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吴建雄:国家监察制度学(三)

发布时间 : 2023-09-01 浏览量 : 82791

第三章  国家监察基本理论与特色


中国特色社会主义国家监察制度的基本理论是支撑监察制度产生、存在和发展的理论基石。同任何一次国家立制一样,监察制度背后有着深厚的理论渊源。既传承了中国传统监察文化精华,又汲取了权力制衡理论、寻租理论、公共选择理论等各国思想精要。但是,作为体现执政的中国共产党自我监督的反腐败国家创制,最直接、最重要的理论基础是习近平新时代中国特色社会主义思想即中国化马克思主义创新理论。 

第一节 国家监察制度基本理论


中国特色社会主义国家监察制度是习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的重大创制成果。正如习近平总书记指出的,“马克思主义及其在中国的发展,为党和人民事业发展提供了既一脉相承又与时俱进的科学理论指导”。对监察体制改革和监察法的创制和实施,我们既可以从马克思主义经典中找到理论渊源,又可以从马克思主义中国化的理论成果找到答案。


一、马克思人民主权学说
国家监察体制改革和监察创制的理论基础,可以追溯到马克思主义的人民主权学说。马克思主义的人民主权思想,是马克思、恩格斯在总结1848年欧洲革命的经验,特别是总结了巴黎公社的革命经验以后,在吸收资产阶级的人民主权学说(卢梭)的基础上提出的。这一思想成为前苏联和我国等社会主义宪政体制的理论基石。
马克思人民主权学说认为,以卢梭为代表的资产阶级的人民主权学说虽然在反封建专制主义中起到了进步作用,但局限性也是很明显的:(1)人民主权的“民”范围较小,仅属于资产阶级;(2)立论基础自然状态说和社会契约的理论,是无法证实的。国家的一切权力应该属于人民,人民是国家主权的唯一享有者,国家权力是统一而不可分割的。无产阶级在建立无产阶级政权后,应当将一切国家权力统一集中在人民手中,由人民选出的代表来掌握国家最高权力。马克思曾在批判黑格尔的君主主权说时指出:“人民的主权不是从国王的主权中诞生出来的,相反的,国王的主权倒是以人民的主权为基础的。”又在《黑格尔法哲学批判》中曾明确指出:“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?”“对这个问题的回答应该是绝对肯定的,因为国家制度如果不再真正表现人民的意志,那就变成有名无实的东西了”。人民主权究竟是什么样的政治形态呢?在马克思主义经典作家那里,人民主权并不是抽象空洞的概念,而是现实的民主政治。“‘民主的’这个词在德文里意思是‘人民主权’的。”这与资产阶级人民主权学说及三权分立制度有着根本区别。人民代表大会制度通过民主集中制原则,通过间接民主或直接民主,始终保证了国家司法权力的人民性本质。
作为马克思主义人民主权学说的重要原则,议行合一是我国行政权、军事权、监察权、审判权与检察权由国家权力机关产生的的政治基础。议行合一原则与三权分立相对立,是指决定和执行国家重大事务的权力由最高国家权力机关统一行使的政治理念与实践,是马克思主义在总结巴黎公社经验时创立的政治原则。列宁高度赞扬议行合一制。他认为,公社成为工作机关,是摆脱资产阶级议会制的出路。他按照“把立法的职能和执行法律的职能在选出的人民代表身上结合起来”的总体构思,在实践中对巴黎公社所首创的议行合一原则加以发展。议行合一与三权分立作为国家权力的两种截然不同的分配体制,反映了中西方集体主义和个人自由的不同的价值追求,及对政治体制两种截然不同的文化认知。西方三权分立理论的诞生、发展乃至实践,是基于西方文化对人性恶的强调,对政府不信任的心理和对自由的极度保障等认知为基础的。“政府即使在其最好的情况下,也不过是一件免不了的祸害,在其最坏的情况下,就成了不可容忍的祸害。”而在我国,传统文化中占主流的始终是人性善的认识,始终宣扬社会至上、集体至上的价值,对政权是一种信任的心态,所以三权分立所主张的通过权力分立来保障个人自由的基础自然就不存在。近代中国的发展历程告诉我们,西方三权分立的政治体制并不适合中国,议行合一体制下的人民代表大会制度是我国人民的历史选择,是我国政治体制的政治优势所在。

