王立峰： 政商“两栖干部”的类型与惩防措施

作者系吉林大学行政学院教授、博导 
选自 | 《人民论坛》杂志9月（下）

一段时间以来，中纪委通报的“两栖干部”违纪现象引人关注：国家发展改革委原党组成员，国家粮食和物资储备局原党组书记、局长张务锋违规经商办企业，违规拥有非上市公司股份；国家开发银行国开发展基金管理部原副主任路军违规投资入股贷款客户公司……

所谓“两栖干部”是指部分党政领导干部凭借公职人员身份，通过在私营企业、社会团体等部门任职、兼职、挂证等形式，取得额外报酬的行为。“两栖干部”头上顶着官帽子、手里握着公权力、怀里揣着企业来的票子，里外利益通吃、两头好处均沾，不断突破违法犯纪的红线，其危害性不容小觑。一起来看《人民论坛》最新文章，揭开“两栖干部”的伪装。

“两栖干部”的危害不容小视

第一，资本“围猎”公权力，导致权力寻租变色。“两栖干部”的出现，意味着一些党政领导干部手中的公权力已经被资本俘获，多重身份获取的报酬已经成为一些商人捕猎的诱饵。所谓的“酬劳”本身并不是劳资双方基于正常劳动的公平取酬，而是权力寻租的交易砝码。有些“两栖干部”被查处后，信誓旦旦地说：“我给企业提供的指导和意见完全是知识入股，符合市场交易规则，没有利用国家权力谋取一丝利益。”然而，难道这些商人真的认为，这些官员比行业专家更懂技术、比职业经理人更懂经营之道吗？商人为什么喜欢找领导干部为自己站台？

真正的意图还是看重这些领导干部身上的权力光环能够带来好处。其一，这些领导干部大多曾主政一方，人脉关系广阔，以后办起事来能够通行无阻；其二，领导干部身份是企业生存的保护伞，利用其身份，生意场上的大事小情都会更容易摆平，这是企业在地方的靠山；其三，“两栖干部”也是一条由商到政的利益纽带，一些商人借此可能接触到更多的领导干部圈子，方便资本进一步“围猎”和权力寻租，达到政商圈子的深度融合，从而搭建起利益输送的通道。

第二，官商结成利益圈子，破坏公平交易规则。许多“两栖干部”，尤其是一些退休人员到企业兼职取得报酬时，大都会辩解自己是退休后希望找点事做，发挥余热，既能利用自己人事管理的经验帮助企业，又能获得额外的酬劳，从而体现自我人生价值。不可否认，一些老党员、老干部确实能够做到高风亮节、不唯私利，真正想服务于社会，希望利用自身的经验帮助企业发展。但是，领导干部的“两栖”身份很难不影响到正常的市场经营秩序。如果都拉拢领导干部为自己企业站台，领导干部的级别、人脉、圈子等身份附带而来的无形优势必然会异化为企业的边际效益，从而导致企业间的不良竞争。官商利益圈子一旦形成，不可避免地会导致公平交易的市场环境受到破坏。

第三，腐败形态异化，形成隐形利益输送。“两栖干部”现象的出现，其实是腐败的一种变异形态。这些“两栖干部”名义上追求的是“按劳取酬、取财有道”，但其实忽视了公与私的界限，导致公权私用的利益输送。这种利益输送的最大特点在于“权钱交易”，即“两栖干部”利用领导干部的地位或身份，向所任职或兼职的企业、团体等输送公共利益，而其回报就是对方给予的报酬。被输送的公共利益与被回馈的私利酬劳之间原本就不应该形成关联关系，更不可能实现等价交换。这种变异形态腐败的显著特征在于官与商之间的双向利益输送，“两栖干部”得到所谓酬劳或空饷，而商家则把公共利益私有化，得到最大的实惠。正因为这种行为的腐败特点，在行为最终定性上往往可根据情节严重程度，不仅被视为违纪，情节严重的更构成了刑事司法领域的受贿犯罪。这种利益输送型腐败滋生了官商勾结、沆瀣一气，不断通过权力变现的手段，侵占国有资产和公共资源，从而严重损害了人民的根本利益。这些“两栖干部”以公权谋私利，直接破坏了行业生态，利益输送渠道一旦生成，会形成攻守同盟的地下腐败产业链条。倘若任其滋生蔓延，将严重损害社会公平正义，导致市场经济的崩溃，民生凋敝。

第四，官商身份混同，腐蚀干部清廉作风。《史记》所言：“食禄者不得与下民争利，受大者不得取小。”官吏“不与民争业”历来作为古代官员必须恪守的政治伦理。中国特色社会主义市场经济不会允许商人买官的“红顶商人”的存在，更不可能放纵亦官亦商的“两栖干部”为所欲为。亦官亦商的身份混同的后果是必然会忘掉初心，心理防线崩塌。一些领导干部与商人接触多了之后，腐化的生活方式会使这些干部产生巨大的心理落差，从而疯狂敛财，走上贪污腐败之路。

