王青斌：中国式现代化视阈下的行政法典编纂

 王青斌（中国政法大学法治政府研究院教授，法学博士）

 

[摘  要]

 

现代化是多维度、多层次和多面向的现代化。在中国式现代化的推进中，必须重视法治，搞好法治建设，实现中国式法治现代化。编纂行政法典是完善行政法治体系的核心任务，其不仅是实现中国式法治现代化的需要，也是保障中国式现代化在法治轨道上运行的需要。中国式现代化的既有实践为我国行政法典编纂提供了必要的经济、政治、文化以及法律基础。在行政法典的编纂中，应当将中国式现代化的重要原则融入其中，形成具有中国特色的通用行政法典。我国通用行政法典的编纂应以行政法律关系为主线，编纂出适用于所有行政领域的、实体法与程序法并重的法典，为其他国家的行政法法典化贡献中国智慧与中国方案。

 

[关键词]

 

中国式现代化；行政法典；编纂；行政法律关系

 

一、问题的提出

 

从历史视角来看，现代化主要是指后发国家通过发展与变革而赶上发达国家的过程。在新中国成立之初，我国就提出了在农业、工业、国防和科学技术四个方面实现现代化的目标。经过改革开放后四十余年的发展，我国的现代化获得了巨大成功，在世界范围内开创了现代化的“中国模式”。“我们搞的现代化，是中国式的现代化。我们建设的社会主义，是有中国特色的社会主义。”党的十八届三中全会正式提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并进一步将“四个现代化”拓展为“全面现代化”。党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，并对中国式现代化的内涵、特征以及本质要求进行了全面阐述。由此，经过十八大以来在理论和实践上的创新突破，中国共产党成功推进和拓展了中国式现代化，为人类实现现代化提供了新的选择。“中国式现代化的成功实践昭示世人，通向现代化的道路不止一条，只要找准方向、驰而不息，走好自己的路，就一定能实现现代化。”

 

现代化是多维度、多层次和多面向的现代化，不仅包括了经济的发展，还包括了政治、文化等多方面的变革。法治现代化是中国式现代化的重要组成部分。“一个现代化国家必然是法治国家”，法治体系是现代国家治理体系的基本内容，法治既是善治的基本要素，也是国家治理现代化的题中应有之义。在中国式现代化的推进中，必须重视法治，搞好法治建设，实现中国式法治现代化。党的二十大报告提出“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”，推进和拓展中国式法治现代化是全面建设社会主义现代化国家的必然要求。中国式法治现代化既是中国式现代化的法治篇章，也是中国式现代化的有力保障。法典编纂被视为国家治理现代化的重要体现，能够为中国式现代化提供法治保障。2020年5月28日《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）的审议通过标志着“民法典时代”的开启，习近平总书记指出，《民法典》对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。行政法典的编纂也不例外，对于行政法典的编纂，也应该从中国式现代化的视角进行判断，看是否需要编纂行政法典，以及行政法典的编纂条件是否具备，以及我国需要什么样的行政法典等。

 

二、中国式现代化需要编纂行政法典

 

在探讨行政法典与中国式现代化的关系时，一个必须回答的问题是：为什么推进中国式现代化需要编纂行政法典？欲回答该问题，须从现代的、历史的、政治的以及理论的角度进行考察，即自中国式现代化的实践历程出发，综观我国法治建设的顶层设计和实施过程，同时对我国行政法治的发展现状进行综合考察。

 

（一）中国式现代化是法治轨道上的现代化

 

法治作为规则之治，与人类的生存发展紧密关联。“即使在形态最为简单的社会中，若干规则体系也有必要。”全面依法治国不仅是中国特色社会主义现代化的必然要求，也是建成社会主义现代化强国的必要保障。“建设法治中国是全面建设社会主义现代化国家的题中之义和重要方面。”因此，中国式现代化将是在法治保障下的现代化。

 

一方面，中国式现代化是在中国特色社会主义法治道路上的现代化。首先，中国特色社会主义法治体系与社会主义政治制度密不可分。“法治是社会不同政治力量对比的产物。”我国马克思主义政党的执政地位和无产阶级的统治地位决定了我国法治的社会主义属性。“任何法治制度与法治实践总是与特定的社会实际和国情结合在一起的。”法治是一种政治的共生物，其体现着国家国体和政体的底层逻辑。马克思认为，“任何的社会需要、法律等等都应当从政治上来考察”，而“中国特色社会主义法律体系是中国特色社会主义制度的组成部分，是中国特色社会主义制度的法律化”。因此中国特色社会主义法治体系建立在中国特色社会主义制度的柱石之上，任何以中国特色社会主义制度为遵循的实践都不可能脱离中国特色社会主义法治体系。其次，中国式现代化必须在坚持和发展中国特色社会主义的前提下才能成立。“在现代化国家建设过程中，马克思主义执政党既担负领导使命又履行执政职责，是集‘领导’‘执政’于一身的政党。”因此坚持党的领导，本质上是对中国特色社会主义道路的坚持。而中国特色社会主义具有鲜明的时代特征和中国特色，对建设社会主义现代化强国具有重要指导意义，因此中国式现代化必须以中国特色社会主义为遵循。全面推进依法治国是实现国家治理现代化的重大选择，必将为中华民族的伟大复兴提供法治动力。由此可见，在现代化建设的任何时期，都不能淡化法治底色；在现代化建设所有阶段，都必须遵守法治轨道。

 

另一方面，法治对中国式现代化具有重要的推动作用。“一个国家没有预制、明确、稳定的规则，人们对自己的行为后果没有预期性，从而使人们无安全感。”历史唯物主义揭示了上层建筑对经济基础的反作用，“高质量发展需要高质量法治予以保障”。具体而言，第一，法治保障了公民的权利和自由，为中国式现代化创造了良好的社会环境。“法治要求法律对基本人权给予足够的保护。”自十八大以来，我国公民权利的法治化保障取得了长足进步。在未来中国式现代化进程中，藉由大力实施法治，可以从保障既有权利与保护未来期待两方面促进公民权利的实现，充分发挥人民群众在社会历史中的创造作用。第二，法治促进了社会的公平和开放，为中国式现代化创造了活跃的经济环境。“市场经济是法治的经济基础，法治是市场经济的政治表现。”在中国式现代化过程中，法治的施行不仅可以保护私主体的合法权益、稳定市场经济秩序，而且可以通过公正的权力运行程序促进社会公平运转，从而以法治化的营商环境和公平开放的市场生态推动社会主义经济建设。第三，法治提升了国家的国际竞争力，为中国式现代化创造了理想的国际环境。近年来，国际局势不稳定性加剧，世界格局正在发生深刻变革。“我国必须依靠良法善治处理涉外事务、维护国际关系，才能带头维护国际社会共同价值。”在中国式现代化过程中，厉行法治有利于推动我国涉外法律体系建设，发挥条约在涉外法治中的独特作用，以更高效的手段开展涉外斗争，践行真正的多边主义。