二、全面从严治党的基本理论
全面从严治党的基本理论是中国特色社会主义政治学的核心内容。在我国宪法之下的基本法中,《监察法》是唯一将党的领导和党的指导思想写进规范的法律。这是《监察法》作为我国第一部反腐败国家立法的政治性特质决定的。反腐败是从严治党的基本任务,从严治党的基本理论是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是中国共产党领导中国革命和建设基本经验的科学总结,是与马克思主义党的建设理论既一脉相承又与时俱进的科学体系,是贯穿于国家监察体制改革和反腐败斗争的鲜明主题。
从严治党的理论源于马克思列宁主义建党学说。《共产党宣言》作为无产阶级政党第一个党纲,把无产阶级政党命名为共产党,并对如何保持其先进性、纯洁性、革命性作了集中阐述。列宁强调“无产阶级在争取政权的斗争中,除了组织纪律,没有别的武器”,必须“加强党的集中统一领导和铁的纪律”,强调了纪律治党。毛泽东同志结合中国实际丰富了马克思列宁主义建党学说,从党的思想、组织、作风建设等方面探索了从严治党的策略办法、制度机制和重要举措。邓小平同志把从严管党治党提升到一个新的高度。突出强调了党要管党、从严治党的极端重要性和紧迫性。江泽民同志强调从严治党是我们党的优良传统和宝贵经验,明确提出“治国必先治党、治党务必从严”。胡锦涛同志鲜明指出,“开创中国特色社会主义事业新局面,关键是要抓好党的自身建设,必须坚持党要管党、从严治党”。习近平拓展了从严治党的广度和深度,指出从严治党的基础是“全面”,关键是“从严”,重点是“治吏”,把全面从严治党作为战略举措,纳入执政党治国理政的战略布局,贯穿于改革开放和现代化建设全过程和党内生活各方面。 
作为从严治党的重中之重,反腐败既是管党治党的重要组成部分,又是国家依法治权的系统工程,客观要求执政的中国共产党,在领导中国特色社会主义事业建设中,通过对公权力和公务人员的全方位监督,掌握和控制公共权力依法规范运行的主动权,实现党内监督和国家监察功能的最大化。《监察法》对“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”做出明确规定,表明监察工作必须在党的领导下进行,任何脱离党的领导的监察行为都是违法的。只有加强党对反腐败集中统一领导,才能不断提升党和国家自我监督能力。这种自我监督的理论意义在于,这是一种刀刃向内、无私无畏的自我革命。自我革命意味着要“革”自己的命,对自身存在的问题“动刀子”;意味着反躬自省,自己扬弃自己,自己超越自己,自己否定自己。这种自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盘否定自己,不是要改弦更张、改旗易帜,而是要确保党开创的事业始终沿着正确的轨道、既定的目标前进,确保中国特色社会主义制度变得更加成熟、更加定型,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。这就决定了我们不能用西方政治学概念、政党政治学说和政治理论模式,来评价监察机关作为与党的纪检监察机关合署办公一体运行的制度设计。而是要从中国特色社会主义政治理论与政治实践相结合的角度,回答《监察法》为何制定、谁来执行、怎样实施等问题,得出符合中国政治实际的科学结论。

三、全面依法治国的基本理论
全面依法治国的基本理论是中国特色社会主义法治理论的重要内容。《监察法》是我国宪法之下的基本法,是反腐败斗争法治化的基本依据。依法治国理论是中国共产党治国理政集体智慧的最新思想结晶,是新中国成立以来党领导人民依法治国的最新经验总结,是马克思主义法律观、法治观中国化的最新理论成果。有学者认为,其主要包括治国方略论、人民主体论、宪法权威论、良法善治论、依法治权论、保障人权论、公平正义论、法治系统论、党法关系论等。
中国特色社会主义法治,是以民主为前提,是以权力的制约和权利的保障为核心,国家的社会行为和活动状态是依法办事。绝对的权力导致绝对的腐败。习近平同志关于“把权力关进制度的笼子里”的思想,是对中国历史和现实教训的深刻总结,是以法治精神限制权力恣意的体现。实现把“权力关进制度的笼子里”关键在党,其主动权也在党。然而实现把权力关进制度的笼子里这个目标,还得花力气建好制度、落实制度。现有制度之笼之所以关不住权力,实为非制度因素制约太多,以致形成权力恣意的恶疾。更为严重的是,权力是由人行使的,人的思想不解决,权力就不会自动往笼子里钻,更不会老实地待在笼子里。所以,管党治党,就需要执政党就需以勇气和智慧革新政治生态,排除各种阻挠,重构权力体系,稳妥地推进政治改革,探索适合中国国情的依法执政之路。在深化国家监察体制改革中,实现对国家机器和公务人员监督的全覆盖,真正实现把权力关进制度的笼子里。
权力是政治生活的核心。规范行使权力是社会主义法治国家依法执政的重要内容,是现代政治文明的体现。党的十八届三中全会对国家监督权力体系建立提出明确要求:决策科学、执行坚决、监督有力。这表明中国特色社会主义政治制度必须以权力制约与监督机制建设为重要内容,一个监督有力的权力运行体系,是国家治理体系和治理能力的体现和保障。权力制约思维是将权力制约的精神理念、基本原则、实践要求运用于权力行使过程的思维方式和习惯,它是对权力结构科学化、权力行使法治化的理性认知过程,也是权力主体认识、分析、处理问题的思维活动。从认知规律的角度来看,权力制约思维是一种有关权力有限性的认识,一种有关权力必须受到制约的观念,一种权力必须接受监督的理念。只有强化对权力的监督,把权力关进制度的笼子里,才能“形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。这些思想正是监察立法正当性的法理支撑。通过监察职权和监察程序的科学设置,实现公职人员的监督全覆盖,强化权力规制、管住权力行使者,做到权力任性就查,权力出笼就打,既监察行权者不作为,又监察行权者乱作为,确保公共权力在法治轨道上规范运行。

