基层市场监管执法稽查如何才能既有力度又有温度

在“放管服”的大趋势中和疫情的冲击下，市场监管系统一方面通过开展民生领域案件查办“铁拳”行动，严格落实习近平总书记“四个最严”（最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责）要求；另一方面实行免罚清单等柔性执法方式，贯彻中央“六稳”“六保”和优化营商环境的决策部署，以实现市场监管执法稽查力度与温度的均衡统一。

目前，市场监管部门面临着监管对象多、法律法规庞大、执法环境复杂的局面，如何在“放管服”的大趋势中和疫情的冲击下，既落实好习近平总书记“四个最严”要求，又要贯彻中央“建设全国统一大市场”“知识产权强国”“质量强国”“六稳”“六保”和优化营商环境的决策部署，服务经济社会发展。实现市场监管执法稽查力度与温度的均衡统一，是摆在我们面前的现实问题。

 

一、市场监管执法稽查力度与温度均衡统一的现实需要

 

（一）中央有要求。为适应市场经济要求，中央高瞻远瞩，提出“建设全国统一大市场”“知识产权强国”“质量强国”的重要部署。党的二十大报告强调要“支持中小微企业发展。深化简政放权、放管结合、优化服务改革。构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境。”同时，报告还强调要“加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断，依法规范和引导资本健康发展”“加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”。

 

（二）经济有需求。市场经济建设要求政府从原来的“大政府”变成“小政府”，而社会建设则要求政府从原来管生产的“生产型政府”变为保障民生、维护市场秩序的“服务型政府”。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，必须准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验。要完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。要积极发挥民营企业在稳就业、促增收中的重要作用，采取更有效的措施支持中小微企业和个体工商户发展，支持平台企业在创造就业、拓展消费、国际竞争中大显身手。

 

（三）民众有期盼。当前，线上经济迅速崛起，网红经济、直播带货、网络购物等消费新业态、新模式、新场景应运而生，不断创造着新的市场奇迹。民众期盼在安心舒适的消费环境中享受高质量的消费供给，而市场的盲目性和逐利性容易导致出现垄断和虚假宣传、混淆、不当有奖销售、刷单炒信等市场违法行为。面对新挑战，传统的“一刀切”执法模式已不能适应市场主体多元化、市场环境复杂化的需要。执法机构应根据市场需求，以事实为依据，以法律为准绳，不断创新执法机制，更好地服务于社会主义市场经济建设。

 

二、市场监管执法稽查力度与温度失衡的表现

 

(一)法规“工具”化。部分行政执行人员没有实际理解依法行政的重要性以及必要性，执法为民的意识比较淡薄，不能很好的处理执法目的与民生问题的矛盾交集，存在法规“工具”化现象。主要表现为，一是将行政法规变成一种管理的“工具”，从而导致在实际工作中出现利用职权压制法律的现象，严重影响了行政执法工作的质量。二是偏重刚性执法，过于强调执法行为的单方性和强制性，在形式上注重法律的作用，却忽视了实质层面上的法律。三是往往以公共利益为名而忽视行政相对人的权利，轻视执法的社会效果、群众的感受，极容易造成行政主体与行政相对人之间权利与义务的不平衡，产生执法功利化倾向等，导致部分相对人不信任甚至用“暴力抗法”来阻却行政机关的“不正当执法”。

 

（二）柔性执法有偏差。柔性执法这一非强制性的执法方式随着市场经济的发展以及政府职能的变迁，已经越来越广泛地运用于各个行政管理领域之中，但在执行时存在一定的偏差。一是柔性边界模糊。混淆免罚与免责，不能解决根本矛盾，容易出现纵容违法犯罪或类案不同罚现象。须知免罚不等于免责，要通过行政指导等方式，督促企业履行市场主体责任，对拒不改正的依然要通过行政处罚甚至刑事处罚予以震慑。二是在现行的法律框架内，针对法律、法规存在滞后、空白的方面，按照法治发展的大方向和总趋势，创新观念，争取资源，寻求制度突破，灵活运用法学原理解决执法难题的积极行政做得不够。

 

（三）群众工作有欠缺。部分办案人员目光仅锁定在办案上，没有依法能动地去化解矛盾纠纷，只是就案办案，缺乏充分释法说理或者释法说理不到位，没有实现案结事了人和的效果，导致局部矛盾扩大化的不良后果。案件处理本身实体程序正确，办案人员由于对当事人缺乏人文关怀，做群众工作能力欠缺或者语言生硬、态度冷漠，会让群众感到没有人情味，体现不出执法的温度。“榆林芹菜案”“拍黄瓜案”“某酒店倒掉43瓶未喝完矿泉水被罚”引发舆情，多是因为公众对法律法规的不了解，这就对执法部门的普法宣传提出了更高的要求。

 

三、市场监管执法稽查力度与温度均衡统一的举措

 

（一）转变执法理念。法律的正当性不在于制裁，而在于内在的精神诉求。执法的目的是实现法律法规所设定的目标，执法人员必须秉公执法，严肃执法，严格按照法律规定和程序办案，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。但严格执法并不意味着“冷漠执法”，法律面前人人平等，行政执法行为以国家强制力为背书，执法人员并不是高人一等，双方权利义务是对等的。有理不在声高，“怒吼斥责”式执法不可取，可以学习借鉴下中国“外交天团”，他们说过的话，字字铿锵、句句在理、不卑不亢、掷地有声。在冷冰冰的法律条文背后更多的应该是以人为本的价值取向，不能片面的追求执法结果，而是应该更加注重执法过程，更多地给予相对人人文关怀，在实现行政目标的同时使相对人加深对法律的信任，从而树立起法律的权威性。