 

（二）行政法治是中国法治体系的核心

 

中国式现代化必须在法治轨道上进行，而行政法治建设则是中国法治体系建设事业的核心任务。现代之治的重点是依法治理，因此法治建设的重要目标便是推动国家治理的现代化转型。国家治理与行政法治存在高度的依赖关系，国家治理的现代化转型需要不断发展行政法治。所以在党的二十大提出基本实现国家治理体系和治理能力现代化的要求下，中国法治体系的核心是行政法治，只有行政法治蓬勃发展，国家治理现代化的蓝图才能得以实现。

 

首先，现代之治必须通过依法治理才能得以实现。“法治体系是国家治理体系的骨干工程。”一方面，法治不仅是现代国家治理的手段，而且是现代国家治理的目标。随着经济社会的高速发展，形态各异的社会存在和社会事件层出不穷。传统治理中“因人而治”“因事而治”的导向和路径依赖已经不能有效地实现对社会事务的管理，行政命令与个人意志已经无法有效地维护社会的正常运转。法治的进步之处在于，其并非针对个体或个例出现，而是为了锚定社会运转的基本框架而存在。“法治的基本含义是，任何事都必须依法而行。”第一，法治相较于人治等传统手段，由于规则更加明确，且立法经过了严密论证，因此可以更好地应对出现的各种“黑天鹅”事件；第二，法治之下，根据既定规则产生的法律结果从人类总体福利角度来看，远胜于依据个人情感作出的判断；第三，法治可以更好地保护社会成员对于自身行为的预期，降低了可能的风险与不确定性。通过建立公正、公平和合理的社会运行规则，基于固定且良性的制度对社会事务进行管理，能够更好地应对中国式现代化中涌现出的各类问题。另一方面，依法治理并非仅仅为了实现良好的治理效果，同样也为了承担更先进的政治文明和政治理念。“政治文明的价值内涵和基本原则实质上就是法治的内核和精髓。”依法治理不仅仅是一种手段或者政治工具，而且也是一种现代精神与价值观。在马克思主义政党的执政领导之下，以改革为精神内核的发展精神内蕴于依法治理的过程之中。“坚持改革和法治相统一相协调”的论断是以党和国家机构职能体系的完善为语境，而这一完善的过程当然是为了提升国家治理能力。就现代国家治理体系而言，一个国家最重要的制度体系是法律体系。国家通过立法确立国家前进的方向、社会发展的目标，确定政治治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理所包含的基本价值和内容及其途径和手段的选择，规划和决定着一国的“理想方案”。由此观之，依法治理的过程内蕴改革的力量。在这一概念的发展和落地中，中国特色社会主义制度随改革而不断发展，人民当家作主的社会主义民主形态也随改革而逐渐进化，相应的社会治理也基于法治底色下的改革而迈向现代阶段。

 

其次，依法治理的主要落脚点是法治化社会治理。依法治理的概念较为广博，涵盖了权力制约、人权保障和程序公正等宏大叙事。相对于现代之治而言，依法治理是一种理念、一种路径。落脚到具体的实践中，依法治理则主要在社会治理方面进行展开。社会治理是一个宽泛的概念，它主要指向多元主体在社会领域和针对社会公共事务进行治理的过程、方式。随着社会事实复杂程度的指数型膨胀，在现代之治的语境下，社会治理成为国家治理中的重点任务。由于“社会”这一概念的包容性，国家治理的内容虽然从表面上看极为宽泛，包括政治、经济、文化等诸多方面，但其实质皆为社会之治。法治化是指坚持运用法治思维和法治方式化解矛盾、保障权益、维护稳定，为全社会立“明规则”、破“潜规则”。因此，法治化社会治理是实现社会治理现代化的应有之义。“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展。”要实现社会治理的法治化，就要密切联系中国式现代化的实践进程，深入分析中国式现代化对法治建设提出的新要求，通过法治化社会治理的方式实现、维护并发展人民群众的利益，构建法治框架下民建民享的社会治理格局。

 

最后，法治化社会治理以行政法治建设为关键点。只有政府成为法治政府，国家才可能成为法治国家，社会才可能成为法治社会。作为现代行政法的纲领性概念，行政法治不仅要求权力依照法律轨道运行，而且要求其所依照的法是善良公正的规则。“依法治国目标的实现，在很大程度上取决于法治政府建设的进度与质量。”行政法治建设不仅是顶层设计中的关键环节，也是我国社会主义法治体系顺利运转的核心。一方面，中央高度重视行政法治建设。党的二十大提出，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。”事实上，自党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视行政法治建设，将权力运行纳入法治轨道。党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，力求在2025年将政府行为全面纳入法治轨道。伴随着全面依法治国不断迈向新高度，行政法治建设作为重点任务和主体工程也必将面临更多、更高的要求。另一方面，行政权在现代社会治理中居于关键位置。“行政法在我国社会管理各类法律法规中所占比重最大、管辖事项最广、发挥的效果也最为显著。”在现行法律规范中，无论是行政法领域的法律规范，还是民法、刑法乃至诉讼法领域的法律规范，绝大多数内容均有赖于行政权的施行。政府治理社会的职能处在国家治理的核心地位之中，法治政府在国家治理现代化中处于核心地位。在此意义上，行政法治对于我国法治化社会治理的实践至关重要，行政法治是中国法治体系的核心。行政法治作为国家治理法治化的关键，包括了行政主体的组成、权力运行及行为的法治化。

 

（三）编纂行政法典是完善“行政法治体系”的核心任务

 

中国特色社会主义法治体系仍处于不断完善的过程中，编纂行政法典是完善这一体系的关键。“形式理性法在法典形态中获得了理想的表达。”具言之，现阶段中国特色社会主义法治体系有待进一步健全，其中对行政法治体系的完善是整个法治体系完善工作的重中之重。“一国之法律能否成为金科玉律，则对立法者就不得不提出兼具实质、形体完备之要求。”在我国行政法立法分散、体系性较差且专门立法较多的情况下，编纂行政法典作为伟大时代下行政法领域的伟大实践，在行政法治体系的完善中居于核心地位。

 

一方面，健全的行政法治体系是完善中国特色社会主义法治体系的必然要求。现阶段我国虽然已经形成了中国特色社会主义法律体系，但依然存在着较大的完善空间。具体表现为：重点领域法律体系性薄弱，典范性、规范性较差；新兴领域法律空白较多，规则不够完善；执法职权运行机制不够科学。就重点领域而言，“法典的缺位确实对法律体系的科学性、完备性造成了实质影响”。在民法和刑法等领域均存在相对系统化、整合化立法的情况下，行政法作为中国法治体系的核心构成，其立法却呈现出分散化、混乱化的情况，严重制约了法律规范体系的完备和实施效果。就新兴领域而言，在人工智能、元宇宙、基因编辑以及区块链等前沿技术蓬勃发展的当下，相关规则的设定却存在不及时、不合理以及不现实等弊端。行政权毫无疑问需要在上述新兴领域开展作业，但受制于规则不完善的制约，其运行效果难谓乐观。现代科学技术成果为行政开辟了崭新的、不可预料的发展空间，行政对新兴技术的掌握与运用事实上具有合目的性，法律上也具有一般适法性，紧迫的问题是技术和法律的控制。就执法职权运行机制而言，其不够科学的主要表现在于我国行政法规范的实体部分存在过于模糊或相互抵触的问题，程序部分存在环节设置不合理或难以落实的情况，而且相关执法监督、保障与救济机制尚不健全。上述问题突出反映在行政法治领域，严重影响了中国特色社会主义法治体系的整体水平，亟待以科学立法为手段加以解决。