四、以人民为中心的基本理论
以人民为中心的理论渊源是马克思主义历史唯物论。国家监察制度从根本上说是监督权力、保障权利的基本规范。通过对执掌公权力公职人员的严格约束,以至让渡部分应该享有的公民权利,“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”。公职人员因行使国家权力而成为“特别义务人”,既要接受相对一般公民更高更严的监督与尽职要求,履行接受监察、配合调查的法定(特定)义务。这种以人民为中心的立法本位,蕴含着马克思历史唯物论主体哲学思想。
马克思主义进入中国,就带来了一种新的主体哲学观念,这就是把工人阶级和劳苦大众作为历史命运的主体。中国共产党从成立的第一天起,就把马克思主义的主体哲学运用到中国人民大众作为政治主体的历史建构中。这一主体建构与西方哲学意义上的主体思想截然不同。古希腊哲学奠定了“人”的主体地位。但这里所说的“人”,指的是城邦中拥有奴隶的自由人。奴隶不过是“会说话的工具”,他们不是“人”而是“物”。马克思主体哲学观实现了奴隶由“物”到“人”的转化。新中国的建立使马克思主体哲学思想在我国变为现实。正如十九大报告中指出的:“中国人民谋求民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福的斗争就有了主心骨,中国人民就从精神上由被动转为主动”。这就意味着,中国人全面转向了主人人格,开始牢牢把握自己的历史命运。
习近平新时代中国特色社会主义思想继承和发展了马克思主体哲学观念。习近平总书记十九大报告在“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”中,提出了“坚持以人民为中心”的理念,强调“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中”。这与习近平总书记在十八届四中全会上提出的要恪守以民为本、立法为民的理念,使每项立法都能反映人民意志,得到人民的拥护,都符合宪法精神的论述一脉相承。习近平同志在谈到“权力观”时强调,要拉近与群众的距离,就要求领导干部要克制“官本位”的思想,不能“以官压人”,不搞“官贵民贱”和“以官为本”。领导干部要树立正确的权力观,切实解决好群众最关心、最现实、最直接的民生问题。吸收和借鉴“民为邦本、本固邦宁”中华文化精神,做到为人民执好政、掌好权、谋好利。要牢固树立“水可载舟,亦可覆舟”的民本思想,坚持反映人民的意志,坚持树立“以民为本”意识,坚持实现人民群众的主体地位,社会主义法治的本质才能得以体现。国家监察体制改革,就是要以人民群众和人民利益为本位,这是强化依法治权、依法治官的要义所在。

五、全面深化改革的基本理论
全面深化改革的基本理论是辩证唯物论及其“实事求是、解放思想、与时俱进”的思想路线。国家监察制度既是国家监察体制改革的法治成果,又是新起点上深化这一改革的基本依据。因此,深化改革的基本理论无疑是创立制度的题中之义。“《监察法》的颁布和实施,标志着国家监察体制改革和反腐败工作站在了新的起点上,反腐败国家立法从无到有,腐败治理体系现代化的基石已经奠定。”国家监察制度的时代性特征和奠基性特质,决定了国家监察制度学必须把深化改革的基本理论作为学科建设的重要内容。
国家监察制度是深化国家监察改革的重大成果。监察体制改革的基本理论是建立在马克思主义辩证唯物论哲学基础上的,是与中国实际紧密结合的认识论和方法论。它源于新的时代条件下中国共产党的哲学自觉。正是在矛盾论和实践论的基础上,党的十九大报告第一次提出中国社会的主要矛盾变为了“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。经过70多年的努力,中国实现了从毛泽东时代、邓小平时代到习近平时代的历史性跨越。《监察法》的立法背景是新的社会矛盾将中国推进到新的历史时代。而新的时代面临的新问题自然需要新的思想来解决,这无疑是习近平新时代中国特色社会主义思想的历史起源。作为“进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想”的科学理论,对监察体制改革和《监察法》的颁布实施来说,是“不断认识规律,不断推进理论创新、实践创新、制度创新、文化创新以及其他各方面创新”重要方式和手段。
国家监察制度的立制动因是问题导向。马克思说,“问题就是时代的口号,是它表现自己精神状态的最实际的呼声”。习近平总书记强调,“推进党和国家各项工作,必须坚持问题导向,倾听人民呼声。”作为马克思主义中国化的理论成果,习近平新时代中国特色社会主义思想,给人们提供了发现问题、直面问题、分析问题、解决问题的工作方法。问题导向蕴含与时俱进的理论逻辑,马克思主义哲学的时代化进程,就是在以问题为导向的前提下,实现理论与时代结合的过程。强烈关注现实,使得马克思主义者更加注重解决具体问题。如既往反腐败体制下,监察范围过窄、监察手段单一、监察力量分散、监察权威不够等体制机制问题。深化监察体制改革,使上述问题迎刃而解。《监察法》通过反腐败国家立法,使党的主张通过法定程序成为国家意志,有效提升反腐败工作的法理基础,解决长期困扰我们反腐败的法治难题。制定《监察法》,创立中国特色社会主义监察制度,就是要通过制度设计补上过去监督存在的短板,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,探索出一条实现自我净化的有效路径。
创立监察法律制度的重大政治改革,蕴含着推进治理体系和治理能力现代化的理论逻辑。国家治理体系和治理能力两者相辅相成,是一个国家的制度及制度执行能力的集中体现。习近平指出,“我们的国家治理体系和治理能力总体上是好的,是有独特优势的,是适应我国国情和发展要求的”。世界各国治国理政的实践证明,国家治理能力的现代化,离不开腐败治理的民主化、科学化和法治化。实践表明,反腐败是一项维护公共权力廉洁高效运转的复杂而又艰巨的国家治理工程。同时,反腐败也是中国共产党作为执政党不断进行自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的过程。腐败是国家治理中的一种病变,具体表现为公共管理活动中的权力滥用。只有真正遏制住国家治理中的这种病变、有效防止住公共权力的滥用,才能够保障国家治理的有效性。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须实现反腐败治理体系和治理能力的现代化。
按照这一逻辑,中国共产党领导的反腐败治理有两大基本点:一是党和国家的自我监督,二是人民群众的民主监督。二者相辅相成、相互保障,有机结合、共同发力。构建中国特色社会主义监督体系,实现反腐败治理体系和治理能力现代化,要求党委在担起反腐败主体责任的同时,既要强化党内监督,又要加强国家监察。党内监督按照执纪、监督、问责的职权配置要求,负责党内纪律检查,围绕全体党员是否遵守党的纪律行为来进行监督。而国家监察则按照执法、监督、问责的职权配置要求,负责廉政法规监察,围绕公共权力运行中国家工作人员是否遵守法律法规而进行监督,并且依法对不构成犯罪的腐败行为实施非刑事处罚,还负有对触犯刑法的腐败行为移送司法机关使其起诉审判的职责。而人大、政协和民主党派、群众舆论的监督,则承担着为纪检监察机关提供信息资源、监督其职能工作的双重职责或义务。中国特色反腐败监察体系的整合与优化,为反腐败治理体系和治理能力的现代化创造了条件,有利于推进国家反腐败治理体系规范化、程序化、制度化和科学化。从而,形成了与社会治理体系相对应的公共权力治理体系。社会治理体系与公共权力治理体系,是国家治理体系中并存的两大治理体系。大力促进国家治理体系中两大治理体系的各治理主体彼此之间相互协调、共同发挥作用,从而把中国特色社会主义制度体系的整体优势,转化成为推进国家治理体系和治理能力现代化的整体效能。