“两栖干部”的四种伪装

其一，挂证取酬，空手套白狼。实践中，有些党员干部和公职人员将自己的资格证书挂靠到非供职企业名下，实际未到挂靠企业工作而违规获取报酬即属于“挂证取酬”行为。挂个证、吃空饷，这种空手套白狼的手段，看似没有什么危害，但其实影响极坏。“挂证取酬”的当事人把证书或印章当作商品出租、出借给有关单位，获取不当报酬，扰乱了市场经济秩序、玷污了党员干部的纯洁性，本质上属于违规从事营利活动，是《中华人民共和国公职人员政务处分法》明令禁止的行为。

其二，隐形兼职，柜台下交易。党内纪律和国家法律都不允许公职人员从事营利性行为，《中华人民共和国公职人员政务处分法》第三十六条规定：“违反规定从事或者参与营利性活动，或者违反规定兼任职务、领取报酬的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除。”为了规避党纪与国法的禁令，一些党政干部转而藏起了猫猫，搞“隐形兼职”，暗地里收取企业的报酬，从事柜台下面的交易。隐形兼职花样繁多，当事人采用各种手段来逃避监管。纪检监察机关查处一些违纪情况发现，有些领导干部以假身份在企业任职，平时不直接与企业一方往来，私下取酬，逃避监管；有些领导干部以低价购得公司股份形式，折现其隐形的酬劳；还有些领导干部通过低价租用企业的名车、别墅等形式逃避监管。

其三，退休兼任职，变现得利益。早在2008年，中共中央纪委、中共中央组织部联合下发了《关于退出现职、接近或者达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职有关问题的意见》，规定“退出现职、接近或者达到退休年龄和在地方换届时不再提名尚未办理退休手续的党政领导干部原则上不得在企业兼职，一般也不得安排到企业任职”。2013年，中共中央组织部专门印发了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》，明确提出“对辞去公职或者退（离）休的党政领导干部到企业兼职（任职）必须从严掌握、从严把关，确因工作需要到企业兼职（任职）的，应当按照干部管理权限严格审批。辞去公职或者退（离）休后三年内，不得到本人原任职务管辖的地区和业务范围内的企业兼职（任职），也不得从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动”。但在实践中，退休兼任职的现象屡禁不止。一些党员领导干部退休之后，许多企业或组织趋之若鹜地争相聘请其到所在单位“发挥余热”，除了个别当事人确实有一定的经营能力或技术专长外，企业或组织更多地还是看中退休领导干部在其行业领域内的“身份”光环，为其不正当竞争提供“保护伞”或“护身符”。更有甚者，一些腐败分子为逃避监管，在其退休后变现“期权利益”，从为其办事的企业捞取腐败所得酬劳。例如，杭州市实业投资集团有限公司原党委委员、副董事长、总经理骆某某利用其职务便利，为某控股公司谋取巨额利益。该控股公司为表感谢，许诺其辞职后到自己公司工作将获得300万元“安家费”。

其四，扶植“工具人”，代理隐形收入。在实际办案中，纪检监察人员还发现了一些新现象，许多党政领导干部隐藏在幕后，让其配偶、子女、亲属、朋友成为“被提线的木偶”，发挥“工具人”的作用，代替自己兼职取酬。这种新型的兼职取酬方式更加隐蔽，更不容易被发现。例如，内蒙古自治区呼伦贝尔市委原书记李某某，在担任鄂尔多斯市副市长期间，利用分管人力资源和社会保障局的便利，指示相关部门安排其儿子在该市社会保险事业管理局工作。其子未经正常招考，成为事业编制员工，且此后近两年时间里，从未到岗工作，却每月按时收到工资、补助。又如，湖南省岳阳市中医医院原副院长钟某某，将妻子安排到该医院体检中心工作。几年后其妻子辞职，但体检中心仍按每月3000元的标准发放“空饷”，至案发共发放3.3万元。这种扶植代理人挂名取酬行为也是兼职取酬的一种变种形式，性质同样非常恶劣。“吃空饷”对于各方当事人而言，恰如“周瑜打黄盖，一个愿打一个愿挨”，企业一方看中的是领导干部手中的权力，图谋利益输送，进而达到权钱交易的目的。

如何对症下药？

“两栖干部”现象屡禁不止，个别领导干部热衷于兼职赚外快，无外乎“利益”二字，占着体制内的位子，拿着体制外收入，里外通吃、利益均沾。“两栖干部”的存在及其形形色色的隐身手段，都使我们认识到“四风”问题的顽固性和长期性。廉政建设还有一些“顽疾”有待攻克，作风建设需要久久为功，坚持惩防并举，实现靶向精准、对症下药。

