侯天豪：监察立案制度思考及“二元化”模式的再完善

一、问题的提出

我国于2016年开始国家监察体制改革试点，2018年第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），而后随着相关法律法规的立改废以及各级监察委员会作为行使监察职能的专责机关成立，中国特色国家监察体制改革的“第一阶段”任务基本完成，这也代表着监察体制改革进入了全面深化的新阶段。

在这一阶段尤为重要的任务是增强监察制度的法治化、规范化程度，从而在理论上为国家监察体制的合法高效运转破除掣肘。监察立案作为监察案件调查处理的龙头环节，其对后续的程序流转具有颇为重要的意义。参照刑事立案的经验，立案一直以来被认为是刑事诉讼程序的起点，标志着国家权力正式介入对犯罪行为展开调查和处理，从程序上看，立案作为起始环节制约着后续侦查、审判等诉讼环节，确保程序运行的依法合规；从效力上说，立案关涉强制措施的适用、诉讼时效的确认等关联公民权利的环节。然而我国当前“一元化”的立案模式存在着“二元化区分的规则与一体化适用规则的交错状态”，即职务违法案件与职务犯罪案件在实质上的区分与在程序上的混同所产生的矛盾。这一程序与实体间的矛盾导致立案机制本该具有的功能缺失，存在对后续调查行为的制约不足、程序衔接不畅、被调查人权利保障不足等问题。基于对这些问题的反思，学界主张回归传统的违法与犯罪相分离的“二元化”立案模式，在这基础上，有学者进一步提出了“相对二元化”“折中二元化”等模式，然而，完全回归的“二元化”立案模式在很大程度上是对“集中”“高效”标准的一种“倒退”，是对监察机关办案客观需求的背道而驰，其他路径又具有过多的理想色彩，过于繁琐使得其在实践中很难遵循。

多数学者认为，“二元化”立案模式是监察立案制度法治化、规范化的应然路径，但何种形式、何种程度的二元化仍是值得探讨的命题。本文的研究将在讨论“二元化”正当性的基础上，探索相对合理的监察立案二元模式。

二、监察立案“一元化”模式的局限性及其成因分析

（一）“一元化”立案模式的局限性

当前我国意图建立集中统一、权威高效的监察体系，这种体系有助于集中整合现有的反腐败资源，提高反贪反腐程序的效率及效力，为反腐败斗争提供强有力的制度支撑。纵观监察体制改革的进程，在初期，强力、灵活的监察权有利于大力打击贪腐、快速削减腐败存量，起到一锤定音的效果，但在改革进一步深化的当下，要促进监察的常态化、法治化，不仅需要强势的权力，还需要其严格规范的在法治轨道上运行。真正严峻的问题是监察权缺乏反向制衡机制，虽其本身便属于监察职务违法犯罪的权力，但仍然存在滥用的风险。现行的“一元化”立案模式利于办案机关对职务违法及职务犯罪案件统筹兼顾、协同办理，有助于维护办案机关的权威性、提高办理案件的效率，但权力的缺乏制约也使其存在对调查行为尤其是强制措施的制约效力不足、程序衔接不畅及被调查人权利保障不足等问题，导致了监察立案制度缺乏应有的实效。

1.调查行为的制约不足

 参照一般刑事案件的经验，立案意味着将国家权力引入诉讼中，其既是侦查机关启动侦查程序的标志，也是整个诉讼程序开始的标志。程序的开始意味着程序的制约，立案后侦查机关的侦查权，尤其是强制措施的适用，必然要受到程序的限制。然而，在以往的司法实践中，办案机关会通过过限的初步侦查竭力避免立案程序的掣肘。“不破不立”、预先定性的问题在监察案件初步核实阶段由于权力的集中行使只会更加严峻，这或许是为了避免未来的撤案风险或是承担政务责任，但“先定后查”的案件性质认定前置化问题无疑违背了立案程序的预设目的。监察机关往往不可避免的对被调查人的行为进行预判，但这种预判应当是初步的、暂时的以及可逆的。实质性的预先定性会对后续的案件走向造成实质性的影响，而拿着结果看问题的调查方式显然违背了程序的单向性、必然性。同时，过限的初查或是初查与正式调查的混同势必影响办案机关采取的强制措施、收集的证据资料的合法合理性，过于强势的调查权势必干扰后续审理、处置等流程的健康运作，容易导致“调查中心主义”，使监察案件办理流程呈现头重脚轻的状况。