 

另一方面，行政法治体系的完善以编纂行政法典为核心任务，特别是以编纂通用行政法典为落脚点。在当下，需要通过行政法的法典化来构建完整有序的行政法体系。行政法治体系的完善表现为其规范在纵向和横向上的统一，行政法典的编纂在行政法运行内部可以实现行政法规范的一致性和统一性，在行政法运行外部则可以在完善行政法治体系方面起到点睛之功。事实上，“只有让基本法律及较重要的法律采用法典的形式，才能确保中央立法结构的立法权威，确保法律体系和法制的真正统一性”。但是，我们当下需要编纂的是通用行政法典，而不是一部大而全的行政法典。诚然，一部大而全的行政法典相当美好，但将其落实在实践中是灾难性的。原因在于行政法总则编与分则编的分歧较大，存在领域性和专业性的障壁。“任何国家都不可能做到将其整个法律体系全部法典化。”因此，制定适用于所有行政领域的通用行政法典更为现实。行政法法典化在立法序列中属于较大的举措，但面对法治领域的突出问题，必须以改革的心态和敢为人先的魄力拔除法治建设过程中的沉疴痼疾。当前我国法治体系的短板突出表现在行政法治体系中，因此，面对新时代行政法治建设的新阶段，编纂行政法典是中国行政法的唯一选择。

 

行政法法典化作为一个世界性难题，长久以来在各国的立法实践中被避开，仅有少数国家和地区提供了弥足珍贵的立法例。但是，困难并不意味着不可行或不可能。民法典编纂的成功经验表明，在坚持中国共产党的领导，坚持中国特色社会主义法治道路的前提下，中国可以走出一条属于自己、适合自己的法典化道路，为破解世界法治难题贡献中国智慧。

 

三、中国式现代化的既有实践使行政法典编纂具备了基本条件

 

法典编纂作为一种特殊的国家立法形式，只有具备一系列的主客观条件后方可进行。这种主客观条件包括社会条件，如政治条件与经济条件的成熟，也包括法律的自身基础，如法律体系的完备、立法技术的成熟等。无论是古罗马还是我国的封建王朝，法典的编纂都以国家的统一、经济的繁荣和社会的稳定为事实基础。民法典的成功编纂说明我国已经具备了法典编纂的基本条件。但相较于民法典的编纂而言，编纂行政法典或进行行政法法典化所需要的条件更为严格。在20世纪80年代，我国曾经尝试过起草行政基本法，但因当时的社会条件并不具备，因此当年行政法法典化的尝试也最终以失败告终。正是因为行政法典的编纂需要更为严格的条件，在世界范围内成功编纂行政法典的范例也可谓是寥若晨星。但经过改革开放四十多年来的发展，中国式现代化在各个方面均获得了长足的发展，这也为我国行政法典的编纂提供了较为充分的条件。

 

（一）市场经济的充分发展为行政法典的编纂提供了坚实的经济基础

 

经济是影响法律体系形成的基础性因素，经济对法律体系的形成起决定性作用。马克思主义的基本理论认为，经济基础决定上层建筑，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”。法律体系属于上层建筑，法律体系的形成归根结底取决于社会物质生活条件，只有在经济基础相对发达的社会经济条件下，才有可能支撑起相对发达的“法典”形态，这也是历史上存在普遍的“盛世修典”现象的根本原因。正因如此，我国在改革开放之初在民法领域曾尝试进行法典化，但未能成功，直至2024年5月28日才由十三届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国民法典》，由此实现了我国民法的法典化。

 

马克思的经济基础决定论意味着，作为上层建筑的法律形态与经济基础是因变量与自变量的关系。那么，经济基础到底是如何影响法典化进程的呢？从逻辑上来讲，两者应当是正相关的关系，即经济基础越发达，法典化水平可能就越高。经济基础越发达，对法律规则、法律秩序的需求就越旺盛，就越有可能产生高水平的法典，如发达的市场经济就是民法典诞生的基本条件。为保障民事主体的各项权利、建立公平公正的市场交易秩序、构建完善的市场交易规则，市场经济需要有民商法律提供制度上的保障。当然，影响法典化的因素还有很多，法典化水平高并不是经济基础发达的必然结果。经济发达只是为高水平法典的产生奠定了坚实的经济基础。

 

经济基础对于法典化能否实现有着决定性的影响，但就不同的部门法而言，经济基础对法典化影响程度的差异比较明显。就几大部门法法典化与经济基础的相关性而言，宪法法典化和刑法法典化与经济基础的相关性应当是最弱的。这也是新中国成立之初经济基础还比较薄弱的情况下依然可以实现宪法法典化与刑法法典化的原因所在。而民法法典化与经济基础的相关性显然是最强的，因为民法典的编纂必须要求“市民社会”和“市场经济”比较发达。行政法法典化和经济基础的相关性也非常高。这是因为，市场经济越发达，对于交易安全的需求就越大；市场经济越发达，市场主体的权利保护意识就越强，对于行政权力规范运行的需求就越大。“我们的时代期待于法治的不仅是它要建立秩序，而且是想通过新的法律手段多少从根本上改造社会。”在所有的国家权力之中，行政权力是最为活跃的权力，也是对经济运行影响最大的权力。“对于任何一个共同体，经济和经济生活的正常进行都构成了一个居于核心地位的子系统，因此，所有国家都通过经济行政法来调整经济。”正因如此，也就不难理解为何我国民法典中存在着大量的行政法规范了。但是，仅仅在《民法典》中增加数量众多的行政法规范并不能从根本上起到规范行政权力运行、保护交易安全和市场主体权利的作用，还需要通过系统完善的行政法律制度，特别是编纂行政法典来实现。

 

（二）中国共产党的领导为行政法典的编纂打下了坚实的政治基础

 

政治发展影响着法治的进程，而法律本身根植于政治经济社会之中，无论是重要法律的产生还是法律的存续方式都不可避免地受到特定政治环境的影响。法典是国家主导的产物，更是政治主导下的国家意志体现，“对于法典编纂而言，政治因素必定是重要的”。成熟、稳定的政治环境是法典编纂的基础和前提。中国共产党的领导为我国行政法典的编纂提供了稳定的政治环境与政治决断力，为我国行政法典的编纂打下了坚实的政治基础。

 

