确的统计数字。据香港《文汇报》2004年1月29日引述的资料显示：2003年上半年，我国共有8371名贪官外逃，其中县处级以上干部外逃3908人，占外逃人员总数的近一半。广东、河南、福建三省的外逃人员分别是1204人、804人、586人。大量的腐败犯罪分子外逃，没有受到应有法律惩罚，是对我国法治反腐的挑战，也会降低我国法律的权威性，不利于对潜在的腐败犯罪分子形成震慑作用。因此，国家监察委员会组织协调有关机关，进行国际抓捕，将外逃被调查人绳之以法。

（3）掌握比较确凿的证据

国家监察委员会进行国际追逃合作的基础是，已经掌握了比较确凿的证据。对被调查人犯罪事实的认定完全依赖于证据，而且国际追逃中向合作方提出配合请求的依据，最终也会归结到我国提供的证据上。在证据的证明标准上，我国《刑事诉讼法》将刑事案件的证据证明标准规定为“事实清楚，证据确实、充分”，而我国外逃人员集中的英美法系国家，在证据适用上的总原则则是“犯罪的性质越严重，必要的证据最低要求就越高。”目前，对于追逃引渡过程中提供的证据材料，国际上存在三种不同的标准。第一种是“表面证据”标准，即请求方所提供的犯罪证据，在未遇反驳的情况下，构成将有关人员提交法院审判的充足证据。这种标准在一些国家也被表述为“合理根据”或者“重大嫌疑”标准。第二种标准是要求说明存在足够证据，他虽然不要求提供证据、但要求提供“现有证据摘要以及一项根据请求国法律上述证据足以证明有理由起诉该人的说明”。第三种是“零证据标准”，即只要求请求方提供对被请求引渡人签发的逮捕令以及有关的案情摘要。因而，国家监察机关在组织协调进行国际追逃的过程中，要严格审核相关的证据材料，使其不仅符合我国的证据标准，更要符合追逃合作方的证据标准，并根据追逃工作的实际需要随时完善和补充相关的材料，确保追逃合作的顺利开展。

（4）开展境外追逃工作

国家监察委会组织协调有关机关进行国际追逃时，方式是通过境外追逃。当下，我国主要是通过采取提请国际刑警组织发布通报等有效措施进行。目前，国际刑警组织有184个成员机构，这些机构中的庞大的警察网络、先进的通讯设施和数据处理系统，对于侦查、发现和追踪职务犯罪信息及外逃人员的行动轨迹等重要追逃信息，具有无可比拟的优势。尤其是国际刑警组织的“红色通缉令”，能够对外逃人员造成极大的心理和社会压力，迫使其主动投案自首，回国接受法律的惩罚。因此，通过与国际刑警组织的合作，能够有效推动我国追逃工作的开展。

但是，在国际追逃的过程中对国际刑警组织的局限性也要有清醒的认识，不能过分的倚重这一方式。国际刑警组织是各国警察机关之间的一个松散的合作组织，它不是一个“超国家”的司法机构或执法机构，只能“在各国现行法律的限度之内”开展合作。国际刑警组织的主要职责是成员间相互交换信息和情报，在引渡合作方面，其职责仅限于向各成员单位转发外逃人员的通缉令和拘捕令，并搜集和交换有关外逃人员所在地和踪迹方面的信息。该组织本身不具体负责外逃人员的引渡，而是采取联络、协调、斡旋的方式，促成相关国家的引渡合作。因而，国际刑警组织的“红色通缉令”，只能起到信息情报交换的作用，对于大多数成员国不具有强制的约束力。而且，在一些三权分立的西方国家，警察的权限受到严格制约，特别是在涉及人身自由和财产权利的问题上，没有法官或者检察官签发的命令或指示，警察机关是不能擅自行动的。如依据《加拿大刑事司法协助法》第17条规定“收到文件和信息的主管机关应向其相信犯罪的全部或部分证据所在的省的法院申请收集证据的命令。”因此，国家监察委员会在组织协调有关机关进行国际追逃时，应灵活运用国际刑警组织通报、引渡、遣返、劝返、异地追诉等多种有效追逃措施，成功的完成追逃工作。