应当注意的是，这一点在适用强制措施时体现尤甚，监察立案本身在形式上没有区分违纪违法和职务犯罪，其强制措施的采用在理论上是通用的，在实践中，为了调查的有效及时，调查措施的采用通常是从权从便的。例如，严重的职务违法案件也存在采用留置措施的情况。在这一点上，留置作为剥夺人身自由的强制措施，其应适用于构成职务犯罪可能被判处羁押的被调查人，对仅构成职务违法的被调查人，无论其情节严重与否，对其采取留置措施都是缺乏法理依据的。或许也是出于这方面的考虑，监察机关通过对“严重职务违法”的严重程度进行解释对此进行一定程度的规避。而对于通过此种调查程序所取得的证据是否能够用于在后续的审判中指控被告人构罪也存在疑虑。这使得立案程序对侦查权本应具有的规范作用不复存在，强制措施的滥用、非法证据难以排除深切地侵犯了被调查人应有的合法权益，也影响了监察案件本身诉讼程序的公正价值。

2.程序衔接不畅

为构建集中统一、权威高效的国家监察体系，立法者将其他机关治理职务犯罪相关的职能剥离，整合了行政监察部门、检察院反贪反渎及纪检部门，集中了过去分散的监督权力，整合为专门、统一的监察权，由监察机关在公职人员违纪、违法及职务犯罪领域集中行使处置权。同时，各级监委会的监察也包括党纪监察、政务监察及刑事监察三个方面，分别对应违纪的中共党员、违法的所有公职人员及涉嫌职务犯罪的公职人员。其监督、调查、处置职能自然也贯彻在此三个方面，然而在同一的立案后却导向了不同的结果。违纪违法的人员往往受到问责或是开除公职、党籍等处分，仅有涉嫌职务犯罪的公职被移送检察机关审查起诉。此种一元化的监察立案模式导致了监察立案与刑事立案的不相协调，曾有学者提出二元化立案模式，在监察调查环节区分违纪违法及职务犯罪进行不同性质的立案，但并未被立法者采纳。在一元化的监察立案模式中，不同性质的案件采用了同一种立案程序，立案程序的混杂不可避免的导致其沦为形式，以往的刑事立案起着制约、启动及保障的重要作用，而现有的监察立案却缺乏实效。

首先，监察机关内部案件办理流程运行不畅，同一的立案程序不能区分违纪违法与犯罪案件，自然也难以针对性的规制不同性质的案件。职务违法案件、职务犯罪案件在程序上本应受到不同层级的规制，即在调查手段的灵活度、被调查人的权利保障及全流程的监督上应当具有区分度，对涉嫌犯罪案件的办理应当具有更严格的程序要求。就其程序本身而言，不同性质的案件在强制措施的适用上应具有阶梯化的标准，而在一体化模式下强制措施存在混用的风险。另外，监察机关实际上被赋予了“职务犯罪预处置权”，其在实务工作中存在着“以罚代刑”的情况，即对于部分实际上达到了职务犯罪标准的案件并未移送检察机关而是通过政务处分的方式惩戒。这或许有其他因素的考量，但这也不可否认的是现行监察立案程序所默许的。这是除却程序要求难以对标之外的第二个问题，即不同性质案件的混同。