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，坚持和加强党的全面领导也是中国式现代化的重大原则之一。中国共产党历来重视法治建设。党的十八大以来，党对法治建设愈加重视，党的十八届四中全会专门研究了法治建设问题，作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。习近平总书记强调：“中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步。”2020年11月，中央全面依法治国工作会议正式提出习近平法治思想，习近平法治思想从十一个方面对依法治国进行了全面论述。“我们完善顶层设计，统筹推进法律规范、法治实施、法治监督、法治保障和党内法规体系建设，全面依法治国总体格局基本形成。”党的领导和法治在本质上是一致的，其中的道理就在于，历史唯物主义者认为，社会主义国家的宪法和法律乃至于其法治精神、法治理念，都是人民意志的反映，共产党作为社会主义国家的执政党，必然要代表着人民的利益。中国共产党的集中统一领导是中国特色社会主义制度的显著优势，也为我国行政法典的编纂提供了成熟、稳定的政治环境。

 

法典编纂不仅是一种法律现象，而且是一种政治行为。在政治与法律的关系上，政治是法律赖以存在的根基，“既反映着法律对于政治的事实依赖性，也映衬出政治对于法律的逻辑决定性”。中国共产党的集中、统一领导在为行政法典的编纂提供成熟、稳定的政治环境的同时，还为行政法典的编纂提供了必要的政治决断力。政治决断是由以政治方式存在的权力或权威作出的，以历史观察的视角来看，政治决断往往在是否编纂法典，以及编纂进路等关键问题上发挥关键作用。如我国正是在党的十八届四中全会对编纂民法典作出部署后，民法典的编纂才提上日程并得以完成。行政法典的编纂同样离不开政治决断力，“法典化要求国家立法权的统一和立法机关对立法权的垄断，这是法典化得以实现的政治基础和政治环境”，中国共产党对立法工作的集中、统一领导为行政法典的编纂提供了必要的政治决断力，为行政法典的编纂打下了坚实的政治基础。

 

（三）我国的法典化传统为行政法典的编纂提供了文化基础

 

任何一部法律的制定以及发挥效用，总是与特定的文化语境密不可分，这是由法律自身的属性所决定的。我国自重视立法的作用以来，轨迹基本是沿着法典化的道路前进的。我国悠久的法典化传统，为行政法典的编纂提供了良好的文化基础。

 

人类社会的法律史是一部漫长的发展史，大体经历了从习惯法到成文法的长期渐进发展过程。从世界法治文明发展的历史来看，每个注重编纂法典的时代往往都是一个国家法治文明高度发展的时期，而所编纂的法典又会极大地推动社会治理的进程，对社会秩序的形成和经济发展起到重要作用。中华法系是成文法体系，对于法典有着特殊的偏爱与情结。从特征角度看，中华法系以儒家思想为指导思想，以礼法结合为主要形式，以《唐律疏议》《大明律》为代表性法典。我国成文法开始于春秋时期，自魏晋时期产生法典开始，我国历史上的大一统王朝几乎都在追求“法典化”。在我国历史上，法典被赋予了更多的意义，其已经不再只是统治工具，还是国家统一的象征与符号，更是成为了国家体制的承载与王朝正统的表征。从古代到近现代，再到当代，法典化一直贯穿于我国法律制度的整个发展进程之中，法典化已经成为我国长期的、具有深远影响的立法传统。除了律典作为中华法系之机枢外，行政法典也非常发达，譬如《贞观令》《天圣令》《大清会典则例》等。当然，这里的“行政法典”与近代意义的行政法不能完全等同，缺乏行政程序法、行政许可法等，更多以机构组织法、官吏管理法等为表现形式，所颁行的行政法更偏向于官典性质。整体而言，中国古代行政立法（法典）源远流长，内容详备，行政法律在体系、形式和内容等方面都已逐步完备。可以说，法典化已经成为中华法系的传统。

 

传统是一种在历史上形成并延续至今，能够对现实社会中人们的思想和行为产生重要影响的精神力量。中华法系的法典化传统，对行政法典的编纂能够产生两方面的影响。一方面，法典化传统能够为社会公众普遍接受法典打下坚实的文化基础。法律作为人类精神之创造物及表现形态，是一种复杂的社会文化现象。法律不仅仅是国家意志的体现，从更大环境来说也是文化的体现。要成功编纂并实施法典，离不开社会共识。“行政法典要不要编纂、能不能编纂成功、编纂成功后能不能得到有效施行，在一定程度上要取决于行政法法典化今后取得多少社会共识。”“共识”的基本要义是具有广泛社会基础的认识，或者说是多数人倾向于认同和支持的认识。中华法系的法典化传统则有助于形成社会共识。另一方面，我国的法典化传统也为立法者编纂法典提供了宝贵的历史经验和内容上的养分。在我国编纂行政法典的过程中，不仅可以充分借鉴民法典编纂的成功经验，还可以借鉴我国历史上其他法典编纂的经验。有学者指出，明清会典从编纂理念到立法模式的传统智慧与经验，具有独创性和本土性，在一些问题上仍可为我国当代法治体系建设和行政法典编纂提供可资借鉴的经验。法典是一个民族的精神和理性的形式表征，行政法典应彰显中华民族的精神特质。中华法系悠久的法典传统不仅可以为我国行政法典的编纂提供宝贵的历史经验，而且还可以为行政法典的编纂提供内容上的养分。“中华法系凝聚了中华民族的精神和智慧，有很多优秀的思想和理念值得我们传承。”我国立法机关在行政法典的编纂过程中，应充分学习和吸收中华法系中的治国经验与智慧，并将其与现代法治文明相结合，“既赓续传统中华法治文明的内在精神和思想精华，更彰显21世纪中华法治文明的时代性、创新性和国际化、现代化等时代特征”，在编纂出具有中国特色社会主义法治特色的行政法典的同时，还应为中华法治文明的现代化作出贡献。

 

（四）法治现代化为行政法典编纂提供了良好的法律基础

 

编纂行政法典，除了需要具备良好的经济、政治、文化基础外，还需要具备良好的法律基础。法典是成文法中相对更高级别的形态，没有良好的法律基础作为支撑，行政法典的编纂也就成为了空中楼阁。经过改革开放40多年的发展，我国在法治现代化方面取得了巨大成就，社会主义法律体系已经基本形成，法治体系日趋完善。我国的法治现代化，特别是新时代十年法治理论和实践的创新突破，为我国行政法典的编纂奠定了良好的法律基础。

 

首先，习近平法治思想为行政法典的编纂提供了思想引领。习近平法治思想是马克思主义法治思想中国化进程的最新重大理论成果，开启了马克思主义法治思想与中国具体法治实际相结合的第三次历史性飞跃，为全面推进依法治国、实现中国法治现代化提供了根本遵循。习近平法治思想中的坚持党对全面依法治国的领导，坚持以人民为中心，坚持依宪治国、依宪执政等内容，均对行政法典的编纂发挥重要的思想引领作用。《法治中国建设规划（2020－2025年）》《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》是贯彻落实习近平法治思想的重要文件，对依法行政、法治政府建设提出了具体要求，在编纂行政法典的过程中，应当将相关内容在行政法典中予以落实和转化。