六、权力必须受到监督制约原理
什么是权力?马克思主义者认为,权力是随着人类社会的发展而产生的。人类进入群体社会后,要保持群体关系的稳定性和社会关系的秩序性,就必须形成一定共同的行为规则。在这个过程中,一方面,每个社会成员为了获得群体的保护,享受群体内的权利,要遵守共同的行为规则,限制个人行为的随意性;另一方面,一部分人要代表群体的意志,担负执行群体共同行为规则的功能。社会管理事务那样纷繁复杂,要求所有人都具有相应的行政能力、领导水平和管理经验是不可能的。因此,必须委托给有能力、有魄力、有经验、信得过的人,组成专门机关,授予专的职业和职位的身份去管理,从而产生一种授受或委关系,由委托者来管理和协调具体的社会事务,政治生活有序地进行。这样,统一的组织、管理、协调,对个人自由意志的控制产生了。这样形成的社会关系就是一种权力关系,这种关系对人们的制约力就是权力。
权力具有四个鲜明特点:一是强制性。权力作为一种集中起来的控制力和社会影响力,具有比任何个人能力远远大出许多倍的能量。它不仅代表着对社会的责任和义务,同时也标志着权力行使者不同于一般人的特殊地位、身份和职权。这种以强制力为后盾的权力,不论受支配一方是否情愿,都必须强迫服从。这就使权力的拥有者具有凌驾于他人之上、滥用权力的可能。二是权力与利益紧密相连。生产和分配作为人类出现后最基本的社会性活动,是最早产生权力关系的领域。因此,权力和经济利益是密切联系在一起的,这也为掌握经济权力的个人,提供了“近水楼台”、以权谋私的便利。三是权力具有可交换性。公共权力本身不是商品,但被分割的具体权力却可能被他的掌管者作为资本来进行“权权交易”和“权钱交易”。四是权力具有扩张性。法国杰出的思想家孟德斯鸠是分权制衡理论的创立者。他精辟地指出,一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力,一直到遇有界限的地方才休止。权力的这些特性,能使有人格缺陷的人产生强烈的占有欲。而他们一旦,获得权力,就会改变权力设置时的初衷,利用公共权力为个人谋取不正当利益。
在人类的历史上,权力总是伴随着监督制约同时出现,或者说,她们是一对“孪生姐妹”。古罗马帝国的首席执行官是同代表奴隶主贵族阶层监督他的元老院同时出现的。中国的封建皇帝看起来至高无上,无人监督,似乎可以为所欲为,其实大臣们同样有监督制约他的法子。那就是“道”和“天”。“道”就是孔孟之道,“历代前贤”的“治国之道”,也就是说,当皇帝也有必须遵守的“规矩”。否则,大臣们就要抬出“祖宗教训”和“圣人之言”来劝诫你。你采纳了意见,也就是接受了监督,是“有道明君”;不听,就是“无道昏君”。这个舆论压很大的。古往今来的历史也证明,除了进步与倒退、革命与反动的政权会按照历史规律正常更迭外,在社会基本制度相对稳定时,当权力和监督处于制衡的状态,权力的行使不出现失控,一般情况下这个政权就比较稳固。而一旦出现失去监督的绝对权力,必然走向绝对腐败,进而导致改朝换代。
有权必有责,用权受监督。任何权力都需要监督,而监督者更应当被监督。监察机关调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,需要具备与之相匹配的职权和手段,尤其要有较强的调查职务违法和职务犯罪的能力,这就必然要求宪法和法律赋予监察委员会非常强大的调查权力,由此也会带来权力易于滥用的担忧。在国家监察体制改革中,监察机关整合了行政机关和检察机关中的反贪、反渎、预防职务犯罪等诸多职能,形成了强有力的行使国家监察职能的专责机关。因此,加强对监察委员会权力行使的监督和制约就必然成为赋权的同时必须考虑的事情,防止监督者因失去监督而形成新的腐败。国家监察立法不仅授予了监察机关监督、调查和处置权力,而且明确了对监察委员会的监督机制,通过相应的制度设计对监察委员会进行约束,其目的“不是为了控制公权力本身,而是为了控制和规范公权力怎么行使,按照什么样的步骤和什么样的方式去行使”。
权力之间相互制约和配合,旨在使国家权力之间处于动态平衡,防止某这一权力过度倾斜、过犹不及。“权力与权力之间的功能秩序以功能最适当原则为检验标准,功能最适当原则意味着权力与权力之间以最佳模式出现,从而能够发挥权力运行的合力,以避免权力异化或无效。监察权作为一种新型国家权力,意味着监察机关将与审判机关、检察机关和执法部门形成有机衔接、相互制衡的关系。童之伟教授认为,监察委员会具有如下两个突出特点:一是监察委员会地位极高。在宪法拟制的国家权力配置模式下,监察委员会与法院、检察院都是由同级人大产生,对它负责,受其监督。而现实情况则是,国家监察和党内监督的结合,监察委员会与纪检委的组合,在政治生活中监察委员会的实际地位明显会高于同级法院和检察院。二是监察委的权力厚重。在落实监察委员会与执政党纪检委合署办公之后,监察委的权力吸收了纪检委的权力、行政监察权以及检察院反贪局的侦查贪腐犯罪的权力,集合了反腐资源,统一了原本分散的反腐权力。面对如此具有威摄力的新型国家权力,更应秉持权力制约和配合的理念,强化对监察委员会自身的监督制约。如果监察权失去有效的监督制约,国家权力运行架构可能会偏离宪法预设的轨道。因此,监察权力的行使必须辅之以必要的监督制约机制予以控制,“愈是位高权重者愈须予以监督制约,而且监督制约的强度应该同制约对象的权力体量及其强度相适应”。