在追逃实践中，在非常情形下还会采取非常规追逃措施。非常规追逃措施常见的有两种，具体而言是：1.绑架，采用绑架的手段将在逃人员组捕回国;2.诱捕，将犯罪嫌疑人引诱到诱骗国境内、国际公海、国际空域或有引渡条约的第三国,然后进行速捕或引渡。由于这两种措施的适用，均未经犯罪嫌人所在的主权国家的批准，是犯罪嫌疑人追捕国擅自开展调查活动,往往会违反犯罪嫌疑人所在地国家的刑事法律,并构成非法拘禁罪或绑架罪,进而引发严重的外交纠纷。因此,在实践中,非常规的追逃手段很少被使用。

（5）被调查人追捕归案

国家监察委员会组织协调有关机关加强国际追逃合作工作，最终目的就是外逃的腐败分子抓捕归案。外逃的腐败犯罪分子，大多是行使公权力的公职人员，而且其中的大部分是原工作部门的领导或负责人，在其出逃前，其腐败行为已严重侵害了正常的工作秩序，并且其腐败行为往往涉及严重的经济问题，在当地造成了不良的社会影响。人民群众对这些腐败分子深恶痛绝，将其抓捕归案使其受到应有的法律惩罚，能够满足人民群众的殷切希望，而且能够对潜在的犯罪分子起到震慑作用，实现惩治腐败犯罪一般预防和特殊预防的相结合。同时，近年来重点领域的腐败案件呈现出“窝案”、“串案”现象上升的趋势，往往出逃的腐败犯罪分子一人涉嫌多罪、数罪缠身的案件很多，将出逃的犯罪分子抓捕归案，对于查清案件事实、查明涉案人员和涉案资金的流向和具体数额具有极其重要的意义。而且，通过将外逃人员抓捕归案，也能将陷于停滞的诉讼程序重新启动，使案件审查结案，使遭到破坏的法律秩序早日恢复，维护我国法律的权威性。

同时，将外逃人员早日抓捕归案，对其自首或立功情节进行认定，严格依法进行审判，符合从轻、减轻处罚的，在量刑时依法予以认定，使其接受法律的惩罚和再教育，并将审判结果及时的进行通报，表明我国法治反腐的决心和行动，在国际上提升我国的法治形象，威慑其他未归案的外逃人员。国际追逃工作中，将一些比较典型的外逃人员抓捕归案，能够极大的震慑其他出逃人员或同案犯。如原中国银行哈尔滨河松街支行行长高山，于2012年8月回国自首并接受司法审判。而高山能够回国自首，一方面是迫于中加两国强大的追捕压力；同时其也看到赖昌星、邓心志、崔自力等与其类似的外逃人员，在被抓捕归案后，受到依法公正的审判，这对高山的触动很大，强化了其回国自首的决心。

因此，将出逃人员追捕归案，有利于维护法律权威，体现我国全面依法治国的战略；而且通过案件的办理能够找出社会管理的漏洞，及时进行完善，提高腐败犯罪的一般预防能力，推进国家治理体系和治理能力的现代化，增强国际竞争力，为我国经济和社会更好更快的发展，打下坚实的基础。而且，将腐败犯罪分子追捕归案并进行依法惩处，能够恢复人民群众对遭受严重破坏的金融体系、民主体制和法制的信心，从而避免人民群众对政府和官员信任度下降、社会思想道德败坏，以及法制观念的虚无等现象。

（三）向赃款赃物所在国查询、冻结、扣押、没收、追缴、返还涉案资产

国（境）外追逃追赃是反腐败国际司法合作的两大主题，二者同等重要。追逃是解决人的问题，通过国际合作把外逃的犯罪嫌疑人或被告人遣返回国，绳之以法；追赃是解决物的问题，要把被非法转移到境外的违法所得及收益追回。

国家监察委员会在组织有关机关进行反腐败国（境）外追赃过程中，应遵循相关工作的客观规律和赃款赃物所在国的法律，按照相应的法定程序办理，提请赃款所在国予以协助，帮助我国完成赃款赃物的追回。这些程序具体就是相关资产的查询、冻结、扣押、没收、追缴和返还工作。