 

其次，现行的行政法律规范体系为行政法典的编纂提供了规范基础。法典是现行法律制度的体系化表达，历史法学派大师萨维尼曾言：“我们必须将法典视为对于全部现有法律的宣誓，而具有由国家本身赋予的排他性效力。”目前，中国特色的行政法律体系和制度体系已经初步建立，这为行政法典的编纂提供了必要的规范基础。在行政法典的编纂中，行政法总则是最为核心和关键的部分。“提取公因式”又是行政法总则最为重要的立法技术。但“提取公因式”立法技术的运用是建立在有足够数量的法律规范之上的，没有足够数量的法律规范，“提取公因式”也就无从谈起。近几十年来，我国在完善行政法律规范方面取得了巨大成就。当前，我国不仅有行政六法以及其他的单行法可以作为“提取公因式”的对象，还有大量的行政法规也应当纳入“提取公因式”的范围，如《中华人民共和国政府信息公开条例》《重大行政决策程序暂行条例》《规章制定程序条例》等。大量的单行法和行政法规的存在，为“提取公因式”技术的运用提供了足够数量的法律规范，使得行政法总则的制定成为可能。此外，在行政法典的编纂中，除了中央层面的法律和行政法规可以发挥重要作用外，地方层面的地方性法规和政府规章亦具有一定的积极作用，对行政法典的编纂具有重要的参考价值。早在2008年，湖南省就制定了我国规范政府行为的第一部地方政府规章——《湖南省行政程序规定》，在此之后，《山东省行政程序规定》《浙江省行政程序办法》等规范政府行为的地方政府规章也陆续出台。在2022年，江苏省又制定了我国规范政府行为的第一部地方性法规——《江苏省行政程序条例》。这些地方层面的立法无论在内容上还是在体例上，对于行政法典的编纂均具有重要的参考价值。

 

再次，行政法学理论积淀为行政法典的编纂提供了学术基础。法典编纂离不开法学理论的支撑，法学家的职能是通过科学的阐述对法进行日常性的发展和改进，其基础在于最为根本的对具体的人和民族的关注和法学家的集体性质的讨论。譬如《优士丁尼民法大全》主要由法学文献（教科书和著述）、法学家法以及国法构成。就法律人的角色而言，法律人应用和研究法律的需要是法典产生的原因之一，所以法律人是推动法典形成的主要动力。在我国行政法学理论体系构建过程中，行政法学者批判借鉴了传统大陆法系国家和地区的行政法学理论，并对英美法系国家的行政法学理论有所容纳和吸收，进而在博采众长的基础上充分结合本土特点，初步形成了具有一定自主性的行政法学理论体系。近年来，我国学者不仅在行政法法典、行政法总则方面的研究成果日益丰富，而且在行政法一般原理、行政组织法、行政行为法等方面的研究也取得了较多成果。此外，来自司法、立法、政府实务部门的专家也为我国行政法学的理论发展作出了突出贡献。正是在行政法实务专家的努力之下，我国的行政法学理论与实践得到了较好的结合。行政法学理论不仅在实务中得到了认可与运用，而且在实务中进一步推动了行政法学理论的发展与创新。现有的行政法学理论积淀，为行政法律制度的体系化建构以及行政法典的编纂打下了坚实的学术基础。

 

最后，我国民法典的编纂经验和域外行政法法典化的实践经验为我国行政法典的编纂提供了经验借鉴。从立法技术的角度来看，公法与私法越来越多地相互借鉴对方的原则和法律技术。我国民法典的成功编纂，凝聚了民法学界以及实务专家的智慧。我国于2017年制定了《中华人民共和国民法总则》，并于2020年制定了《中华人民共和国民法典》，我国民法典“两步走”的立法步骤对行政法典的编纂具有借鉴意义。学习借鉴我国民法典编纂的本土智慧，特别是我国民法总则制定的成功经验，对于我国制定行政法总则以及进一步编纂行政法典，具有重要意义。除了学习借鉴民法典的成功编纂经验外，我国还应充分借鉴域外行政法法典化的实践经验。身处全球化时代，中国的法治建设特别是行政法治事业必须要有世界眼光，善于批判借鉴域外先进的立法经验。“从行政法法典化的发展趋势来看，早期的行政法典以行政程序法典为主，但当前的行政法典形式日趋多元化。”我们可以对域外行政法法典化不同模式的优劣进行研判，尤其是重点分析德国《联邦行政程序法》、法国《公众与行政机关关系法典》，以及韩国《行政基本法》等，进而寻找到一条立足本土、借鉴域外的自主型行政法典编纂道路，为世界范围内的行政法法典化贡献中国智慧。

 

四、中国式现代化对行政法典编纂的要求

 

“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”行政法典编纂能够更加深入、系统地完善中国法治体系，保障中国式现代化的稳步推进，而中国式现代化的重大原则也对行政法典编纂提出了一系列纲领性要求。行政法典编纂在内容上必须具备四个不可或缺的要素，即必须坚持和加强党的全面领导，塑造有为政府，始终坚持以人民为中心，并且在充满变化、机遇与挑战的时代下把握守正与创新的对立统一关系，以铸就“集中外法律智慧之大成、引领世界法治文明进步潮流的大国法律重器”。

 

（一）坚持和加强党的全面领导

 

中国式现代化的本质要求，最首要的就是坚持党的领导。中国式现代化的重大原则，其一就是坚持和加强党的全面领导。党领导立法表现为，首先是党研究决定立法工作中的重大问题，其次体现为善于使党的主张通过立法程序成为国家法律。这也是中国式现代化对行政法典编纂提出的第一要务。在行政法典的编纂中，坚持和加强党的全面领导，除了有坚持正确政治方向的必要考量外，也是从法治层面对“政党与国家互相嵌入的国家治理模式”予以的规范确认，是契合我国实际情况，完善中国特色社会主义行政法治体系，丰富我国行政法治理论的应有之义。就中国共产党的政策对中国立法而言，执政党运用政策指导国家立法活动，是其领导国家政权活动，实现其在某一时期的执政目标和任务的重要一环。具体而言，执政党用政策指导立法主要表现为两个方面：一是以政策作为立法的主要原则、依据和基础；二是把具体政策贯彻、体现到具体的法律条文中。我国行政法典编纂可以采取“总则+分则”的结构，一方面有必要将“坚持和加强党的全面领导”以“一般规定”的面貌写入行政法典的总则中；另一方面，还应在各分则编中将“坚持和加强党的全面领导”进行制度化、具体化。

 