七、新时代反腐败战略思想
中国共产党的十八大以来,习近平总书记立足于对国内政治、经济、社会发展和复杂多变的国际形势的准确洞察与研判,紧紧围绕我们党要团结和带领全国各族人民实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的时代主题,着眼于从严治党、执政为民,深入推进党风廉政建设和反腐败斗争,提出了一系列新理念、新观点、新论断。在指导思想上,强调坚持党要管党、从严治党,始终保持党的先进性和纯洁性,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心;在形势判断上,强调反腐败斗争关系党和国家的生死存亡,反腐败斗争形势依然严峻复杂,坚决反对腐败是我们党必须抓好的重大政治任务,反腐败斗争永远在路上;在立场态度上,强调对腐败现象实行零容忍,做到有腐必反、有贪必肃,党中央反腐败的决心和遏制腐败现象蔓延势头的目标不变;在任务目标上,强调反腐败要经常抓、长期抓,“老虎”、“苍蝇”一起打,无禁区,全覆盖,构建风清气正的廉洁政治生态,把权力关进制度的笼子里,实现干部清正、政府清廉、政治清明;在战略重心上,强调现阶段以治标为主,为治本赢得时间、赢得主动,以“不敢腐”推进“不能腐”和“不想腐”,从源头上遏制腐败现象蔓延;在方式方法上,强调运用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐倡廉法规制度建设,把纪律挺在前面,严格执法,公正司法,利剑高悬,威慑常在;在内生动力上,强调从执政为民的根本宗旨出发,强化党委的主体责任、纪委的监督责任和司法的法律责任,建立责任倒查追究制;在国际合作上,强调深入了解和掌握国际反腐败规则和动态,提高追逃追赃工作的针对性和有效性,决不能让国外成为腐败分子的“避罪天堂”等等。这些新理念、新观点、新论断构成一个内在联系、有机统一的整体,系统回答了新时期反腐败斗争为什么、是什么、怎么办等一系列重大理论和现实问题,体现了对的时代条件下反腐败斗争规律特点、趋势方向的深刻把握,形成了新时代反腐败斗争的战略思想。
新时代反腐败的战略思想以对历史规律的科学把握,以临对风险矛盾的忧患认知,以历史周期率的兴亡命题和温水煮青蛙的寄寓忧思,从理论和实践的结合上昭示了全面从严治党的极端重要性和现实紧迫性。它坚持从实际出发,立足党情国情世情的正确判断,蕴含着唯物论的基本观点;运用全面的、历史的、发展的思维方式,科学认识当下各种腐败本质与社会经济政治间的有机联系,蕴含着辩证法的基本观点;科学总结建党以来我们党同腐败现象作斗争的经验教训,并进行规律性概括,蕴含着认识论的基本观点;高度聚焦我们党建设廉洁政治、真挚为民的执政思想和理念,蕴含着价值论的基本观点。正是这些充满马克思主义思想光辉的科学内核,为全面从严治党和反腐败斗争提供了前所未有的巨大动能,为深化国家监察体制改革、制定监察法奠定了坚实的理论基础。
新时代反腐败的战略思想蕴含着马克思主义的立场观点和方法。反腐败战略思想的根本立场,就是党的立场、人民的立场。这就要求监察工作必须在思想上紧跟党的领导核心,理论上聚焦核心,感情上认同核心。因为核心集中代表了党的利益,人民的利益。对核心的忠诚,就是对党的忠诚、对人民的忠诚,而且这种忠诚必须是绝对的,忠诚不绝对,就是绝对的不忠诚。要以绝对忠诚的坚定立场,不断增强维护党中央权威的自觉性和坚定性,任何时候、任何情况下都要把政治纪律和政治规矩挺在各项纪律、规矩的前面,自觉地把维护中央权威体现到一言一行中,体现在反腐执法中。大量事实证明,腐败分子往往是政治问题与经济问题相交织,他们大搞权钱交易、利益输送,物欲和权欲形成了恶性循环。他们利用党和国家经济资源笼络人心、结党营私,恶化政治生态。要充分认识其动摇党的执政基础,危害国家政权安全的反党反人民本质,并毫不留情地予以揭露和打击,决不能温良恭俭让。要按照中央的要求创新监察思路,明确监察责任,高质量、高效率开展各项监察工作。监察执法中自觉坚持党的核心领导,该向党委报告的要报告,该向党委请示的要请示,自觉服从党中央统一指挥,坚持和完善党委和上纪委监委双重领导制度,把维护党中央权威落实到反腐败监察活动之中。