反腐败国际追赃工作中，首先要做好的是相关腐败资产的查询、冻结和扣押工作，为开展进一步的追赃工作奠定基础。而这些工作的开展，需要以双边、多边国际条约和合作方的国内法为基础。如美国、加拿大等国要求，开展相应的司法协助要以缔结的条约为基础，按照双边协定的程序进行。同时，联合国和一些国际组织提倡在没有缔结双边条约时，以相关的多边国际条约或公约为依据，如以《联合国反腐败公约》、《联合国打击跨国有组织犯罪公约》作为开展反腐败国际合作的法律依据。在反腐败国际合作的实践中，一些国家明确表示以多边国际公约作为开展合作的法律依据。如，欧洲的西班牙、瑞士、波兰、罗马尼亚、乌克兰，美洲的阿根廷、巴西、哥伦比亚，大洋洲的新西兰等国均将《联合国打击跨国有组织犯罪公约》作为合作的法律依据。因此，在开展追赃国际查询、扣押、冻结合作时，应灵活运用相关条约或协定，确保查询工作的顺利开展。

反腐败国际追赃合作在具备合作的法律基础之上，还存在一般性的合作条件、证据标准的要求以及合理的拒绝理由，在提出合作请求之时应予以注意。国际追赃合作中，一般要求追缴的资产需与刑事案件相关、转移腐败资产的行为符合双重犯罪原则、请求方需作出互惠、对等、支付必要费用的承诺。为了共同打击腐败犯罪，扩大反腐败国际追赃合作的范围，《联合国反腐败公约》、《反洗钱金融行动特别工作组40+9建议》等多边条约对上述条件进行了突破，如《联合国反腐败公约》第四十三条第一款、第五十四条第一款第三项规定，要求各缔约国在民事、行政案件中对反腐败展开合作，并允许非定罪没收。

反腐败国际追赃中查询、冻结、扣押工作，因采取措施的不同，对证据的证明标准的要求也不同。一般性的证明标准是需证明“犯罪行为已经发生；追缴的资产与犯罪行为或犯罪人相关联或者在我国同等情形下资产也需被没收；证据需能证明追缴资产所在具体地点。”没收的证明标准则更高，民事没收需达到“优势证据”标准，刑事没收需达到“排除合理怀疑”或“确实充分”的证据标准。同时，对于证人证言等证据的证明标准因合作措施的不同，也有不同的证据证明标准。

反腐败国际追赃工作中，国际上允许的拒绝理由包括：1、根本利益，采取国际合作，可能损害国家主权、公共秩序和对资源的过度负担；2、价值微不足道的资产，在腐败资产国际追缴过程中，需要花费大量的金钱和时间，如果追缴的资金价值较小，甚至不足以支付追缴过程中的必要花费，则合作请求可能被拒绝；3、双重危险以及在被请求的国家进行诉讼或调查，当犯罪行为人已被定罪或被宣告无罪，或追缴的资产正在诉讼过程中，则可能被拒绝；4、刑罚的性质和严苛程度，如涉及到没收，在被请求国不存在与我国相同的刑罚，则可能被拒绝；5、豁免权，如果转移腐败资产的犯罪行为人有豁免权，则合作请求有可能被拒绝；6、缺乏法定程序，如作出的追缴的判决缺乏公平的听证、未给予第三方保护、以及基于种族、国籍、性别等无歧视原则，则合作请求可能被拒绝。因而，在进行反腐败国际追赃工作，提出查询、冻结、扣押合作请求时，应充分考虑相关国家以往在国际合作中的习惯做法，做好相应的对策，有的放矢，避免被拒绝后措手不及。

反腐败国际追缴有关机关与合作方依据上述法律规定，开展有效的查询合作，以确定出逃赃款的数额、范围、地点，进而提请合作方采取相应的扣押、冻结措施。而在当今的互联网时代，腐败犯罪行为人在进行资产转移的过程中，并不是简单字面意义上的“携款潜逃”，而是在转移资产的过程中，进行精密的谋划，使资产的转移会做的非常的隐秘和形式合法化，如通过离岸中心、虚假法人的交易、地下钱庄或境外赌场等方式秘密的转移资产。通过以上这些洗钱的方式，使腐败犯罪所得成为形式上“合法”的收入或者通过洗钱的方式将资金转移的路径和线索模糊化，使追查人员难以甄别，以此来方便腐败分子在境外挥霍和使用。因此，在查询转移的腐败资产时，相关工作人员应系统分析银行报表、商业记录、金融文件和合同、询问相关人员获取与腐败转移资产相关的信息，充分利用互联网“大数据”分析工具，通过个人和公司企业间的资金流确定洗钱的线索，通过个人财产权属信息和税收记录确定现金转移的线索，综合所有线索最后确定腐败转移资产最终的所在地及具体的规模和数量。