第一，坚定信念，补足精神之钙。理想信念是共产党人精神上的“钙”，理想信念坚定，骨头就硬，没有理想信念，或理想信念不坚定，精神上就会“缺钙”，就会得“软骨病”。一些党员干部思想信念动摇和滑坡，无法抵御金钱、美色等诱惑，甘愿被资本俘获。例如，新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州退休政法干部刘某某在谈话笔录上签字时说道：“说实在话，一开始真的觉得自己很冤，现在回过头看看，因为自己放松学习，对相关政策理解把握有偏差……人退休了，思想不能退休，党纪红线不能忘，我真心接受组织上对我的处理。”坚持理想信念，首要是筑牢理论基本功。不断通过学习教育，强化理论武装头脑，认真学习与领会习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习近平总书记关于全面从严治党的重要表述，以理论武装头脑，铲除腐败思想产生的根源。其次，拧紧思想总开关。“思想上松一寸，行动上就会散一尺。”在生活中严格自律，以谨慎之心对待权力，不断反思自省，真正做到秉持一身正气，始终清正做事。最后，树立正确的价值观。越是领导干部，越要保持清正廉洁，处理好“公与私”“义和利”“苦与乐”之间的关系，自觉抵制歪风邪气的侵蚀。

第二，立规明矩，强化制度监管。防范和惩治不正之风与腐败现象，最有效的手段是制度，经验层面的重刑反腐、运动反腐、高薪反腐等更多的是发挥一时之效，立规明矩、制度反腐才是最有效的方式。针对“两栖干部”现象，需要发挥制度反腐的优势，依托党内法规的执纪问责机制与国家法律的违法追责机制的双管齐下，构筑制度惩防并举的天罗地网。在党内法规方面，需要进一步细化现有党政领导干部兼职规定，明确监督主体的责任制，强化纪律监督领域的全方面、全过程。在国家法律方面，细化党政领导干部违法兼任职的行为性质认定，对受贿犯罪行为严惩不贷。实践中，许多“两栖干部”违规取酬行为转移到地下，行为方式变得更加隐蔽，进而规避制度的约束。针对这些隐形的兼职取酬行为，党内法规和国家法律需要进一步健全和完善相关制度规定，制度设计不能留有天窗，更不能留有飞地，不给不法分子“打擦边球”“找漏洞”的机会。如果制度设计不能精准施治，必然会导致“牛栏关猫”，再多的制度也会流于形式。

第三，狠抓制度落实，斩断利益链条。制度的生命力在于执行。要坚持制度面前人人平等，在党纪国法面前一视同仁、没有例外，不开“后门”、不留“余地”，确保任何组织或个人都不得享有法外特权。对待违规兼职取酬行为，坚持发现一起、查处一起，坚决纠正有令不行、有禁不止的行为，敢于较真碰硬，狠抓制度落实，使制度成为硬约束，而不是可松可紧、弹性很大的“橡皮筋”，谨防制度变成“稻草人”和“纸老虎”。有效治理“两栖干部”问题，斩断公权私用的利益链条，强化日常的监督管理。首先，强化日常的警示教育活动，通过典型案例，开展警示教育活动。让身边的活生生的例子现身说法，以起到知敬畏、明底线的警示作用。其次，定期开展专项治理活动，严厉惩处领导干部兼职取酬行为。重视群众反映问题比较集中的领域，展开专项清理工作，从而起到“查处一案、警示一批、教育一片”的作用。再次，强化监督与问责，把纪律挺在前面。把领导干部违规兼职、任职问题的惩治纳入到作风建设工作之中，各级党组织都担负起监督责任，尤其对离退休领导干部不能采取“睁一只眼、闭一只眼”的放任态度，敢于瞪眼黑脸，勇于执纪问责。最后，关注重点领域，紧盯领导干部这个“关键少数”。“两栖干部”这一群体本身具有特殊性，多数是在某一行业领域处于管理岗位多年的领导干部，其政治资历、手中权力、级别地位等成为其兼职获利的资源，正因为如此，这类群体应该成为重点监督的对象。

第四，精准核查，依托科技手段惩治。随着经济社会不断发展，腐败方式手段也不断花样翻新，腐败行为隐形化已经成为一种新趋势。一些“两栖干部”的作案手段往往具有一定的欺骗性和隐蔽性，兼职取酬的行为往往混杂在社会交往行为之中。科技信息技术日新月异的今天，多数腐败手段不再拘泥于传统的行贿与受贿，逐步渗透到了服务、文化、体育、证券、网络等领域。一些案件在查处过程中，举证、查证既需要大量的高科技设备和专业知识，也需要进行大量的信息处理工作。精准核查，提升反腐败工作效率，需要借助高科技手段来发现问题线索。首先，建立起全国统一的党员领导干部财产信息申报系统，形成常态化的官员定期申报制度。纪检监察机关要重点关注党员领导干部的房产、投资、股票、子女经商等相关信息，并纳入电子信息系统，方便监管。其次，运用大数据平台，重点盯防关键行业领域。腐败犯罪多发于一些资源富集的领域，如工程建设、土地矿产资源交易、房地产交易、民生工程等重点行业。“两栖干部”兼职取酬的领域也多发于这些行业，需要借助大数据平台，保证监察全覆盖。最后，建立健全网络信息综合处理平台，有效汇集、整理案件问题线索。信息化时代要求反腐的信息处理工作要及时、高效，要为广大人民群众提供方便、快捷的监督举报渠道，提升信息处理能力，使腐败行为无处遁形。