马贤兴：公证改革与《公证法》的修改

适应新时代社会经济发展需求，重新认识公证在我国整体法律制度构架中的定位，延展公证职能，拓宽公证服务范围，提升公证服务的品质和效能，因而公证改革与《公证法》修改已成为近年来法学界和实务界的重要议题。

一、公证改革与《公证法》修改的时代意义与法治价值

社会转型时期矛盾纠纷多发，而社会解决矛盾纠纷的手段又囿于惯性思维，人们多聚焦于司法诉讼，以致人民法院案件呈爆炸式增长。习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”强调“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”

早在1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确指出发挥公证的服务、沟通、公证、监督作用；之后，国务院 于2000 年 7 月 31 日批转同意的《关于深化公证工作改革的方案》中也明确提出“要充分发挥公证的证明、沟通、服务、监督职能”，“公证机构要改变单一的证明工作方式，努力拓展公证业务领域，积极提供综合性、全方位的非诉讼法律服务”；2017 年司法部发布了《关于进一步拓展创新公证业务领域 更好地服务经济社会发展的意见》，鼓励公证机构打破以往的单一供给，向综合法律服务转型。经过多年实践，公证行业已经普遍打破单一的证明式工作模式，推行全方位、全周期、全覆盖的综合法律服务。尤其是2021年6月29日司法部印发的《关于深化公证体制机制改革 促进公证事业健康发展的意见》进一步明确规定“公证制度是重要的预防性司法制度，公证服务是公共法律服务的重要组成部分”，并鼓励充分利用公证作为预防性司法制度的优势，积极介入社会矛盾纠纷多元化解和诉源治理，综合运用公证证明、保全证据、现场监督、赋强效力等制度特色和职能优势，不断拓展创新服务领域，努力满足新时代对于“全业务、全时空”公证服务的新需求。

基于此，公证改革首先要重塑公证在我国法律制度中的定位，即公证不再是传统公证单一职能的“证明机构”，而应作为国家法律制度整体架构中重要的综合性、预防性公共法律服务机构。其职能也不仅仅是“证明活动”，而要承担更多的公共法律服务职能，为实质预防纠纷、规范引领社会行为发挥“前端规范”、“源头治理”和“治未病”的作用，释放其职能价值。

这样，公证就可和法院、检察、公安和司法行政等国家司法机关和司法行政部门一样，作为重要支柱，共同支撑国家法律大厦。

《公证法》修改应充分考量公证在我国法治进程中的多重价值：

一是重塑公证定位。通过改革和《公证法》的修改，重新确立公证在国家法律制度整体构架中的地位。如前文所述，公证不再是一个简单的“证明机构”，而作为预防性法律制度和公共法律服务机构，公证机构应该成为与法院、检察、公安、司法行政等国家司法机关、司法行政机关和仲裁机构、律师制度并重并行的公共法律服务机构。

二是延展公证职能。《公证法》的修改，应把公证职能由现行《公证法》第二条规定的“对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明的活动”扩展为“对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明和参与案件调解、财产调查、文书送达、协助执行等司法辅助服务，依法提供现场监督、证据保全、款物提存、文书文档实物与电子保存、区块链存证、纠纷调解、法律咨询、法律顾问等非诉公共法律服务”。

三是满足社会需求。通过对《公证法》进行修改，赋予公证更多的公共服务职能，公证服务将更加高效、便捷，满足社会需求；增强公证文书法律效力，更加彰显公证预防和减少纠纷的独特功能；推动公证国际接轨，支持跨境经济活动；促进公证技术创新，电子公证、区块链、AI人工智能等新技术的引入，推动公证走向现代化。

二、《公证法》修改的几个关注点

（一）凸显“实质预防纠纷”价值。所谓实质预防，指的是通过公证员的专业法律知识和经验，深入介入法律行为本身，揭示风险、平衡各方利益、完善方案，从根本上消除产生纠纷的根源。其核心是“确保此事在法律上是清晰、公平、且可执行的”。而形式预防仅仅满足于通过固定的格式、文本、签字、捺指印等形式要求，确保文件在表面上符合规定。其核心是“证明此事在公证员面前发生过”。例如，证明复印件与原件相符，证明当事人确实在文件上签了字。以合同（协议）公证为例，形式预防仅仅证明合同协议符合形式要件即可。而实质预防，则需要对合同条款进行法律审查，指出可能产生歧义、显失公平或违法违规的条款。如在租赁合同中明确维修责任；在股权转让合同中设置完善的违约条款；在借贷合同中核实资金来源和利率的合法性，防止高利贷等违法违规情形。通过公证员的介入，使合同本身成为一个公平、周密、防患于未然的规范文本。再如公证积极能动拓展新型公证服务，主动介入一些社会矛盾高发领域，前置性预防纠纷和实质性解决社会矛盾。如在物业服务管理中，协助业主大会和物业公司制定权责清晰的《物业服务管理规约》，并对投票过程进行现场监督公证，从源头上减少物业纠纷；在意定监护方面， 为老年人、特殊群体起草或审查意定监护协议，明确其失能后的监护人，避免近亲属间的监护权争夺，体现更深层次的人文关怀和社会治理功能。因而，公证改革和《公证法》的修改应体现公证发挥实质预防纠纷职能的导向，将公证活动的重心，从事后“证明”向事前“规划”、事中“介入”和“规范”转移，同时要求公证员具备高度的法律素养、社会责任心和沟通技巧，敢于并善于运用法律知识为当事人提供深度服务。同时也需要引导社会公众转变观念，将公证视为一项有价值的“法律投资”而非多余的“成本”。最终，通过实质性的公证服务，将纠纷的苗头扼杀在摇篮里，真正实现“防讼于未然，息诉于初起”的社会治理理想状态。