 

（二）强化责任担当。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。江西省九江市市场监管局在遵守法律规定的前提下，选择更加人性化的执法措施，在纠正违法行为的同时，勇于担当，尽可能为企业预留空间，助力企业纾困解难。一是升级“免罚清单”。2020年，根据法律法规的基本原则，列出了轻微违法违规行为49条免罚清单，2022年，又在全省率先制定《九江市市场监管领域轻微违法行为不予处罚清单（2022 年版）》，依法将免罚清单进一步扩充为118条，对当事人主观上属于无心之过，客观上首次违反规定，且没有造成实际危害后果的予以免罚，给予行政指导，要求当事人改正。二是首创“减罚清单”。针对食品经营者销售不合格食用农产品，货值不大，但依法又不能够免罚，同时食品经营户采取有效措施减轻或者消除食品安全风险，未造成危害后果的情形，制定了全省首份经营食用农产品违法行为“减罚清单”--《部分食用农产品市场销售质量安全违法案件减轻处罚事项裁量指导意见》，在经营户符合法定减轻处罚条件的前提下，根据货值金额等因素进一步细化了减轻处罚的具体标准额度，缓解了小微企业、个体户经营压力。三是强化“惩教结合”。在执法办案中既不是一罚了之，也不是一免了之，而是始终坚持处罚与教育相结合，教育企业自觉守法。2020年，制定了《九江市市场监督管理行政执法处罚与教育相结合实施意见（试行）》，2022年又进一步推出《关于进一步深化惩教结合强化三色管理工作的实施方案》，明确作出行政处理意见后，根据当事企业的实际情况提出具体教育规范意见，“一案一书”制定《行政指导意见书》，详细告知企业应该做哪些，不能做哪些，做了不该做的有哪些后果等，让企业真正理解处罚不是目的，以此带动更多市场主体自觉诚信守法。

 

（三）加强能力建设。涉及市场监管部门执法业务的法律、法规、规章等法律依据共513部，还有难以统计的规范性文件，且随时都在更新，任务繁重、业务广泛，很多领域都有交叉涉及，面对众多的法律法规执法人员很难吃透吃全，所以加强业务培训，提升执法能力应是市场监管部门的一项长期工作。九江市市场监管局出台《关于进一步加强执法稽查工作的意见》《关于认真学习贯彻落实党的二十大精神进一步加强队伍自身建设的意见》等，进一步强化队伍建设，加强机关文化建设，推进执法融合，通过举办能力提升培训班、组织参与各类竞赛活动和收听观看上级组织的各类业务培训课程，持续提升执法办案水平，引导执法人员着重培养法治思维，运用系统观念、整体思维和法治思维来全面理解和把握法理情的有机统一，促进办案理念、办案思路、办案方法和工作机制全面更新。

 

（四）抓好法治监督。完善案审机制，提高对履行行政执法责任制过程的监督管理水平，对案件线索核查调查、案件审核、处理决定、行刑衔接、案件时效等各个环节进行“全链条”把关。加强对市场监管领域行政处罚和行政强制事项的源头治理，少用慎用行政强制措施，落实好《关于市场监督管理综合行政执法有关事项的通知》，强化案后回访。九江市市场监管局在案件办理完成后，无论是作出行政处罚还是免于处罚，都会上门进行回访，派督查人员核查当事人整改工作情况以及执法人员依法行政情况，听取案件当事人对市场监管执法的意见和建议，宣传市场监管法律法规。

 

（五）注重“打”“宣”结合。积极应对舆情，做好普法宣传。坚持法治原则，兼顾情理，注重在法律适用过程中阐释法律背后的价值要素，准确把握社会公众的认知和常情常理，展现执法温度，向社会传递公平正义理念，努力在市场监管执法稽查个案中最大限度地释放执法善意，努力实现最佳的法律效果、政治效果、社会效果，实现实施一个处罚，教育一家企业，规范一个行业，以此带动市场主体持续守法诚信。

 

依法治国是我国法治化进程的终极目标，也是社会发展的必然要求。九江市市场监管局始终坚持人民至上，注重执法力度与温度均衡统一。一方面，以民生领域案件查办“铁拳”行动为主抓手，重拳出击侵害群众利益、危及群众健康安全及损害市场公平竞争秩序等严重违法违规行为。2023年2月，九江市市场监管执法稽查局作为全省唯一一家地市级单位，荣获“民生领域案件查办‘铁拳’行动突出贡献集体”，被市场监管总局通报表扬。另一方面，对市场主体尽量以包容审慎的态度，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义，达到小惩大诫目的。2022年全市系统免罚255件，免罚金额546.9万元；适用省局“从轻处罚清单、减轻处罚清单和少用慎用强制措施清单”中，从轻58件，减轻74件，减轻罚款190.2万元，少用慎用行政强制措施11件；市本级已开展案后教育工作270起，这方面工作得到了群众的高度认可，有多家企业送来锦旗，人民日报客户端也进行了报道。

 

参考文献

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4.任磊.在刑事检察办案中统筹兼顾法理情[N].检察日报,2023-02-07(07).

 

作者 | 江西省九江市市场监管执法稽查局 徐鹏 田永洁 市场监管半月沙龙