其次，在向检察机关移送起诉时也难以有效衔接。监检衔接，即监察机关与检察机关的衔接，其是指在反贪反腐案件的调查过程中，监察机关与检察机关之间在案件移送、信息共享、程序衔接等方面的协作机制。由于当下监察机关的强势地位，其对于案件往往有十足的把控力，孤立的来看，监察立案并没有足够的独立价值，仅仅体现为监察机关独自调查处置的形式化流程之一，而未体现监检机关间衔接的作用。国家监察与刑事司法的衔接在本质上是监察制度与刑事诉讼制度的衔接，并体现为监察工作和刑事司法工作中多主体之间的互动互涉问题。这一机制对于提高案件办理效率、保障案件办理质量、维护司法公正公开具有重要意义。在监检衔接的视角下，监察机关立案后移送的案件是否还需要检察机关进行刑事立案问题是监检衔接机制在起诉阶段面临的突出问题。而《监察法》与《刑事诉讼法》及相关的解释并未详细规定监察案件的刑事立案程序，仅规定“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查研究认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的……移送人民检察院依法审查、提起公诉”，中共中央纪律检查委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室在其编写的《<中华人民共和国监察法>释义》中指出：对监察机关移送的的案件，应由检察机关作为公诉机关直接依法审查、提起公诉，具体工作由现有公诉部门负责，不需要检察机关再进行立案。但此说法并非有实际效力的法律规范，且在司法实践中也存在不同做法，因此饱受批判，学界对此也存在不同的声音。另外，先行拘留的合法性也受到质疑。移送审查起诉后，检察机关通过先行拘留控制被调查人，然而作为剥夺人身自由的刑事强制措施，其适用仍缺乏法理的支撑。因此，鉴于立案环节对程序及实体的重要影响，研究监察立案对后续的监检衔接的影响就有了其合理之处。除此之外，对于涉嫌职务犯罪的案件是否及如何进行提前介入以展开法律监督的问题也可供探讨。

3.监察立案对被调查人权利保障不足

监察案件中被调查人权利保障的不足是饱受关注的问题，强势的调查权势必会削减被调查人的应有权益，而立案制度又为此提供了可能性。总的来说，立案制度对被调查人权利保障的不足体现在诉讼实效不明、强制措施混用及律师介入制度缺失等方面。

其一，在诉讼时效上因立案时间点的规范不明而导致其存在计算问题，《刑法》规定的“立案侦查”指的是刑事立案，而在监察立案与刑事立案存在明显差别的当下，这种“立案”能否解释为还包括监察立案仍是存在争议的，而如果不适用于当下的监察立案，又以何种时间点来计算追诉时效也是值得考量的。其二，立案程序的一个重要功能便是限制强制措施的适用从而保障被调查人的合法权益。传统上，我国对于违法行为采取划分一般违法和犯罪行为的“双规制”违法犯罪处理模式，刑事立案作为划分两者的关键，以其高要求的立案门槛保证了输入输出的准确，从而规范了强制措施的采用。而监察立案的一体化模式难以有效规制强制措施，导致被调查人可能被非法适用强制措施。其三，当下监察调查中不存在律师介入制度，即使其已经被留置，而在一般刑事案件中，嫌疑人在被侦察机关第一次讯问或采取强制措施之日便可申请律师介入。监察案件在本质上不同于一般案件，其在律师介入上有更多的政治考量，但立案制度的一体化也给律师介入制度增添了程序上的阻碍。

（二）监察立案问题的成因剖析

总结我国长期以来的反腐斗争经验，立法者意识到监督的本质不是分权，而是权力博弈，要保障监督的常态化、时效化，就必然要将监督权置于优势地位，也因此，集中统一、权威高效的监察权成为首倡。监察立案制度的构建也遵循此逻辑，在调查阶段赋予了监察机关更多的灵活性、自主性。对于调查阶段的过分倚重导致调查部门具有高度的自主性，也对后续的流程产生了一定程度上的决定性影响。这种前阶段对后阶段产生实质性影响的模式被称为“监察中心主义”，或者说“监察调查中心主义”。在这种倾向的影响下，立法者试图构建一套服务于监察权集中高效行使的监察制度，监察立案制度便是龙头环节。