新时代反腐败的战略思想的基本观点,就是坚持党的领导,维护人民利益,依纪依法反腐。监察机关坚持党的领导,就要保持高度的政治敏锐性,在要不要巩固党的执政地位、厚植党的执政基础,要不要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的重大原则,要不要坚持中国特色反腐败道路自信、理论自信、制度自信和文化自信等重大理论和实践问题上,绝不能闪烁其词、语焉不详。对重大问题、疑难问题、社会热点问题等,要坚持摆事实、讲道理,开展批评与自我批评,提高主流思想舆论的传播力和影响力。对别有用心的恶意炒作和混淆视听,要及时坚决地予以回击,用深入的有针对性的研究成果,用客观事实和科学论证,揭示其虚伪性和挑唆性,旗帜鲜明地维护党的核心领导地位。监察机关维护人民利益,就要在国计民生、经济社会发展的问题上态度坚决、措施到位,不断提高反腐执法的政治效果、法律效果和社会效果,为实现创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展目标提供安定有序的社会环境、诚实守信的经济环境、清正廉明的政务环境、公平公正的司法环境。监察机关依纪依法反腐,就是要以宪法和党章为基本遵循,秉持党纪与国法相辅相成、相互促进、相互保障的反腐败法治方式,坚持纪在法前、纪法衔接,充分发挥党纪国法惩治和预防腐败的法治效应。始终坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,做到监察反腐不放松、不停步、不手软;始终围绕构建不敢腐、不能腐、不想腐体制机制的基本战略,推动“不敢腐”向“不能腐”和“不想腐”的转化。
新时代反腐败的战略思想的基本方法就是治标与治本的辩证法。监察机关把握治标与治本的辩证法,一要坚持以打促防、惩防并举的战略方针。做到惩治腐败力度决不减弱、零容忍态度决不改变,坚决铲除腐败这个致命的“污染源”;以驰而不息的恒心和韧劲做到治标不松劲,不断以治标促进治本。二要正确处理反腐败各要素间的重大关系。在作风建设与惩治腐败的问题上,认清前者是固本强基之举,后者是刮骨疗毒之策,都是全面从严治党的客观要求;在拍“苍蝇”和打“老虎”的问题上,认清只打“老虎”不拍“苍蝇”就会养痈遗患,只拍“苍蝇”不打“老虎”就会越反越腐;在建章立制与制度执行的问题上,认清前者是反腐的基础,后者是反腐的关键;在国内反腐与国际反腐的问题上,认清腐败是全世界的共同敌人,切实加强反腐败国际合作,决不让国外成为腐败分子的“避罪天堂”。三要及时总结和运用反腐败斗争的实践经验。坚持党纪反腐与法律反腐相结合,权力反腐与权利反腐相结合,专职反腐与自身反腐相结合;充分运用监督执纪“四种形态”、“巡视利剑”和“派驻全覆盖”等行之有效措施持续发力;谨记“四个统一”的新鲜经验,做到高标准和守底线相统一,抓惩治和抓责任相统一,查找问题和深化改革相统一,选人用人和严格管理相统一,不断增强反腐败斗争的系统性、创造性和实效性。通过深化国家监察体制改革,建立权威高效的反腐败国家监察体制,为坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系与治理能力现代化提供有力的政治保障。 

