秦前红主编 《监察法学教程》

《监察法学教程》（2023修订版）由国内多位对监察法研究保持长期关注且研究成果颇丰的学者协力编撰而成。《监察法学教程》成书于监察制度刚刚确立之时，《监察法》尚有诸多留白。随着监察制度和规范不断充实，监察实践丰富多彩，监察理论研究向纵深发展，修订版在原书的基础上，以全面修订的方式，吸纳和回应理论的最新发展，审视制度的最新变迁以及观察实践的丰富探索，为监察法学科建设和人才培养贡献力量，并进一步促进监察理论和实践的发展，丰富中国监察法的理论言说。

本书以监察权的运行为主线设计逻辑体系,主要满足高等院校本科生、研究生学习监察法的需求,同时兼顾监察实务部门掌握监察法基本理论和基本知识体系的需要,力求做到表达简明平实、线条清晰、篇幅适当。

本书坚持法治理念和原则,保持政治敏锐性，不回避、不纠缠争议问题,尽量采纳通说，直面监察制度运行的实践,紧密结合监察实践已有的案例,以案释法、以案析理，培养和训练学生观察、分析监察法现象，解决监察法问题的能力。

本书强调监察法学的学术意识与实践功能,突出原理与经验的探讨,力求完整地体现“原理—规范—现实”的部门法研究思路和方法论体系。

叶海波/执行主编

喻少如 /副主编

【作者简介】

秦前红，教育部“长江学者奖励计划“特聘教授，武汉大学法学院教授、博士研究生导师。主要从事宪法基础理论、司法制度和国家监察制度研究。

朱福惠，山东大学法学院(威海)特聘教授。主要从事中国宪法原理、监察法与检察制度研究。

杨解君，南京工业大学碳中和法律与政策国际研究院教授、博士研究生导师。主要从事行政法与行政诉讼法、能源法与环境法、法理学与宪法学研究。

周刚志，湖南师范大学法学院教授、副院长。主要从事宪法、文化法、财税法和监察法研究。

喻少如，西南政法大学行政法学院、纪检监察学院教授、博士研究生导师，副院长，重庆市地方立法研究协同创新中心副主任。主要从事行政法与行政诉讼法、司法行政和监察法研究。

叶海波，深圳大学法学院教授、博士研究生导师，副院长，深圳大学合规研究院执行院长、廉政研究院副院长。主要从事宪法、行政法、港澳法、监察法和党内法规研究。

庄汉，武汉大学法学院副教授。主要从事行政法与行政诉讼法研究。

姚锋，湖南大学期刊社副编审。主要从事文化法研究。

李俊丰，广东第二师范学院马克思主义学院副教授。主要从事法学理论研究。

苏绍龙，武汉大学法学院讲师。主要从事宪法基础理论、人民代表大会制度和党内法规基础理论研究。

刘怡达，湖南大学法学院副教授。主要从事宪法学、党内法规和监察法研究。

石泽华，武汉大学法学院讲师。主要从事宪法基础理论、基本权利和监察法研究。

陈家勋，华南理工大学法学院副教授。主要从事宪法基础理论、检察制度、行政法研究。

张晓瑜，华东政法大学纪检监察学院讲师。主要从事宪法学，纪检监察学和党内法规学研究。

从监察体制改革的背景来看,制定《监察法》的重要目的之一，即构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。《监察法》的功能主要体现在惩治腐败、监督公权力和加强廉政建设等方面，从而在监察效能、规制公权和保障人权之间取得价值平衡。

一、惩治腐败

(一)腐败的危害

腐败是指国家机关以及行使公权力的公职人员利用其权力从事贪污、贿赂、浪费公共资财以及生活腐化堕落等行为。腐败是公权力的消极产物。公职人员的腐败会对国家的政治生活和社会生活产生严重的危害，这主要表现在：第一，危害执政党的执政地位。腐败行为将公权力作为谋取个人私利的工具，公职人员的腐败会导致执政党与人民关系的恶化，不利于夯实执政党的执政合法性。第二，损害政府的管理能力。公职人员的腐败衍生了行政效率低下、官僚主义严重和渎职、政府机关风气不正等一系列现象，进而破坏政府与公民之间的信任关系。第三，危害社会稳定。腐败之风会引致社会不正之风，政府腐败会引致社会腐败。在这种社会风气下，社会公众的正义感下降，生活作风颓废，犯罪率上升，理想信念丧失，进而激化社会矛盾。