依据工序论的理论，刑事立案被视为刑事侦查活动尤其是强制措施启动的前提，是诉讼程序最开始的一环，学界对于这一观点虽多有辩驳但主流一贯持肯定的态度。随着国家监察体制的改革，监察机关行使了原属于检察院和公安机关的职务犯罪侦察职能，“监察立案”的出现是对立案制度的革新发展，其无疑对以往立案制度所具有的功能作出了改变，但立案作为最开始的一环所具有的对后续程序的传导作用仍然存在。监察立案是指监察机关在发现公职人员有违法或者违纪行为时，依据相关法律和监察条例的规定，启动正式的调查程序，对涉嫌违法或违纪的公职人员进行调查的过程。而刑事立案指公安机关、检察机关和法院对于报案、控告、举报、自首、自诉人起诉等材料，依法进行审查后，认为有犯罪事实发生并且需要追究刑事责任的，决定启动侦察程序或审判程序的一种诉讼活动。可见，监察立案与刑事立案在适用主体及立案范围上都并不相同，两者不能简单的视为同一套程序。首先，与刑事立案一贯秉持的控权模式不同，监察立案为了确保调查阶段的顺利进行授予了调查部门相当大的自主性，这也是调查行为规制不足、被调查人权利保障等方面存在问题的原因，监察立案制度的出发点本就不是为了限制监察权。其次，监察立案本身存在特殊性，其既存在违法违纪立案的情形，又存在犯罪立案的情形，内部的复杂也导致其需要进一步的理清。最后，监察案件相较于一般案件更具复杂性，职务违法犯罪案件更加难以调查查明，需要更强力的调查权。

如果说强力的监察立案权是以往反腐斗争的成果和客观反腐态势的要求，那么增强立案制度的法治化、规范化程度则是监察体制进一步深化改革阶段的需要。监察体制改革之初由于法律法规不完备。制度设计不健全，腐败治理领域存在很多空白空间。立法者首先通过制定新法、修订旧法并促进纪法协调、法法衔接搭建了纪检监察法律法规体系。完善纪检监察法规体系可以为监察权的法治化运行提供规范依循，在监察体制深化改革的第二阶段，监察法律法规的立、改、废更需要在更深层次上进行，不仅在形式上区分于既有的规则体系，在内容上、价值取向上也应更贴合监察体制的需要。

三、监察立案相关问题的反思

（一）立案程序具有存在的必要性

欲分析监察立案存在的问题，需先明确立案程序本身的价值所在。立案作为一环独立的诉讼程序起始于前苏联刑事诉讼法，早期学者认为只有作出了提起刑事案件的决定后，国家机关才可进行刑事诉讼法典所赋权的一切后续诉讼行为，而这些行为往往是危及公民合法权益的，因此立案程序伊始便预设了限制国家机关侦查行为保障公民权益的功能。我国继受前苏联的立案程序以来，对其规范虽多加修改但仍以保留，可见立案的功能在立法者看来是切实可观的。关于立案程序的功能有多种说法，但综观而言大致可划分为制约、启动及保障三类功能。其一，制约是指立案程序对司法机关后续行为的有效控制，通过立案程序的启动明确一些可能侵犯公民人身或是财产权益的行为的界限及适用条件，如对强制措施的限制。这一功能避免了侦查权的随意适用，保护了公民权益。其二，启动是指立案是公诉案件正式进入刑事诉讼流程的标志，这一标志区分了刑事案件与民事、行政案件，可以说立案程序是公诉案件后续阶段的基础。其三，保障是指对犯罪嫌疑人的保障，刑事立案后被侦察、调查的对象身份转化为犯罪嫌疑人，这代表国家对其依序行使追诉权与审判权，相应地，这也意味着犯罪嫌疑人自此享有法律法规赋予的诉讼权利，这一点在见监察调查的案件中突出表现为嫌疑人往往不能享有会见律师、获得辩护的权利。

我国刑事诉讼程序是否需要立案是一个长期争议的问题，工序论者将我国传统的刑事诉讼程序构建为“立案——侦察——公诉——审判——执行”，各环节是前后有序、环环相扣、缺一不可的，如同工厂流水线工作下不同的车间作业。同时我国司法传统上注重法律的稳定性，立案程序历经修改而被立法者予以保留自有其文化背景及本土资源方面的考虑，法律体系间往往牵一发而动全身，对立案程序的探讨自然也要认知到其关联法律规范间千丝万缕的联系，既要考虑规范的稳定性也要考虑修法的经济性。立案不仅有其内在制约、启动、保障等功能，也于外部因其为我国刑事诉讼程序结构的起始环节而牵涉颇深。从立法历程来看，立法者是重视立案程序的，但对其功能定位仍有疑虑，也因此未加修改。在这一点上，保留，或者是重构并保留立案程序是比较合理的。在理论上厘清立案的功能定位，明确认识到其作为刑事诉讼的起始环节不应具有太多的决策环节，但又应当对后续的侦察、起诉、审判环节发挥必要的制衡作用，充分衡量两者的轻重，令其作为程序流程发挥实效是立案的未来修正方向。