第二节  国家监察制度基本特色


国家监察制度的中国特色,是中国特色社会主义政治制度的立场、观点和方法的语言表达。其核心价值、基本逻辑、结构功能与西方政治学概念、政党政治学说和政治理论模式有着本质的区别。正确认识监察法的中国话语,要从中国特色社会主义政治理论、法治理论与实践的结合上,把握监察法律制度的政治性、正当性、人民性和时代性。


一、监察制度的政治性
政治性是监察法的灵魂,也是监察制度最鲜明的特色。《监察法》笫二条规定:“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”。笫三条将宪法规定的“中华人民共和国各级监察委员会是国家专门监察机关”细化为“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法扣职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作。”彰显了监察法鲜明的政治性特色。
从党对国家监察工作的领导看,廉政建设和反腐败工作是党和国家自我监督的重大政治任务,是一种刀刃向内、无私无畏的自我革命。自我革命意味着要“革”自己的命,对自身存在的问题“动刀子”;意味着反躬自省,自己扬弃自己,自己超越自己。自己否定自己,这种自我革命的目的不是要自己推翻自己、全盘否定自己,不是要改弦更张、改旗易帜,而是要确保党开创的事业始终沿着正确的轨道、既定的目标前进,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。因此,以反腐败为专门职责的国家监察工作,必须在党的领导下才能有效开展。
十八大以来,在党中央的坚强领导下,我们党自我监督、自我革命的成果显著,打“虎”之多,拍“蝇”之众,既超出国人的期待,又出乎外人的意料。习近平总书记强调:“法治之下,任何人都不能心存侥幸,都不能指望法外施恩,没有免罪的‘丹书铁券’,也没有‘铁帽子王’。”这段话展示了我们党反对腐败的决心和毅力。这样的自我革命,没有破釜沉舟、舍我其谁的魄力,没有刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,是根本做不到的。《宪法修正案》和《监察法》的制定和颁行,就是要把党和国家自我监督和自我革命的成果用根本大法和基本法的形式固定下来,使这种自我监督和自我革命常态化法治化。
从国家监察机关的职责定位看,宪法确立了监察机关在国家权力结构中“国家监察机关”的职能定位。这一职能定位是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新,是中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的重要体现。《监察法》第三条规定“监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”。而我国国家监察职能与党的纪检职能的不可分性决定了监察委员会与党的纪检委员会合署办公的必然性,决定了“监督调查处置”和“监督执纪问责”一体运行的必要性;既要落实党章关于“地方各级纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作”的规定要求,又要落实宪法关于“上级监察委员会领导下级监察委员会的工作”的规定要求。同时,合署办公的纪委监委共同接受同级党委领导,实现党性和人民性的高度统一。其鲜明的政治性表明监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关,不是行政机关、司法机关。其依法行使的监察权,不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,其职能权限与司法机关、执法部门明显不同,是党和国家的自我革新、自我净化和自我完善的法律利器。
宪法修正案和监察法把党对反腐败的政治领导和领导反腐败的政治成果转化为国家法律,以根本大法的形式体现广大人民的意志和愿望,旗帜鲜明地昭示党对反腐败斗争领导的法定性,有利于党中央和地方各级党委更加理直气壮、名正言顺地依法领导开展反腐败工作,扛起全面从严治党和依法治国理政的政治责任。自觉地把维护习近平总书记核心地位、维护党中央权威和集中统一领导具体落实到强化监督、执纪审查、调查处置、巡视巡察、追责问责等职权活动中,坚决清除政治上蜕变的两面人、两面派,在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致;就要坚决贯彻党的十九大关于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争战略部署,结合实际落实落地,立足职责积极作为。确保党中央始终牢牢掌握反腐败工作的领导权。

二、监察制度的人民性
人民性是监察制度的本质,也是监察工作的价值追求。从监察制度的精神实质看,深化国家监察体制改革代表了最广大人民群众的根本利益和整体意志,恪守了一切权力来自人民、属于人民且为了人民的宪法原则,切实坚持并保证人民为中心的主体地位。它通过加强和改进国家政权建设,弥补在国家权力结构中,监察体系不够完善的短板,构筑起防止党在长期执政条件下权力异化和权力寻租的屏障。昭示了党和国家确保公共权力的人民性、确保人民赋予的权力永远为人民谋利益的价值追求和坚定决心。
监察制度的人民性决定了监察法既是一部授权法也是一部控权法。为防范监察权的风险,监察法坚持权力分解、相互制约、防控关键原则,按照有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的权力运行要求,针对监察权行使的不同环节,都提出了严格的控权要求。监察法专门在第七章用9个条文,就如何对监察机关和监察人员进行监督作出明确规定。首先是对关键环节的监督制约。监察法要求监察机关建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制,加强对调查、处置工作全过程的监督管理;对重要取证工作全过程录音录像,留存备查等。其次,加强内部监督机构建设。国家监察法规定,上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。设立内部专门的监督机构进行专门监督,确保建立忠诚干净担当的监察队伍。监察法第六十一条规定,对调查工作结束后发现立案依据不充分或者失实,案件处置出现重大失误,监察人员严重违法的,应当追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。第六十五条规定9类违反规定的行为,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任。
为确保监察权牢牢掌握在人民手中,监察法对监察权的外部监督进行了严密规制。一是强调党的领导与监督。监察委员会与纪委合署办公,始终在党的领导下开展工作,自觉接受党的监督。通过党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关,党对监察工作关键环节、重大问题的监督实现制度化和常态化。党委工作部门的相关职能也涵括了对监察委员会的监督与制约。二是强调人大政协监督。监察法规定监委由同级人民代表大会产生,对其负责,受其监督。人大通过听取和审议专项工作报告,组织执法检查、提出询问或者质询等,对监委开展监督。人民政协也可对监委进行监督。三是加强司法监督。检察院、法院对监委业务流程的监督,体现了司法机关对监察机关的监督。监察法规定人民检察院退回补充调查的权力及必要时可自行补充侦查。法院在审理案件时,通过对案件性质进行认定、对证据进行审查判断、对量刑建议进行考虑等,从而实现对监委权力的监督。四是民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。五是相关协作配合机关的监督。如公安机关、反腐败国际合作方等对监察权的行使也有相应监督制约。六是监察对象的监督。监察对象及其家属等可通过提起申诉、复查及国家赔偿等进行监督。监察法通过设定强有力的内外监督,确保人民赋予的监察权永不蒙尘。