从“一般规定”来看，在行政法典的内容方面，一是要明确党的领导地位。这是对宪法中“党的领导”有关规定的延伸。我国宪法总纲中就明确，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，可以说“党的领导”在我国法治体系中具有规范层面的共识。在行政法典编纂的文本安排上，明确呈现“党的领导”，是根据宪法制定行政法典的客观要求，也能为行政法典的内容编纂奠定正确的政治方向。从“具体规定”来看，在行政法典的不同分编、章节、条款等，都要将党的领导以不同形式融入其中。最为典型的就是行政主体部分。例如2018年党和国家机构改革过后，生成了党政融合的机构模式，对我国行政主体理论带来了一系列冲击与变迁，因此在行政主体的章节规定中，既要确立党政融合机构的地位，又要区分其间的党、政关系，明确两者的不同分工，确保党的领导作用，同时发挥出政府应有的治理效能，为中国式现代化建设输送组织、领导层面的制度支持。

 

（二）塑造有为政府以深入推进现代化建设

 

“现代化意指，社会有能力发展起一种制度结构，它能适应不断变化的问题和要求”，政府可以被视作这样一种独特的制度构成。在功能主义者看来，行政法的目标是建立一套既能负起恰当责任又能高效提供公共服务供给的有组织的政府机构。中国式现代化的重大原则就包括，坚持中国特色社会主义道路。中国式现代化的本质要求之一，也是坚持中国特色社会主义，实现高质量发展。在中国式现代化建设过程中，政府是践行中国特色社会主义，促进高质量发展的主导者和推动者。我国在向社会主义市场经济转变的过程中，政府经历了从全能型政府向有限政府再向效能型政府的角色蜕变。政府一旦能够适应并主动应对社会发展中的各种需求，对于现代化进程的现实推动必将有着不可替代的积极作用。因此，行政法典编纂的重要目的之一，就是塑造一个真正的有为政府，推进中国式现代化建设的深入发展。

 

什么是有为政府？中国式现代化需要怎样的有为政府？对这两个问题的回答，决定了行政法典的编纂内容如何塑造有为政府。如果将政府视作一个有机体，并以其作为观察世界的基点，那么有为政府至少包括两个维度的涵义：一是政府积极主动地处理与“自我”的关系；二是政府积极主动地处理与“他人”的关系。在有为政府与“他人”的关系当中，又主要包括政府与市场的关系、政府与个人的关系。

 

一方面，在政府积极主动处理与“自我”的关系中，行政法典的内容设计应充分关注并回应内部行政法治的发展需求，关照政府内部各机构之间的纵横关系，推动政府主动选择依法行政的行为模式。依法行政，强调各级政府和部门的活动在宪法和法律的框架下展开，坚持行政合法原则和行政合理原则，同时关注程序正当、诚实守信、效能提升等要求。在此过程中，一是在行政法典中囊括不同组织的设立、变更、交流等活动，并借此协调各组织之间的关系，反映多年来我国行政组织法发展、改革的实践成果；二是将我国法治政府建设的要求与成果在行政法典予以确认，进而推动政府自身积极主动地展开自我规制和自我优化，不断提高政府内部治理能力，适应中国式现代化的发展需要。

 

另一方面，在政府积极主动处理与“他人”的关系中，行政法典编纂应着重关注政府与市场的关系、政府与个人的关系。其一，政府与市场的关系是“有为政府”无法绕开的主题，在行政法典的内容中，有必要纳入优化营商环境的理念，为政府参与市场经济发展确立有效的权力边界，发挥政府推动经济高质量发展的正面作用，培育新型政商关系，避免行政权的不当行使给中国式现代化带来阻力。其二，在政府与个人的关系中，培育并提高政府主动保障和满足公民生存需求、发展需求的能力，确保每一个人切实享受到中国式现代化的发展成果，这一点同样是以人民为中心的具体要求。

 

（三）行政法典编纂需贯彻以人民为中心的理念

 

“德莫高于爱民，行莫贱于害民。”以人民为中心是中国式现代化的重大原则，也应当是行政法典编纂的核心理念。习近平总书记反复强调“人民至上”，“在任何时候都把群众利益放在第一位”，“把人民对美好生活的向往作为始终不渝的奋斗目标”。在行政法典的内容中，以人民为中心则主要表现为以下三个方面。

 

首先，行政法典的内容需要“维护人民的根本利益”，保护人民的合法权益。在行政法典的内容中，严格规范行政权力的行使方式，明确行政程序，尊重并保护公民人身权、财产权等基本权利。

 

其次，行政法典在内容上应当“增进民生福祉”，通过塑造有为政府，积极改善民生，协调公共利益与个人利益的关系，提高人民群众的获得感，增进人民对行政法治的内心认同。具体来说，一是行政法典在内容上应当吸收我国福利行政法乃至民生行政法的理论共识，更好地发挥行政权在公民生存发展当中的保障作用。从依法行政的角度看，政府的任务是不断增进人民的物质和文化利益，保护公民的基本权利。二是借助行政法典编纂，协调公共利益与个人利益的关系，优化社会分配，提高人民的获得感。“丰富的个人利益是公共利益的源泉。”通过行政法典的编纂实现社会分配优化，缩小贫富差距，保护弱势群体利益，实现中国式现代化的平衡发展、充分发展。通过行政法典编纂切实改善民生福祉，也将提高人民对我国行政法治的内在认同。

 

最后，在行政法典的内容中，引导个人积极参与中国式现代化建设，将人的现代化融入中国式现代化发展的全过程，为中国式现代化提供不竭支持。“人的现代化是国家现代化必不可少的因素。它并不是现代化过程结束后的副产品，而是现代化制度与经济赖以长期发展并取得成功的先决条件。”应塑造契合中国式现代化要求的时代个体，将人的现代化融入于中国式现代化的全过程，实现两者的同向发展。“人的活动才构成了活生生的法律现象。”在中国行政法治实践中，怎样通过法律规范的安排来积极调动个人参与中国式现代化的实践进程，同步实现人的现代化，并将其内化在行政法典的文本里，是行政法典编纂重点考量的要素，也是行政法学理论与实务界需要思考的课题。

 

（四）守正与创新在行政法典中的对立统一

 

推进中国式现代化是一个系统工程，需要统筹兼顾，处理好守正与创新的关系。守正创新也是“习近平法治思想具有强大理论优势和生机活力的奥妙所在”。具体到行政法典的内容中，需要实现守正与创新的对立统一，尤其把握好改革与法治的关系。中国式现代化的重大原则之一是坚持深化改革开放。在深化改革开放的过程中，我国在行政法治实践中涌现出的大量制度创新，有力地推动了传统行政价值理念和体制机制的转型发展。行政法典的内容安排，既要坚持中国特色社会主义制度，确保中国式现代化的正确方向，又要吸收、确立与巩固改革开放的实践成果，并且为将来的进一步改革留下足够的制度空间，增强中国式现代化的活力。

 