（二）检察院不需再进行实质的刑事立案

监察机关将案件移送审查起诉开启了监察调查与刑诉程序的对接，程序衔接上首先面临的便是立案问题。从两者的性质来看，监察立案不能直接对等传统的刑事立案，那么作为刑事诉讼程序的起始一环，是否还需要单独的实质的刑事立案的存在？在这一点上，无论是刑诉法的修改还是《监察法》都未明文提及。虽然中纪委、国家监察委出台的监察法释义指出不需要检察机关再进行立案，但其并无确实的法律效力，以至于实务工作中存在着受案登记制与立案审查制两种方式。法律规范的空白或是因为有待司法实践的进一步反馈，从立案的实质来看，立案程序的存在主要是为了对后续程序尤其是侦察程序进行控制，而监察案件移送检察院后直接进入到审查起诉阶段，监察调查流程已经结束，此时无论是强制措施的不适当抑或非法获取的证据已成既定事实，再立案也无从发挥其控制的功能，此时仅能满足完整诉讼程序的司法传统需要。检察院再次审查立案或许能起到维护传统的作用，但重复的审查工作无疑是在程序上“铺床叠被”。监察立案既然不能直接替代刑事立案，且由于再次刑事立案的低效能，基于摆脱形式把握实质的出发点，应当改造、完善监察立案的内部结构，对涉嫌职务犯罪的启动专门的立案程序，在坚持诉讼程序骨架的完整性基础上保障程序衔接的流畅性、有效性。这一点是基于现存的监察立案虽不能完全替代刑事立案，但其事实上仍部分弥补了监察案件中缺少刑事立案的缺陷，且监察立案的内部预留了完善的空间，采取此种方式较为便利也符合经济性的要求。

四、“二元化”模式的评析及其进一步完善

如前所述，立案程序的存在是我国法治建设中极具本土性的表现，其对规范权力运行具有重要意义，因此保留立案程序具有正当性、必要性，且为了避免冗杂繁复的程序，不应当在监察立案后再设置单独的刑事立案。因此，监察立案程序的修正思路便聚焦于其本身。从立法者的意图来看，我国意图构建的是集中统一、权威高效的监察体制，反腐资源的整合、反腐调查的高效便成为了重中之重。凡矫枉必过正，这一点在监察体制改革的初期有明显的体现，监察机关的强势地位、调查活动的高效灵活，无疑都在体现监察体制改革初期的重心为构建统一高效的监察权力。然而，法律的价值不仅体现在效率、效益方面，不同法律价值的均衡同样重要。“一元化”的立案模式不能有效的规制调查活动及保障被调查人合法权益，同时其在程序衔接上也存在问题，故有必要对其作出调整。综合来看，对立案程序内部进行区分，建立“二元化”立案模式有可取之处。从长远来看，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效反腐机制不仅需要势大力沉的监察权，同样也需要对其权力本身的监督、制约，防范监察机关出现“灯下黑”。

（一）“二元化”模式：立案功能的回归

1.“二元化”模式简述

“一元化”监察立案模式存在的问题已被广泛认识到，许多学者主张回归“二元化”模式，即进行违纪违法调查与职务犯罪调查的分离，其类似公安机关对行政违法行为及犯罪行为的分类侦查。在其具体展开中，首先其要求主体分离，即在监察机关内部设立单独的职务犯罪调查部门和违纪违法调查部门，同时对办案人员进行分离和专业化培训。其次再根据案件初核的结果进行二元化立案，而后再根据具体案件的情况分别处理，对于同时涉及违纪违法与犯罪性质案件的进行两种立案，在进行违纪违法立案后发现犯罪线索的移送犯罪调查部门，反之同理，在具体流程中其将一般刑事案件侦察中的“刑事优先原则”引入监察调查中，优先调查职务犯罪案件。最后各部门再根据案件情况作出处罚或是移送检察机关。