反腐败国际追赃工作人员，在完成查询工作的基础上，及时的向合作方提出请求，对被追缴资产采取冻结、扣押的临时保全措施。同时，相关腐败资产的管理工作也需重视，确保被采取相应保全措施的资产不因管理问题而出现不应有的贬值或损耗。在此基础之上就应提交更加充分的证据，向腐败资产所在国提出没收、追缴的合作请求，为最终将涉案腐败资产返还回国内做准备。被请求方接到没收请求后，对相关请求进行审查之后，在符合本国法律的前提下移交有权机关进行处理。

世界各国对于腐败犯罪资产的没收大致可分为三种，分别是刑事没收、非定罪没收和行政没收。刑事没收是指通过法院的庭审或者被告人认罪程序对转移腐败资产人的刑事定罪，相关的涉案腐败资产自然成为判决的一部分而予以没收。非定罪没收是指在不要求定罪的情况下没收相应的涉案资产。通常适用于犯罪人已经死亡、逃匿或被免于起诉；转移的腐败资产已经找到但是没有“所有权人”；刑事诉讼中因证据不足转移腐败资产人被无罪释放。因此，非定罪没收是针对转移的腐败资产本身的诉讼，是对“物”的诉讼。行政没收是指不需要司法判决文书就能直接实行的没收。通常由行政执法机关在工作中，直接依职权实施。如海关在执行检查工作中，发现直接进行的现金跨境转移，可依职权直接予以没收，这种方式是最便捷和经济的方式。在没收转移的腐败资产时，没收腐败资产的范围的确定包括基于财产的没收和基于价值的没收两种方式。基于财产的没收是指对犯罪收益、犯罪工具或经证据证实的犯罪收益或工具的没收。而犯罪收益包括直接或间接取得的收益；混合收益所设的资产。基于价值的没收是指对犯罪行为所产生的收益的价值，规定了与该价值相等的罚款，即使相关的犯罪收益已经灭失，在执行没收判决时，要求被执行人支付同等价值的资产。其理论原因是犯罪总收益的计算，不应因价值的损失或资产的损耗而减少，因为犯罪收益的价值在收益产生的那一刻是“具体化的。”因而，在转移的腐败资产被没收之时，对于腐败资产的范围计算应采取基于价值没收和基于财产没收相结合的方式，扩大追缴转移的腐败资产的范围，减少因腐败行为所造成的损害。

反腐败国际追赃在腐败资产所在国，在完成没收和追缴后，就需依相关的协定将涉及的资产返还回我国，这也是反腐败国际追赃合作的最终目的。反腐败国际追赃中，因为涉及的腐败犯罪所得在另一国家或司法管辖区，追缴的过程需要采取国际合作的方式，合作中许多国家将“分享没收的犯罪所得”视为合作的基础。而且请求返还的腐败犯罪资产在被请求国国内，按照国际法“缔约地支配原则”，腐败犯罪所得所在国完全可以依照本国国内法进行支配而不受腐败所得原所有权的约束。如德国《国际刑事事项司法协助法》第五十六条第四款规定：“如果是不受条约管辖的领域，德国在给予没收财产方面的协助后，被没收财产的所有权归德国所有。”随着腐败犯罪所得跨国转移案件的增多，为了扩大国家间反腐败国际追赃的合作，一些国际组织也提倡在扣除追赃过程中支出的合理费用后，合作双方在腐败犯罪所得的追缴和返还中就相关的涉案资产进行分享，以提高涉案资产所在国在腐败资产追缴和返还上的积极性，共同打击跨国腐败犯罪。美国是最善于运用资产分享制度的国家，根据美国司法部的资料统计，自1989年至2001年6月，美国司法部门已向27个国家采用资产分享的方式返还了一亿七千万美元的资产，同时，美国也也相同的方式从加拿大、英国、瑞士等国追回相关的涉案资产。