一方面，作为对共同生活进行调整的法典规范“是从一个民族的基本观念和教养当中发生出来的”。从守正的角度来看，行政法典至少应具备以下内容：（1）从根本层面，在行政法典编纂中，应坚持正确的制度方向并将其文本化。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的制度基础，需要在行政法典编纂中挖掘中国特色社会主义的制度优势，并将其融入行政法典的内容中。（2）从精神层面，行政法典内容应当彰显民族性，既要吸收诸如“德法相济”“民为邦本”等中华法治文明的优秀成果，又要充分体现新中国成立以来，特别是改革开放以来我国本土行政法治发展的理论与实践成果。（3）具体层面，一是可以参考世界法治文明中具有共识的法律成果，比如借鉴其他国家行政法典编纂的立法技术和结构模式，提高文本的规范性；二是将已经具备一定学理共识的行政法研究成果纳入到行政法典中。

 

另一方面，法典作为法律规范的最高形式表达，必须“巧妙地将过去与现在勾连起来，同时又不忽视未来的迫切要求”。从创新的角度来看，一是适当吸收行政法治实践的地方创造，将诸如综合行政执法改革、多元纠纷化解机制等本土行政法治实践成果纳入到行政法典中。二是在法律规则的设置中，适当保留未来改革创新的制度空间。法典的编纂受制于主客观的约束，想要创造永恒有效的、包罗一切生活领域的法典是无法实现的，而应是编纂合乎时代、合乎情理并具有开放性的法典。“凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。有的重要改革举措，需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”尤其是数字时代下已经具备一定共识的个人信息保护、数字化行政等内容，应当在行政法典中予以体现，同时，行政法典内容安排还应为将来技术演变所引发的制度变革、新技术发展所引发的社会变迁等问题预留空间。借助行政法典编纂破除深层体制机制障碍，激发改革动力，提高中国式现代化建设的活力，是行政法典的应有使命，也是中国法治体系发展的重大机遇。

 

五、我国行政法典的基本构造

 

在明确了中国式现代化对行政法典编纂的基本要求之后，有必要对行政法典的基本构造予以探析。我国行政法典的编纂是推进中国式法治现代化的重要契机，行政法典的内容应满足实现中国式法治现代化的需要。我国的行政法典编纂应扎根于中国大地，融入中国式现代化的进程中，为实现中国式现代化构建良好的法治环境。

 

（一）我国行政法典的目标定位

 

行政法典的目标定位，即对行政法典的总体描述以及其在我国法治体系中的基本位置的确立。明确行政法典的目标定位，是编纂行政法典首先需要解决的问题。在我国行政法学界对行政法典编纂的已有讨论中，对此问题也多有涉及。行政法典的目标定位，可以从以下两个角度展开。

 

一是，我国的行政法典应当定位为“通用行政法典”。对于行政法典的编纂，在行政法学界存在着一个共识，即我国编纂的行政法典，并不是完整统一的、囊括所有行政法律规范的法典。“行政法没有统一完整的法典，也难于制定统一的法典，这是行政法不同于刑事法、民事法以及宪法的一个重要特点。”我国要编纂的行政法典的基本定位应当是“通用行政法典”，即该法典适用于所有的行政领域，其内容是具有普遍适用性和引领性的规则。至于法典的称谓，目前存在着多种称谓，如“行政基本法典”，全国人大常委会在2021年的立法计划中即采用了此种称谓。此外，还有学者主张将其称为“基本行政法典”，但“通用行政法典”的名称无疑更为合适，不仅使法典名实相符，而且可以将其与各领域行政法典（如教育法典）相区别，强调其在行政法律体系中的普适性。

 

二是，我国行政法典在内容上应当是实体与程序并重的法典。对于我国行政法典的核心内容，不少学者倾向于以行政程序为主要内容。叶必丰教授认为：“关于以实体法为主的行政法总则已经努力尝试过，没有取得成功，现在也无须再努力。”王万华教授主张行政法典的制定采取“程序主义进路”，无论法典名称是否采用行政程序法或行政程序法典，普遍以行政活动遵循的一般性行政程序法律规范为法典的核心内容，同时对行政组织法、行政实体法和行政救济法，部分实现法典化。姜明安教授则主张先制定行政程序法，然后编纂行政基本法典。前述学者的观点具有一定的合理性，而且从世界范围来看，已经实现行政法法典化的国家和地区中，大多数也都以行政程序作为主要内容，如德国、日本等均是如此，甚至名称也是叫“行政程序法”，而非“行政法典”。但是，这并不意味着我国制定的行政法典也要采取这种模式。一方面，这些国家和地区的法典制定时间普遍较早，对于我国的实际借鉴价值相对有限。在这方面，《荷兰行政法通则》就是实体法与程序法结合的典范，也表明行政法典对实体法进行立法并非不可能。另一方面，行政法典的内容采取实体与程序并重的模式，更符合我国的实际国情和立法传统。在我国当前规范行政行为的法律中，无论是行政处罚法、行政许可法，还是行政强制法，几乎均采取的是实体与程序并重模式。此外，从我国当前各地制定的规范政府行为的地方政府规章或地方性法规来看，也采取的是实体与程序并重模式。因此，我国的行政法典在内容上应当实体与程序并重，在开创行政法法典化的中国模式的同时，也为世界其他国家的行政法法典化贡献中国智慧。

 

（二）行政法典的逻辑主线

 

法典是体系化的产物，法典的内容需要按照一定的逻辑进行编排。对于行政法典的逻辑主线，主要存在以下几种思路。一是以行政活动作为逻辑主线，“以行政活动作为行政基本法典的核心概念，行政基本法典的体例框架大致为行政活动的一般规定、行政活动的主体、行政活动、行政活动的监督救济”。二是以规范行政权行使作为逻辑主线，核心内容包括行政主体（组织）、行政行为、行政救济三部分，这也是我国目前大多数行政法学教科书所采用的逻辑主线。该逻辑主线的理论基础是控权论，认为行政法是控制行政权、防止行政权滥用，以及当行政权被滥用时如何予以补救的法。此外，还有学者在此基础上进一步提出以行政权规范为主线和明线，以公民、法人或者其他组织权利的确认和保障为暗线的方案。事实上，前两种思路本质上并无二致，因为行政活动是行政权行使的外在体现，规范行政权行使的逻辑主线必然是以行政活动作为核心概念。因此，无论是以行政活动作为逻辑主线，还是以规范行政权行使为主线，在法典体系编排上的体现较为一致，均主要体现为总则、行政组织、行政活动、行政监督与救济四部分架构。以行政活动或者规范行政权行使的逻辑主线，在其他国家和地区的行政法法典化中已经得到了比较多的实践。如《日本行政程序法》的核心架构依次为“总则、对申请而为之处分、不利益处分、行政指导、申报”；我国台湾地区“行政程序法”的章顺序依次为“总则、行政处分、行政契约、法规命令及行政规则、行政计划、行政指导、陈情”，核心架构更是严格围绕着“行政活动”展开。

 