（二）赋予公证法律顾问等综合法律服务职能。《公证法》修改应着力构建现代公证制度，赋予公证办理、纠纷调解、法律咨询、法律顾问、文书起草、事件调查、证据固定、风险防控、权力保障、程序监督等一体化综合性公共法律服务职能，使之成为构建社会诚信体系、优化营商环境和提升社会治理能力不可或缺的重要法治力量。一是从“证明”到“解决方案”，公证不再是简单证明文件真伪，而是提供一整套法律风险防范方案；二是从“事后处理”到“事前预防”，公证将法律服务的关口前移，在纠纷发生前就通过严谨的法律文件设计将其化解；三是从“单一服务”到“全链条服务”，公证围绕核心法律问题（如继承、公司并购等），提供公证、保管、提存、执行等一站式服务。公证法律顾问服务立足预防，致力全程：事前预防“治未病”，事中规范固证据，事后救济致实效。很多场景下，公证还能为律师出庭提供有效证据。公证法律顾问与律师法律顾问相形益彰，辩证互补，这是基于公证独特法理定位、满足社会多元化法律需求而进行的职能深化和拓展，是现代公证制度发展的必然趋势。

（三）明确司法辅助职责。《公证法》修改，应明确公证参与人民法院调解、调查、送达、保全、执行等辅助职能。通过立法指引，构建“前端预防—中端调解—后端辅助”三端协同机制，全链条参与源头治理、减少诉讼，实现公证与法院的系统集成，推动社会治理从聚焦“后端案件诉讼”向“前端纠纷预防”、从“诉讼主导”向“预防优先”转型，推动公证参与源头治理，承接法院司法辅助事务，助力司法减负增效。其基本路径是：（1）在“前端”，公证发挥预防性功能，通过对相关事项和文书真实性合法性审查与证明，以及调查取证、财产保全、过程监督等公证特有职能手段，规范引领社会经济行为，源头预防，避免产生纠纷，减少诉讼。（2）在“中端”，纠纷形成后，通过公证调解，实质化解纠纷，避免酿成诉讼进入司法程序。（3）在“后端”，如果诉讼不可避免，则由公证承接司法辅助事务，协助法院“主辅分流”，让法官集中精力做好做优审判执行工作。法院与公证建立“公证前置预防、公证调解纠纷+公证辅助司法减负+法院后端审判执行兜底”的协同模式，公证全链条参与矛盾纠纷源头预防和法院司法辅助事务，共同构建既具有中国特色又符合国际趋势的司法治理范式，实现规范化、专业化和国际化，为全球司法治理体系改革贡献中国智慧和中国方案。

（四）确立法定公证原则和基本范围。《公证法》的修改，要确立法定公证原则，科学界定其范围，平衡好对社会重要法律事务适度干预、实质预防、避免讼争与便民减负之间的关系。表面上看，法定公证似乎给自然人、法人和其他组织等各类市场主体参与法律事务带来一定负担和不便，但对重要法律事务的适度干预，进行事前审查，规范引领，有效预防纠纷，避免酿成讼争进入司法程序，真正降低运营和维权成本。可以借鉴法德两国的法定公证制度，科学界定法定公证范围，对下列重要事项引入法定公证。一是不动产交易领域。由公证员负责核查产权、办理登记、监督资金交割、计算并代缴税费，确保交易绝对安全。尤其是涉及重大公共利益的不动产交易（如历史建筑转让、保障性住房的特定流转等）必须公证。二是涉及家庭与人身领域。如重大人身财产权益的婚前/夫妻财产约定、离婚协议、遗嘱的订立和继承事宜，通常都需要公证，以避免未来的家庭纠纷；意定监护协议，关系到成年人失能后的基本生活保障和医疗决定，公证能确保其真实自愿；确立或解除收养关系协议公证，保障未成年人和老年人的权益。三是公司、商事领域。如有限责任公司等企业的设立、章程制定和章程变更必须经过公证，公司方能成立或产生对外法律效力，确保公司治理结构的合法性与严肃性；国有独资企业、上市公司的重大资产转让协议必须公证，防止国有资产流失，保护公众投资者利益；金融机构的最高额抵押合同、具有强制执行效力的债权文书必须公证，以保证金融债权的安全；四是私人赠与、公益捐赠和其他涉及公共利益领域。大额的私人赠与和社会公益捐赠须经公证方能生效，确保赠与或捐赠行为的真实性和资金流向的透明。五是重要的现场监督活动。如重大文体赛事、特定的抽签、摇号程序，法律可规定其过程必须公证以确保公信力。