根据相关国际的协议或协定，腐败犯罪所得资产的返还包括直接返还和根据协议进行返还两种方式。直接返还就是依据相关的司法程序直接进行返还，被请求方需承认请求方对腐败犯罪所得的所有权，涉及合作双方对没收裁决或令状的承认，条件较为严格。根据协议返还，就是腐败资产国际追赃合作中的双方，依据双边或多边或资产分享协议，根据分享比例进行返还。如美国对追缴资产的分享按相关国家在追缴国际合作中的“贡献”确定相应的比例：1、重大协助，分享比例为50%-80%；2、较大协助，分享比例为40%-50%；3、提供便利，分享比例为40%以下。因此，应尽快的与相关国家达成协议，将大量转移至国（境）外的腐败犯罪资产追回国内。目前，我国已经与加拿大签署了《中华人民共和国和加拿大加关于分享和返还被追缴资产的协定》。同时，我国和美国双方同意在追赃领域，商谈相互承认与执行没收判决事宜。随着我国反腐败国际追赃工作的持续推进，会同越来越多的国家签订相应的分享返还腐败资产的协议，进一步的扩大我国反腐败国际追赃的成效。

（四）查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国(境)和跨境资金流动情况,在调查案件过程中设置防逃程序

本款是对国家监察委员会防逃工作的规定。在国家监察委员会的组织协调下，有关国家国家机关进行追逃追赃反腐败国际合作，是对腐败犯罪行为的事后惩治，是一种惩罚和补救机制，无法从根本上杜绝犯罪嫌疑人和腐败违法所得的出逃。但是，反腐败的防逃措施，是一种事前预防，能够从根本上防止腐败犯罪嫌疑人的出逃和将腐败犯罪所得向国外的转移。因而，无论从反腐败社会效益，还是从经济成本上考虑，设置并执行好反腐败防逃措施，都是反腐败工作最优的选择。而为防止腐败犯罪嫌疑人和腐败犯罪所得出逃，国家监察委员会应组织协调有关机关从法律、制度、机制、信息联络等方面做好工作，综合运用立法、司法、执法工作的结合，形成多层次、网格化、立体式的防逃网络，长效化的工作机制，有效的防止腐败犯罪嫌疑人和财物的出逃转移。具体而言，相关国家机关应该做好以下方面的工作：

首先，应该做好职能部门之间的协调工作，并形成防逃长效合作机制。由于反腐败防逃工作涉及国家监察委员会、公安、海关、边防、外交、民航、银行等多个部门的工作，因此应在国家监察委员会的组织下，成立反腐败防逃预警和工作交流的长效合作机制，具体的成员部门包括：最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、外交部、司法部、财政部、审计署、中国人民银行、海关总署、人力资源和社会保障部等部门，具体工作应由国家监察委内部负责预防腐败工作部门负责。国家监察委定期召集相关成员部门举行会议，通报防逃工作的最新进展，各成员部门就所掌握的涉及腐败犯罪嫌疑人和腐败犯罪所得的信息进行沟通，针对出现的最新动向，研究下一阶段的工作部署，并传达和学习国际上反腐败工作中的最新工作经验和技术，国家监察委员会在综合各成员部门提供信息的基础上，制定相应的政策、措施，并在此基础上监督已有和新实行措施的实施工作，按相应规定追责失职工作部门及其工作人员，确保各项防逃措施落实到位，防止犯罪嫌疑人利用防逃工作的漏洞趁机出逃。

其次，国家监察委员会组织相关职能部门应充分利用当前的网络信息优势，建立相应的网络信息共享平台，随时掌握犯罪嫌疑人和涉案资金的最新动态。当前各职能部门都有内部系统的信息统计平台，利用当前的互联网和大数据技术，能够做到内部信息的实时掌握。但是，横向上与其他职能部门之间信息的沟通则较少，不同的反腐职能部门间不能及时的共享反腐信息。而且，由于现行信息传递机制的限制，向其他部门公开相应的信息需要一定的审批程序，造成信息的时效性和便利性不足，不利于防逃工作的开展。因此，国家监察委员会应组织协调有关部门建立一个信息网络平台，使相关职能部门及时将自己部门所掌握的信息上传该平台，然后由国家监察委员会将这些信息进行整合，利用互联网大数据技术，分析腐败犯罪嫌疑人和腐败犯罪资产的动向，最终形成相应的预警信息，并将预警信息传达给各职能部门，为各职能部门采取防逃措施赢得准备时间。同时，国家监察委员会组织各职能部门利用这一信息网络平台，强化与国际反腐败机构或同行间加强信息交流，交换犯罪嫌疑人及其境外代理人的相关信息，做好防逃预防措施，使犯罪嫌疑人外逃企图难以实现。