在前述两种逻辑主线之外，以行政法律关系为逻辑主线的主张更值得推崇。行政法律关系学理在方法论方面的重要价值，包括对传统“国家不渗透人格”的纠偏，对多元利益协调和弥合的强调，对行政相对方和第三方的平等关照等。行政法律关系更适宜作为行政法典编纂的逻辑主线，原因在于：首先，法律关系是区分不同部门法的基础，不同的部门法调整不同的社会关系，行政法调整行政关系。行政法律关系是受行政法律规范调整的因行政活动而形成的各种权利义务关系。事实上，规范行政权行使的并非只有行政法，宪法也是规范行政权行使的法，我国的民法典中更是有着大量的规范行政权行使的规范。只有以行政法律关系为逻辑主线，才能明确哪些规范行政权的内容应当被纳入行政法典之中，才能将行政法典与其他的法典区分开来。其次，以行政法律关系为逻辑主线，更符合以人民为中心的中国式现代化的要求。与以规范行政权行使的逻辑主线不同，以行政法律关系为逻辑主线，必然会更多关注行政相对人的权利义务，对于保护相对人的合法权益，有着积极意义，更符合以人民为中心的要求。“法律关系的端点，通常是权利主体，它可能是双边或多边的权利主体间的法律关系。”最后，以行政法律关系为逻辑主线，具有兼容性，同样能够达到规范行政权行使的目的，而且，行政活动也依然会是最为核心的概念。

 

（三）行政法典的体例结构

 

在明确了行政法律关系应当作为行政法典编纂的逻辑主线之后，从该逻辑主线出发，应将我国行政法典的基本结构确定为四编十九章。具体设想如下：

 

第一编是总则。总则是法典的灵魂部分。就行政法典的总则部分而言，其内容主要为通用于所有行政行为之原理原则，各种行政法规共同适用之规则。此外，还应当将具有行政法律规范的总体性知识或不适宜在行政法典分则规定的“剩余规范”，通过“体系补全”的立法技术将其纳入总则之中。因此，总则的内容会相对较多。总则应该分为八章，分别为：第一章一般规定，内容包括立法目的、适用范围、基本原则等；第二章行政组织，内容包括行政主体的基本类型、行政授权、行政委托、权限争议解决等；第三章行政相对人及利害关系人，内容包括行政相对人及利害关系人的认定，行政相对人及利害关系人享有的行政权利的内容等；第四章行政活动，对行政活动的基本类型，以及行政立法、行政规范性文件、具体行政行为的类型、效力等进行规定；第五章行政程序，对行政程序的一般制度进行规定；第六章行政监督与责任，就行政活动所涉及到的监督，包括层级监督、执法监督，以及行政责任的主要类型、追究行政责任的主要方式等进行规定；第七章法治政府建设，这是推动我国政府治理现代化、建设有为政府的重要举措，应当在总则中专门对其进行规定；第八章为其他规定，主要是不适合放在其他章节之中，但又应该在总则中予以规定的内容。

 

第二编是行政法规、规章、行政规范性文件。该编分为三章，分别为行政法规、规章、行政规范性文件。考虑到我国立法法对于行政法规、规章的制定主体、权限等已有规定，为避免重复，该编关于行政法规、规章的内容主要为程序性内容，即主要将现行的《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》的内容纳入其中。

 

第三编是行政决定与行政协议。该编内容是关于行政决定、行政协议的具体规范。之所以将行政决定与行政协议一起进行规范，因为这两类行为都是“法律行为”且约束对象均是具体的。该编可以分为六章，分别为一般规定、行政许可、行政处罚、行政强制、行政裁决、行政协议。该编中的“一般规定”主要是对共同性的规则以及一些未模式化的行政决定予以规范。我国现行的行政许可法、行政处罚法、行政强制法的主要内容，可以分别纳入本编对应的“章”之中。

 

第四编是重大行政决策与其他行政活动。该编分为两章，分别为重大行政决策与其他行政活动。本编所包括的两类行为，在行为性质上均不属于一般意义上的“行政行为”，因此放在该编中予以规范。现行有效的《重大行政决策程序暂行条例》中的主要内容可以纳入本编的“重大行政决策”章之中。此外，在第二章“其他行政活动”之中设专节规定“信息公开”，并将现行的《中华人民共和国政府信息公开条例》的主要内容纳入其中。

 

对于行政法典体例结构所涉及的主要问题，说明如下：

 

首先，该体例结构总体上采用的是总分结构。“法的总则，是在法律规范文本中具有统领地位，在法的结构中与分则、法律责任、附则等对应的法的条文的总称。”在总则编中，以行政法律关系为主线，对行政法主体、行政活动、责任等予以规定，并考虑到体系化的需要，加入了其他几章。而分则编是按照“行政活动”的不同类型予以排列。换言之，第二、三、四篇实际上构成一个整体，即“行政活动”编。该体例设计在一定程度上参考了我国民法典与刑法的体例结构。如我国民法典总则编之外的其他编是按照“权利”类型予以排列的；我国刑法总则编之外的分则编是按照“罪名”类型排列的；无论是民法典还是刑法，总则编之外的其他编的划分逻辑是统一的，都是按照“类型”来划分的。通用行政法典的分则编可以按照“行政活动”类型来划分。这样的“总分”结构，在逻辑上更为清晰。

 

其次，该体例结构没有将行政复议、行政诉讼纳入行政法典中。我国行政法学界的主流观点是将行政复议、行政诉讼纳入行政法典之中，也有少数学者并不主张将行政诉讼纳入行政法典或者行政程序法典之中，但几乎所有学者均主张将行政复议的内容纳入其中。而且，当前不少国家的行政法典也纳入了行政复议的内容。笔者之所以主张不将行政复议、行政诉讼纳入其中，主要理由在于：一是行政复议、行政诉讼都是解决行政争议的行为，本质上具有“司法”性。与行政主体的其他活动的“行政性”存在着较多差异，且行政诉讼主要规范的是法院的行为；二是可以在行政法典之外，单独编纂《行政救济法典》，专门对行政复议、行政救济等解决机制进行规定。这也符合我国对不同部门法的诉讼程序进行单独规定的立法传统，如民事诉讼法、刑事诉讼法的单独立法等。

 

六、结语

 

“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”实现中国式法治现代化，就必须坚持走中国特色社会主义法治道路，并用中国特色社会主义法治理论指导法治实践，不断完善中国特色社会主义法治体系，“实现社会主义和法治的深度结合”。法律规范体系是社会主义法治体系的核心组成部分，法治体系的完善离不开完备的法律规范体系。当下，我国已经有了较为完备的宪法法律体系、刑事法律体系、民事法律体系，因此，完善行政法律体系就成为了我国当前社会主义法治体系建设的重点任务。要形成完备的行政法律体系，编纂通用行政法典也就必然成为首选。而在编纂通用行政法典之外，还应在各部门行政法领域推进法典化，形成“领域法典”，从而增强法律体系性。通过法典化构建完备的行政法律体系可以有力地促进我国行政法治现代化，也将推动中国式现代化持续发展，为建设社会主义现代化强国保驾护航。

文章来源：《比较法研究》2025年第1期