此种模式重视线索初核阶段的作用，通过分离违纪违法案件与犯罪案件区分适用《监察法》与《刑事诉讼法》。

2.“二元化”模式评析

新的“二元化”模式在吸收监察体制改革前“二元化”模式的基础上有利于规范监察权的运行，防范对人身自由、财产有重大影响的强制性措施的违规适用，保障被调查人的合法权益，但其也受到了一些方面的质疑。比较突出的便是“二元化”模式程序繁琐、缺乏效率，不能满足实践的需求，其失之过度理想化，在实务中案件事实往往交织在一起，状况百出，在初核阶段便对其提出过高的精确度要求不符合常理，也易造成实质性判断的前置化。同时，其制约效果也不足期待，这主要参考的是一般案件中行政违法与刑事犯罪的严格区分并没有取得设想中成效。当然这是该模式在具体运行中可能存在的问题，对于完全的“二元化”模式，其不能避免的问题的是我国监察体制改革的基调是坚持党对反腐败工作的领导，构建集中统一、权威高效的监察体制，而回归完全的二元化模式不可不谓是对此要求的一种倒退，导致监察权的集中、高效不能在实务中落实。即使是在同一个机关内，对于案情可能彼此纠缠的涉嫌犯罪与违纪违法案件分案处理也不能避免多主体间的磕碰摩擦，这事实上也是过去旧体制下一直存在的问题。

（二）“相对二元化”模式：监察目的的明确

针对“二元化”及“一元化”模式存在的问题，有学者提出“相对的二元化模式”，或者“折中二元化”模式，“相对二元化”模式的产生是基于“二元化”模式可能导致监察制度改革的“倒退”。“内部机构依不同程序各行其是, 独立之监察权难以形成, 反腐力量无法在实质上实现整合。因此, 构建独立、统一之调查程序,实现调查程序一体化,是监察制度长久发展的必由之路。”相较于完全回归，其更强调在现行监察体制下部分修改，以保证监察体制改革高效反腐目的的充分实现，具体包括职务违法与职务犯罪调查主体的合一、强制措施的梯度化划分以及其他程序的适当区分。

1.“相对二元化”模式简述

“相对二元化”模式的更可取之处在于不同于“二元化”模式的调查主体合一可以保障监察权的集中统一，同时同一主体的持续调查也避免了繁复的程序流程从而提高了侦办的效率。在这方面，与其讨论同一机关人员的素质是否有差异从而影响案件的调查，不如着眼于主体的同一更符合“集中统一”的监察体系发展要求。立案程序的分离是其最主要的部分，监察立案的低门槛及其混杂是现行模式饱受诟病之处，“相对二元化”模式的不同之处在于其赋予监察机关适时的启动刑事立案程序的的权限，与“二元化”模式的区别在于其更强调监察机关的自主性，这看起来似乎只是一种“退步”性质的，但放大视角来看，这或许是架构公检法与监察机关的相互工作关系。同时这也是为了监察调查权的权威与效率。“相对二元化”模式在立案程序方面采取了同样的分离思路，也更注重对被调查人权利的保障。区分违纪违法案件与犯罪案件是对监察案件立案的低门槛的修正，这是两种“二元化”模式的共识。一种高标准的立案程序往往可以更好的为后续的调查（尤其是强制措施的采取）带来严要求。相应的，“相对二元化”模式认为强制措施的采取应当采取阶梯化、层级化的方式，这应该意在廓清立案混杂带来的强制措施适用混杂的情形，从而构建监察调查强制措施适用体系，对一般违法案件、严重违法及犯罪案件适用层级分明的强制措施，这一点体现在对“留置”措施的讨论上。