第三，国家监察委员会组织我国有关国家职能部门做好相关公职人员的信息采集制度，并强化证照的管理和公务人员的出国审批制度。国家监察委员会组织相关国家职能部门，加强公职人员的信息采集制度，掌握相关公务人员的个人基本信息和家庭信息。通过公务人员个人信息的采集能够将公务人员的指纹、面部识别等基本信息确定，并通过公安部门我国公民身份信息库的完善，确保公职人员只有一套唯一的身份识别信息，防止腐败犯罪嫌疑人用虚假的身份证明出逃。通过公职人员家庭信息的采集，确定公职人员是否在境外有亲属、子女亲属是否已经办理了移民、在境外是否拥有资产。并在此基础上进行信息对比分析，定期进行裸官清查，对有腐败犯罪嫌疑的公职人员进行重点监控，做好防逃工作。

与此同时，还应加强公职人员的护照管理。禁止公职人员拥有多个护照，完善公职人员只能拥有一本因公出国护照和因私出国护照的制度，对公职人员申请因私出国护照进行严格的审批，在腐败犯罪信息共享的基础上，对防逃系统监控公职人员的因私护照坚决不予批准。对已经拥有因私出国护照的公职人员，要求将因私出国护照由相关部门进行统一管理，并做好相关信息备案、更新工作，对不严格履行护照管理制度的公职人员，严格依法依规进行追责。对涉嫌腐败犯罪并重点监控的公职人员违反相关规定的，必要时可作废其因私出国护照。对公职人员持有公务护照、外交护照需出国执行公务的，同样采取严格的审批制度，核实其公务内容，对无正当理由的，不予批准。同时出国执行公务回国后，公务护照、外交护照同样需要由相关职权部门统一管理，需要再次出国执行公务的，在具备齐全的审批手续后，再交由申请人使用。

第四，国家监察委员会应组织有关国家职能部门完善我国的反洗钱制度，严格监管资金的跨境流动，防止腐败犯罪嫌疑人通过洗钱的方式向境外转移犯罪所得。腐败犯罪嫌疑人转移犯罪资产的方式有很多种，大体上可以归纳为以下几种方式：（1）通过地下钱庄、境外赌场等转款。如成克杰通过香港商人张静海将款项转移至香港，成克杰支付张静海费用人民币1150万元。（2）通过代理人或者移民海外的子女直接将款项汇至境外的账户或在境外直接收受回扣。（3）假借对外投资、合资、贸易以及其他非贸易渠道，将国有资产转移至目的国，然后通过一定的方式和途径，将转移的资产变为私有。（4）直接携款潜逃。如中国银行南海支行丹灶办事处信贷员谢炳峰、麦容辉在贪污银行巨额资金案发后，携带巨额现金偷渡到香港，后持假护照逃往泰国。（5）在境外直接侵吞国有资产。这种方式通常是由国有企业境外分支机构的管理者或者经营者在与境外企业进行交易合作时所采取。这些洗钱的方式，随着互联网技术和经济全球化的发展，出现了许多新的变种，变得更加隐秘和形式“合法化”。

对此，应依据《联合国反腐败公约》规定，结合我国现有《中华人民共和国反洗钱法》、中国人民银行《金融机构反洗钱规定》、中国保险监督管理委员会《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》以及相应的公职人员财产公示制度等金融监管制度，核实存入大额资金的账户和实际收益人身份，并对担任重要职位的腐败犯罪嫌人、其家庭成员、关系密切人员以及其代理人持有的账户强化审查和重点关注。依据中国人民银行《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》实时的监控腐败犯罪嫌疑人资金变动的状况，并根据资金变动的情况做好相应的预警工作，严防腐败犯罪资产通过金融机构进行转移出逃。在加强金融机构内部反洗钱的基础上，还应强化对现金和网络虚拟货币的监管，通过限制每日支取现金数额和大额现金支取实名制、采集取款人图像等措施，防止腐败犯罪嫌疑人直接支取现金携款潜逃；通过对网络虚拟货币的监管，严控不受监管的虚拟交易，必要时可以通过法律法规的形式予以禁止，严防腐败犯罪嫌疑人通过网络虚拟交易向境外转移资产。与此同时，还应审核并禁止“空壳银行”的存在，防止腐败犯罪嫌疑人利用空壳银行转移犯罪资产。在完善我国现有反洗钱和资金转移监管制度的基础上，还需积极的同国际反腐败、反洗钱机构合作交流不断完善我国的金融监管制度。