（五）促进公证人才队伍建设。“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”和“完善预防性法律制度”的实质推进，需要有相应的人才作为支撑。其中，公证法律人才的培养与储备必不可少。当前公证法律人才队伍的顿足不前与公证职业保障不足、公证法学教育缺失等情况密切相关，借《公证法》修改之机应及时改善这些情况（参见廖永安教授《我国<公证法>修改的基本思路与具体路径》，载《法学评论》2027年7月）。 2025年9月司法部公布了我国公共法律服务从业人数，其中律师83万，仲裁员6.7万，公证员1.5万，司法鉴定人员4万，法律援助人员1.2万。从这组数据来看，公证员在全国总人口的占比太低。以14亿人口计，每10万人才有1名公证员。而法国人口6860万人，却有公证人17305人，每10万人有25名公证人；德国人口8300万人，公证人8000人，每10万人有10名公证人。从每10万人口公证人（员）占比这个绝对数来看，法国和德国公证人数分别是我国公证员数的25倍和10倍。而从公证机构来看，我国公证机构2900家，法国公证人事务所多达7000余家，德国专职公证人事务所也在6500家以上。这说明，用通过《公证法》修改的立法导向，培养更多的公证法学人才，大力扩充公证员队伍，快速发展公证事业。

三、《公证法》相关条文的具体修改建议

《公证法》中有关公证定位、职能和服务范围的具体条文修改建议如下：

第一条修改为：“为确立公证在我国法律制度中的总体地位，发挥公证规范引领社会行为、有效预防纠纷的价值功能，规范公证活动，保障公证机构和公证员依法履行职责，维护国家利益、社会公共利益和自然人、法人或者其他组织的合法权益，制定本法。”

第二条修改为：“公证是公证机构根据自然人、法人或者其他组织的申请，依照法定程序对民事法律行为、有法律意义的事实和文书的真实性、合法性予以证明或依法提供司法辅助、纠纷调解和法律顾问等公共法律服务的活动。”

第三条修改为：“公证机构办理公证，开展司法辅助、纠纷调解和法律顾问等公共法律服务活动，应当遵守法律，坚持客观、公正的原则。”

第六条修改为：“公证机构是依法设立，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构和公共法律服务机构。”

第七条修改为：“公证机构按照统筹规划、合理布局的原则，可以在县、不设区的市、设区的市、直辖市或者市辖区设立；在设区的市、直辖市可以设立一个或者若干个事业性或合作制公证机构。公证机构不按行政区划层层设立。”

第十一条修改为：“根据自然人、法人或者非法人组织的申请，公证机构办理下列公证事项：（一）合同、协议；（二）继承；（三）委托、声明、赠与、受赠、保证、遗嘱、认领亲子、生前预嘱；（四）遗嘱检认、确认遗嘱效力；（五）财产分割；（六）招标投标、文体赛事、拍卖、开奖、摇号等活动的现场监督；（七）婚姻状况、亲属关系、收养关系、扶养事实；（八）出生、生存、死亡、身份、曾用名、住所地（居住地）、经历、学历、学位、职务、职称、资格、证书（执照）、有无违法犯罪记录；（九）不可抗力事件；（十） 财产权、收入状况、纳税状况；（十一）票据拒绝；（十二）选票；（十三）指纹；（十四）查无档案记载；（十五）公司章程；（十六）重要会议通知、纪要、决议；（十七）保全证据；（十八）自然人、法人或者非法人组织自愿申请办理的其他公证事项。”

该条第二款修改为：“国家在不动产、婚姻家事、收养、继承遗赠、公益赠与、公司设立、国有资产转让、金融债权、重大文体赛事和其他重大社会公共利益活动监督等领域实行法定公证制度。法定公证范围由法律或国务院行政法规规定。法律、行政法规规定应当公证的事项，有关自然人、法人或者其他组织应当向公证机构申请办理公证。”

第十二条修改为：“根据自然人、法人或者其他组织的申请，公证机构可以办理下列事务：（一）法律、行政法规规定由公证机构登记的事务；（二）提存；（三）保管遗嘱、遗产或者其他与公证事项有关的财产、物品、文书；（四）代写与公证事项有关的法律事务文书；（五）提供公证法律咨询、法律顾问；（六）人民法院案件调解、调查、取证、送达、证据与财产保全、司法拍卖、协助执行等司法辅助事务；（七）公安、交通、住建、税务、海事、市场监管、知识产权等行政执法辅助事务；（八）其他公共法律服务。”

来源：山虎说法微信公众号

作者：马贤兴，现任中国法律伦理学术委员会委员，凤凰公证研究院高级顾问，湖南省政府立法专家，湖南省八五普法讲师团成员，湘潭大学特聘教授，中南大学、湖南工商大学兼职教授。曾任浏阳三中教师，浏阳市农业银行办公室主任、金融经济师，长沙市中级法院研究室主任，宁乡县法院、长沙市天心区法院党组书记、院长和雨花区检察院党组书记、检察长。