吴建雄：依法推进跨境腐败治理

跨境腐败如果不能得到有效治理，不仅直接影响反腐败斗争的整体成效，还会关系到党和国家的国际形象。党的二十届三中全会作出了“出台反跨境腐败法”的明确要求，十四届全国人大常委会公布的立法规划也将反跨境腐败法列入其中。当前，这项反跨境腐败的专门立法工作已驶入快车道。这是党中央深刻分析国内外反腐败总体态势后作出的重要部署，既是丰富和拓展反腐败工具箱的具体行动，也是我国推进跨境腐败治理向纵深发展的重要举措。

我国自2005年加入《联合国反腐败公约》以来，已初步形成了与国际反腐败公约相衔接的涉外法律法规体系，并采取一系列有力举措推进跨境腐败治理，取得明显成效。进入新时代，党中央进一步加强反腐败国际合作的谋篇布局，反腐败涉外法律法规建设和法治实践深度开展，并呈现出以下几个特征。

一是反腐败涉外法律法规建设稳步推进。在国际层面，我国与多个国家新缔结引渡条约、司法协助条约、资产返还与分享协定等，与多个国家反腐败执法机构和国际组织签订合作协议，初步构建起覆盖各大洲和重点国家的反腐败执法合作网络。在国内层面，我们已构建起以刑事诉讼法、监察法为主体，国际刑事司法协助法、反洗钱法、引渡法等为配套的法律法规体系。

二是反腐败涉外法治职能更加明确。成立中央反腐败协调小组国际追逃追赃和跨境腐败治理工作办公室，整合各职能部门力量，规范工作程序，明确职责分工。国家监察委员会统筹协调与其他国家、地区、国际组织开展反腐败国际交流、合作，其他各职能部门做好衔接配合并依据相关法律授权履行专项职责。这一跨境反腐败工作格局，为加大跨境腐败治理力度提供了组织机制保障。

三是追逃防逃追赃一体化效能凸显。随着国家监察体制改革的不断深化，纪检监察机关作为职务犯罪追逃追赃案件的主办机关，资源力量得以有效整合，上下一体、多部门联动的工作机制更加明确。近年来，我国连续开展“天网行动”，持续加大对涉腐洗钱犯罪的打击力度，不断取得追逃追赃新成果。

但与此同时，随着我国反腐败工作的不断推进，跨境腐败治理存在的一些现实问题，也成为我国当前和未来一段时间影响反腐败成效的主要因素。

一方面，反腐败国际执法合作面临严峻挑战。目前，少数西方国家奉行双重标准，消极对待我国提出的合作请求，以各种理由阻挠我国引渡或刑事司法协助请求，甚至阻碍外逃人员回国投案。同时，反腐败工作中的涉外因素日益增多，境内办事、境外收钱现象仍然存在。2018年修改的刑事诉讼法专门增加关于缺席审判程序的规定，对于潜逃境外的腐败犯罪嫌疑人、被告人起到强有力震慑作用，但这一制度目前还缺乏成熟的实践案例。同时，违法所得没收程序缺少国际合作方面的配套规定，刑法关于洗钱罪的规定存在定罪标准偏高、范围过窄，对涉腐洗钱行为的惩处力度不足的问题，进一步加大了追赃工作难度。同时，个别国家滥施长臂管辖，打着反腐败的幌子对外干涉，导致反腐执法“变味”，严重损害了反腐败国际合作的正义性。

另一方面，我国现行制度还需提升精准适用性。由于政治制度、历史文化以及社会环境的差异，不同国家对跨境腐败行为的认定和理解具有很大差异，这些方面反映在司法解释、立案标准以及量刑尺度方面更是大相径庭，如何在反跨境腐败立法中统筹应对这些差异，进行科学有效的合作与协调，是相关立法的难点问题。目前，我国对跨境腐败的惩处尤其是预防措施分散在不同的法规制度中，缺少集中性的法律规定，在治理跨境腐败和反腐败国际合作过程中存在不同程度的局限。具体来说，我国国际刑事司法协助法对相关部门的职能范围规定得还不够明确，尤其是审判机关、侦查机关、监察机关及相关主体之间的分工还需进一步厘清；违法所得没收程序、刑事缺席审判程序以及反洗钱、引渡等制度尚需进一步增强可操作性；国际刑事司法协助法与监察法、刑事诉讼法还应进一步衔接和细化，监察机关在国际刑事司法协助中的地位、职责和具体分工以及如何明确各相关部门职责划分、部门间协调机制等仍未解决。此外，监察法关于反腐败国际合作的内容中只规定了引渡，缺乏遣返和劝返的规定，国际刑事司法协助法也未明确遣返附带追赃的规定，在一定程度上影响了制度效能的发挥。

作为统筹反腐败国际合作领域的基本法，反跨境腐败立法应当全面总结我国反腐败涉外法治成功经验，针对我国反腐败跨境治理存在的制度盲区、难点重点，在法律框架设计上，既注重法律的整体性、周延性，又注重法律的特殊性、针对性，为形成国内反腐败和涉外反腐败斗争闭环提供法治遵循，为维护国家安全和发展权益、实现更高水平对外开放提供务实管用的法律资源。

准确把握反跨境腐败立法原则。一是坚持党的集中统一领导。全面贯彻总体国家安全观，全面体现我们党关于打击跨境腐败、强化国际合作的理念和部署，全面体现国家监察体制改革的成果。二是准确把握基本定位。从统筹反腐败国际合作的基本法律规范出发，对打击跨境腐败工作的指导原则、职责定位、责任制度、特别程序、对外反制等突出明确规定，在涉外腐败治理体系中发挥基础性、指导性作用。三是突出体系设计的合理性、正当性。根据相关规范文件以及工作实践，借鉴其他国家有益的成果经验，注意与国内国际相关法律衔接，明确规范打击跨境腐败工作的内涵和外延以及相关工作制度的框架结构和主要内容，为未来充实“下位法”提供依据、预留空间。四是坚持问题导向、对策导向和目标导向。将当前打击跨境腐败工作实践中存在的一些突出问题作为立法的重点，如对部门职责定位、涉外企业管理、相关公民和组织的权利义务等作出明确的、有针对性的规范，增强法律的时代性和可操作性。

科学设置反跨境腐败立法的主要内容。第一，明确跨境腐败的定义、范围、罪名和入罪标准，规范对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪和单位行贿罪的适用对象、标准和条件，依法惩治境外投资经营中的失职渎职、贪污贿赂、利益输送、贿赂外国公职人员等行为。第二，规范惩治跨境腐败的管辖，进一步完善属地管辖、属人管辖、保护管辖等域外管辖制度，明确管辖对象和管辖范围。第三，完善反腐败国际执法合作和司法协助制度。包括一体推进追逃防逃追赃的法律规范，对职务犯罪案件适用违法所得没收程序、缺席审判程序的证据标准、文书送达等问题作出细化规定，推动建立与外国互相承认和执行没收判决的制度性安排等。第四，根据监察法，进一步明确反腐败国际合作主管部门负责对内统筹协调各职能部门收集信息、发布政策、提供指引、加强监督，对外牵头开展联合调查、情报交换、资产分享等反腐败国际合作，其他相关部门按职责做好工作，推动跨境腐败治理高质量发展。

来源：《学习时报》2024年9月25日民主法治版

作者：吴建雄，湘潭大学法学学部教授、博士生导师，湘潭大学纪检监察研究院院长，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长

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