三、监察制度的正当性
正当性是监察制度的生命,也是监察工作的权源和依据。国家监察制度立足于中国实际,从我国腐败治理的客观要求出发,将组织机构、职权配置与程序规范结合起来,从领导体制、监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等方面作出全面的规定,融实体(组织)法与程序法为一体,是具有中国特色的立法原创和体现反腐败客观规律的科学立法。
监察主体及其职权设置的正当性。监察法对监察主体的产生和监察对象的拓展作出规定,创新和丰富了我国监察制度的内涵。整合反腐败资源力量,由各级人大选举产生各级监察委员会,既是社会主义政治制度的内在要求,也是解决机构分散、打击不力等问题的对策选择。实行国家层面反腐败机构的集中统一,使党的反腐败决策转化为国家意志,使权力机关的反腐败监督通过法定程序落到了实处。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察,具有权力监督的彻底性;主要职能是调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严,具有致高的维宪性;主要职责是监督、调查、处置,具有标本兼治、监察反腐的可期待性;主要权限包括谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等,具有反腐手段的严整性。特别是用留置代替“两规”,适应了腐败问题违规与违法交织的规律,破解了刑事强措施难以突破职务犯罪的困局。
监察权运行与监察权程序的正当性。监察法强调监察活动依宪依法、客观公正,坚持以事实为根据,以纪律法律为准绳的基本原则,追求法律事实与客观事实相统一。以事实为依据,就是监察执纪执法必须以案件的客观事实作为基础,严格按照法律的规定办事。处理监察案件,必须做到客观、公正、正确、合法;就是坚持实事求是,一切从具体的案件情况出发,使认定的事实完全符合案件的客观真相。以纪律法律为准绳,就是要求监察人员在办案中既要按实体纪律法律办事,又要按程序规范规则办事。要完善查办腐败违纪违法案件的程序措施和工作机制,树立正确的调查、审查和处置理念,遵循执法调查工作规律,提高对腐败调查工作的科技含量,实现线索统一管理、调查统一指挥、资源统一调配。要明晰腐败违法犯罪调查与司法反腐起诉审判的法律边界,健全监察执法与检察司法的衔接机制,并通过建立健全执法办案的评价标准,完善监察执法人员的行为规范,确保查办腐败案件工作始终在法治轨道上运行。
监察制度的正当性还体现在党内监督与国家监察的内在一致和高度互补上。党的十八大以来,党中央坚持全面从严治党,在加大反腐败力度的同时完善党章党规,实现依规治党,取得历史性成就。完善我国监督体系,既要加强监督、调查、处置法律规范研究强党内监督,又要加强国家监察。深化国家监察体制改革,成立监察委员会并与党的纪律检查机关合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局,形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制,为实现党和国家长治久安走出了一条中国特色监察道路。制定监察法,就是通过立法方式保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,将党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,不断提高党和国家的监督效能。

四、监察制度的时代性
时代性是监察制度的根基,也是深化监察体制改革的动力之源。宪法修正案和监察法的制定、颁布和实施,标志着国家监察体制改革和反腐败工作站在了新的起点上:用法治思维和法治方式惩治腐败走向制度化、规范化、程序化;反腐败国家立法从无到有,腐败治理体系和治理能力现代化的基石已经奠定,“永远在路上”的反腐败斗争迈向全面法治反腐新征程。
作为一部把握时代趋势、回答实践要求的法律,监察法回应了人民期待。从监察法的出台背景看,监察法是党中央着眼于新时代党的建设伟大工程,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为法律规定,从而实现反腐败工作理念思路、体制机制、方式方法的与时俱进。从新时代全面依法治国方略看,监察法是通过反腐败国家立法,使党的主张通过法定程序成为国家意志,有效提升反腐败工作的法理基础,解决长期困扰我们反腐败的法治难题。从新时代全面从严治党方略看,制定监察法,就是要通过制度设计补上过去监督存在的短板,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,探索出一条实现自我净化的有效路径。我们要坚定中国特色监督体系的“四个自信”,对表调校、紧跟赶趟,坚持以法治思维和法治方式反腐败,推动国家监察法在基层落地生根、开花结果。从新时代反腐败斗争实践看,在党中央的坚强领导下,从果断打虎、高频灭蝇、强高压常震慑,到严纠“四风”、关口前移、构筑防控腐败坚实屏障;从巡视创新、“利剑”高举、威慑常在, 到国际合作、织密天网,直捣腐败分子的“避罪天堂”等等,反腐败压倒性态势已经形成。《宪法修正案》和《监察法》的制定和颁行,就是要把党和国家自我监督的反腐败成果用根本大法和基本法的形式固定下来,使反腐败自我监督常态化法治化。
监察法的制定,为新时代反腐败法律体系的构建奠定了基础。2018年3月,十三届全国人大常委会第六次会议通过关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定以及制定《中华人民共和国国际刑事司法协助法》,完善了刑事诉讼与监察的衔接机制,为深化国家监察体制改革顺利进行提供保障;建立刑事缺席审判制度,为加强境外追逃工作提供有力手段。同时,人民检察院组织法、检察官法等法律中关于检察机关侦查职务犯罪职责的有关规定也进行了修改。监察法是反腐败基本法,需要制定将原则性、概括性的规定具体化的配套法规。如推进政务处分法立法工作,明确政务处分的原则、情形、权限、程序以及处分的种类和措施等;制定监察官法,明确监察官的任职条件、任免、考评、晋升和行为规范等内容,促使纪检监察人员和党员干部以更高标准和要求履职尽责。十三届全国人大常委会立法规划公布,政务处分法、监察官法都被纳入。同时,还应制定一系列相关法律法规。如制订《公务人员财产申报法》,保证财产申报制度的实施;制订《公民举报保护法》,对公民行使举报权利的范围、方式、程序等做出明确规定等等。还应将近几年党内行之有效的廉政法规上升为廉政立法,完善公职人员勤政、廉政的法律规范。通过立、改、废,形成科学有效、健全完备的反腐败法律法规体系和实施体系,为夺取反腐败斗争压倒性胜利提供有力法治保证。

主管单位:中国反腐败司法研究中心

主办单位:企业廉洁合规研究基地

学术支持:湘潭大学纪检监察研究院

技术支持:湖南红网传媒科技发展有限公司