2.“相对二元化”模式评析

“相对二元化”模式通过主体的同一保障监察权不被分散，以达到同一主体的持续调查保障调查的效率。采用分离立案程序的方式促进监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接、转换，避免程序运作的不协调。再以阶梯式的强制措施体系规范调查活动的方式增添权力制约与权利保障的内容。因此，“相对二元化”模式并非打补丁式的修改，其是在坚持党对反腐败工作的领导, 构建集中统一、权威高效的监察体制已取得共识的情况下,在指导原则层面明确监察案件不同于一般刑事案件的特殊定位后作出的重新审视。这或许也是立法者在《监察法》中引入大量原属于《刑事诉讼法》的内容而非直接依据《刑事诉讼法》的缘由。相较于将监察调查简单的类比于公安机关的侦察，明晰其独立价值后再思考与刑诉程序的衔接才是应取之道。同时，该模式仍有需进一步完善的部分，如其在监检程序衔接上的转换机制仍待进一步的阐明，对于强制措施尤其是留置的规制还需进一步细化，以促进监察体制深化改革，构建独立、高效的运行机制。

（三）对“相对二元化”模式的进一步完善

1.检察院受案审查模式

监检衔接不可避免的面临刑事诉讼起点如何界定的问题。刑事立案一贯被视为刑事诉讼的启动程序，但在监察案件移送起诉的过程中如何确定仍不明确。监察立案内含职务违法与职务犯罪两种性质的案件，其并不必然指向刑事诉讼，同时监察机关并不属于刑事司法机关，也不依据《刑事诉讼法》展开活动，因此其无法取代刑事立案充当刑事诉讼的起点。实际上，刑事立案作为刑事诉讼不可或缺的启动程序这一说法是诉讼阶段论下的理论推导，而非不言自明的真理。立案的价值在于其作为前置程序可以对后续程序的运转起到先行的监督制约作用，尤其是在最可能侵害被调查人合法权益的调查阶段。立案在开启强制措施的适用的同时，也通过严格规范的程序要求促使强制措施的合法合理适用。因此，立案的价值很大程度上在于对调查活动的限制，而在监察案件的办理流程中，如需对调查活动进行限制只能在监察立案时。至于检察院应当采取受案审查的模式，对监察机关移送案件的调查行为进行后置的形式审查，因为“…仅仅是将职务犯罪案件由司法机关侦查转变为由监察机关调查，案件的审查起诉和审判仍须遵循司法程序，从而形成犯罪侦查、调查主体多元与犯罪案件审查起诉主体一元相结合”的刑事案件侦诉模式。尤其是对其证据、强制措施的合法性进行评估，对于涉嫌违法违规的应当要求其作出说明。此时刑事诉讼的起点应当为检察院受案时，实质上受案是检察院真正掌控案件的时间点，理论上受案是案件适用《刑事诉讼法》的开端。明确了刑事诉讼的起点，先行拘留的问题也可以得到解决。

2.有效规制强制措施

对立案进行二元化区分有利于规制强制措施的适用，对职务违法和职务犯罪案件的被调查人应当采取不同强度的强制措施，在监察案件调查中，强制措施体系有待进一步的搭建，应当建立层次化的强制措施体系，包括较轻的强制措施（如拘传、取保候审）和较重的强制措施（如留置），以适应不同的案件需要。同时对于留置来说，留置应当被视为一种羁押措施，而非调查手段。这意味着留置的主要目的是为了防止被调查人逃避调查、破坏证据或继续危害社会，而不是作为一种获取证据的手段。层次化、轻重结合的强制措施体系是容易理解的，有效规制的关键则在于留置措施。留置作为监察案件关键的一环，其取代了“双规”“双指”措施成为独具特色的监察强制措施。就当下来说，依从刑事诉讼理论要求留置仅适用于涉嫌严重职务犯罪的案件是不符合反腐斗争客观实际的。因此，如若贴合办案需求，应当对“二元化”模式的二元划分的界限作出调整，将一般职务违法案件和严重职务违法及职务犯罪案件区分。此时是以留置措施的适用要求为分界。此种划分模式在理论上稍有欠缺但是符合实际需要，有利于案件的合理分流，也为“四种形态”的有效适用提供了基础。既然案件在检察院受案时才进入刑事诉讼阶段，在前期完全的监察调查阶段时则不涉流程转换的问题，案件的划分也不需和刑事案件相对应。

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来源：湖南省刑事法治研究会