党的二十大通过的《中国共产党章程》明确规定全面从严治党和加强党内监督的重点是“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，以零容忍态度惩治腐败，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐。”2015年10月中共中央印发《中国共产党廉洁自律准则》，其中关于党员领导干部廉洁自律的规定共有4条，即廉洁从政、廉洁用权、廉洁修身、廉洁齐家。《中国共产党党内监督条例》规定对各级党组织、党员领导干部的监督包括“推进党风廉政建设和反腐败工作情况和廉洁自律、秉公用权情况”，并要求建立党中央统一领导，党委(党组)全面监督，纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系。《中国共产党纪律处分条例》第7条第2款规定：“重点查处党的十八大以来不收敛、不收手，问题线索反映集中、群众反映强烈,政治问题和经济问题交织的腐败案件，违反中央八项规定精神的问题。”该条例分则部分将党的纪律界定为：政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等。违反这些纪律的行为应当受到纪律处分。从该条例的规定来看，违反组织纪律、贪污受贿、渎职、生活作风腐化、道德败坏均构成腐败。可见，党内法规对腐败的范围界定较为宽泛，并不限于职务犯罪。

我国《监察法》并没有对腐败下一个明确的定义，但《监察法》通过规定监督检查和立案调查的事项范围，对公职人员的腐败行为进行了间接界定。

二、监督公权力

本轮国家监察体制改革的重要目标,以及建立监察委员会的重要功能,在于加强对公权力的监督,整合各方资源,形成监督合力。《监察法》在监督公权力方面主要有3个方面的特征。

（一）监督对象覆盖所有公职人员

（二）监督机构体系化

（三）监督方式的多样性

三、加强廉政建设

加强廉政建设是监察法确立的基本目标，对实现“不能腐”和“不想腐”的目标具有重要的意义。《监察法》总则部分明确规定廉政建设和反腐败教育是监察委员会的职责之一，第11条也将对公职人员进行廉政教育作为监察委员会的监督职责。廉政建设主要包括廉政制度建设和反腐败教育两个方面。

(一)廉政制度建设

我国《监察法》将“开展廉政建设”与“反腐败工作”并列表述,在第3条中规定各级监察委员会“开展廉政建设和反腐败工作”。在廉政制度建设中，监察委员会与各级党委和党组、各级党政机关和事业企业组织都发挥着重要作用。

第一,加强党内监督制度的建设。《中国共产党党内监督条例》第5条规定了党内监督的8项内容。从党内监督制度完善的角度来考察，这些内容包括党的政治建设、组织建设、作风建设、廉政建设等。
第二,加强监察监督制度建设。《监察法》第45条规定，监察机关根据监督、调查结果，依法“对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议”。例如，监察机关督促重要领域、重点行业和重大事项建章立制，有助于实现预防违法犯罪的效果；加强各级国家机关和事业企业组织领导班子的重大事项决策程序的建设，加强监察机关对重大事项决策的参与，有助于实现监督关口前移，形成不能腐的制度体系。

(二)加强反腐败教育

我国《宪法》规定了法治原则，国家机关及其公职人员不仅要依法处理公共事务，而且自身必须严于律己，遵守宪法和法律，接受人民的监督；我国《宪法》还规定国家机关应当树立为人民服务的原则，国家机关及其公职人员应当以人民的利益为目标，实现公正执法，建立便民服务观念，使人民感受到司法的公平正义。

《监察法》第6条规定，要“加强法治教育和道德教育，弘扬中华优秀传统文化”；第11条规定，监察委员会依法“对公职人员开展廉政教育”。监察机关可以通过网络和媒体等途径，运用各种形式，如讲座、答疑、咨询、案例教学等对公职人员进行反腐败教育，通过反腐败教育增加公职人员的法治观念和廉洁从政观念，引导公职人员遵纪守法，形成不想腐的自觉。