第五，国家监察委员会应组织有关国家职能部门强化边境公安、海关等有关机关的防控工作，打击走私和偷渡国境的行为，严防腐败犯罪嫌疑人出逃和转移犯罪资产。边境防控，作为我国防止腐败犯罪嫌疑人出逃和腐败犯罪所得向境外转移的最后一道防线，是反腐败防逃工作中重要的一环，也是最为关键的一个环节。腐败犯罪嫌疑人为了逃避法律的制裁，有可能会铤而走险，通过偷渡、走私、地下赌场等的方式转移携款潜逃或转移犯罪所得。因此，公安、海关、交通、国家安全等部门需密切配合，守护好防逃的最后一道门。首先，国家监察委员会应组织相关的边境防控职能部门，充分利用防逃信息共享平台建立高效、便捷的联络机制，按照监察委员会的预警信息，对于限制离境、立案通缉人员重点关注，对于突发的腐败犯罪嫌疑人出逃线索及时的共享，并在最快的时间内完成防逃工作部署，防止因信息沟通不畅、工作衔接存在漏洞而致使腐败犯罪嫌疑人出逃。其次，国家监察委员会应组织相关边境防控部门，构建联合打击走私、偷渡等犯罪行动的长效合作机制，切断腐败犯罪嫌疑人非法出境的途径，将腐败犯罪嫌疑人围堵在我国境内。再次，边境防控机关在国家监察机关的组织下，加强与相邻国家边境防控机关的反腐败执法合作，交流反腐败情报信息，对边境相邻地区的地下赌场、钱庄等的非法经营机构，展开联合执法，摧毁腐败犯罪嫌疑人非法转移腐败犯罪资产的中介机构，使腐败犯罪嫌疑人没有渠道非法转移违法所得。最后，边境防控机构应做好我国边境地区人民群众的思想工作，并及时的将通缉和限制出境的腐败犯罪嫌疑人信息告知广大群众，采取精神和物质双重奖励的方式，鼓励人民群众及时举报发现可疑人员，通过人民群众中的监督，让腐败犯罪嫌疑人无处藏身，防止其非法出逃。

第六，国家监察委员会组织牵头及时向国家有关部门提出完善我国反腐败立法工作的建议，通过反腐国际合作的方式消灭国外的“避罪天堂”，使腐败犯罪没有法外之地，从根本上断绝腐败犯罪嫌疑人出逃的目标。目前，我国腐败犯罪嫌疑人出逃和转移腐败犯罪所得的目的地，大都是与我国没有签订引渡协议和资产返还和分享协议的国家，如美国、加拿大等国。反腐败犯罪嫌疑人逃至这些国家后，因我国与这些国家没有双边的引渡协议等国际司法协助合作协议，追逃工作缺乏长效的合作机制，加上我国与这些国家的法治传统、司法理念的不同，致使腐败犯罪嫌疑人追逃工作不能形成制度化、规范化的长效合作机制，只能针对个案进行协调，国际追逃效率较低。同时，由于相关国家在腐败违法所得没收、追缴的程序与我国存在差异，腐败犯罪违法所得追缴的工作的开展也举步维艰。因此，为了从根本上预防腐败犯罪嫌疑人出逃，应尽快的同美国等腐败犯罪嫌疑人主要逃往目的国，签订相应的引渡协议和资产返还分享协议等反腐败国际合作条约，协调我国与这些国家间的反腐败防逃工作，使腐败犯罪嫌疑人无处可“逃”。而转移的腐败犯罪所得及时的被相关国家追缴返还，能摧毁腐败犯罪嫌疑人出逃后的生存物质基础。同时，在没有签订相关司法协助协议的情况下，积极运用逃往目的国的国内法和多边国际协议，利用遣返、在被请求国国内提起刑事诉讼等多种反腐败国际合作方式追逃，多种防逃措施协调配合震慑腐败犯罪嫌疑人，以达到反腐败防逃的目的。