【编者按】执行难问题是社会关注的焦点，关乎司法公正和人民群众的切身利益。本报告深入调研了贵州、吉林等地法院的执行工作情况，全面总结了新时代人民法院解决执行难的典型经验，如形成综合治理格局、增强群众司法获得感等。同时，客观剖析了存在的问题，包括源头治理成效待提升、综合治理机制需加强等，并针对性地提出了推动解决执行难的实践路径。这对推进人民法院执行工作现代化、切实解决执行难具有重要指导意义，有助于提升司法公信力，增强人民群众的司法获得感。本期特此编发最高人民法院咨询委员会第三调研组撰写的《新时代人民法院解决执行难问题的调研报告》一文，供读者参考。
新时代人民法院解决执行难问题的调研报告
内容提要：近年来，全国法院执行案件“收案数”持续高位运行，从源头上减少执行案件势在必行，也是向“切实解决执行难”目标迈进的现实需要。虽然全国各地法院在体制机制、内外联动、立审执配合、机构改革等方面探索和积累了经验，从源头上解决执行难取得阶段性成效，但是，仍然存在机制不够健全、协同不够高效、法规不够完善等实践问题。应坚持“当下治”和“长久立”相结合，加强“切实解决执行难”路径的顶层设计，优化源头治理的实践路径，以“时间表”明确时限要求，以“路线图”指引步骤方法，减增量、提质量、增效率，深入推进人民法院执行工作现代化。
关键词：民事 执行难 综合治理 立审执协调 实证
文 章 目 录
一、新时代人民法院解决执行难的典型经验
（一）综合治理执行难格局基本形成
（二）人民群众司法获得感不断增强
（三）法院立审执协调机制初步形成
（四）执行体制机制不断创新
（五）执行信息化水平不断提高
二、新时代人民法院解决执行难存在的问题
（一）源头治理成效有待进一步提升
（二）综合治理机制有待进一步加强
（三）法院内部立审执协同成效有待进一步提升
（四）执行体制机制有待进一步完善
（五）相关法律法规有待健全
（六）执行队伍能力水平有待提高
三、推动新时代人民法院解决执行难的实践路径
（一）落实源头治理责任，不断提升源头治理成效
（二）凝聚解决执行难合力，提升综合治理成效
（三）坚持立审执协调配合，提高案件质量
（四）深化审判权与执行权分离，完善执行制度机制
（五）健全涉执行相关法律法规
（六）加强人民法院执行队伍专业化建设
为贯彻落实《中央全面依法治国委员会关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，聚焦最高人民法院关于“切实解决执行难”重要部署，最高人民法院咨询委员会第三调研组分别到贵州和吉林两省就法院从源头切实解决执行难问题开展调研。实地考察了两省部分中院、基层法院和人民法庭的审判和执行工作，与立案、审判、执行、调研、审判管理等部门的资深法官和业务骨干进行面对面的深入座谈交流；同时，对山东法院相关情况进行了书面调研。通过调研，总结经验、分析问题，提出新时代人民法院从源头切实解决执行难的实践路径。
一、新时代人民法院解决执行难的典型经验
经过“基本解决执行难”攻坚战，随着“切实解决执行难”工作部署推进，全国法院紧紧围绕“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标，突出执行工作强制性，推进执行信息化、规范化建设，不断深化执行体制机制和管理模式改革，执行工作取得显著成效。
（一）综合治理执行难格局基本形成
1.制度层面不断完善。党中央高度重视制度的顶层设计，中央全面依法治国委员会印发《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，最高人民法院接续出台《关于深化执行改革健全解决执行难长效机制的意见——人民法院执行工作纲要（2019—2023）》等系列文件。贵州、吉林、山东等三省均出台相关落实意见，吉林省委常委会审议通过《关于构建综合治理执行难大格局的意见》，贵州省出台支持法院解决执行难文件21项，综合治理执行难格局不断深化。
2.执行联动不断加强。最高人民法院持续深化执行联动机制建设。吉林高院与省政府联合出台府院联动机制意见，并先后与省公安厅、省政数局、省税务局、省住建厅等部门联合出台系列联动执行规范性文件；贵州高院联合省发改委推进涉党政机关案件执行，推行内外联动推进执源治理试点。烟台、淄博等中级人民法院联合其他部门建立执源治理合作共建机制。
3.执行数据互联互通。最高人民法院不断健全“总对总”网络查控系统，推进失信监督、警示和惩戒机制建设。贵州高院上线信用联合奖惩平台，平台嵌入全省40多个业务系统。吉林高院与公安等部门深化“查人找物”合作，推动全省104家地方金融机构的“点对点”网络查控系统入网。山东高院与省自然资源厅打通数据共享壁垒，建立覆盖全省的“不动产登记+法院查控”协同联办机制。
（二）人民群众司法获得感不断增强
1.执行到位金额大幅增长。2013年至2022年，全国法院受理执行案件6676.86万件，执结6611.93万件，执行到位金额14.76万亿元。2022年结案数相比2013年结案数增长237.91%，执行到位金额增长220.83%，金额超过2万亿，占我国GDP总量的1.91%，人民群众收获了实实在在的“真金白银”，司法获得感不断增强。
2.网络查控便捷高效。最高人民法院与公安部、自然资源部、中国人民银行等16家单位和3980家银行业金融机构联网，可查询被执行人在全国范围内的存款、不动产等16类25项财产信息，对证券、存款、网络资金等财产进行“在线冻结”或者扣划，有力维护胜诉当事人合法权益。改变原来委托拍卖公司组织现场拍卖模式，全面推行网络司法拍卖，从而大幅增加拍卖受众人群，近三年以来，为当事人节省佣金366.87亿元。
3.专项行动持续开展。全国法院每年开展涉党政机关“执行清积专项行动”。贵州高院连续多年部署开展系列专项行动。吉林高院开展各类专项行动，先后组织开展专项治理“老赖”、网络拍卖活动月、案款集中发放、高效为民执行等专项活动。山东高院常态化开展涉民生案件专项执行，开展涉办证、腾房案件清理活动，较好解决涉房地案件拍卖成交后难过户、难交付问题。
（三）法院立审执协调机制初步形成
1.制度规范统一。高度重视立审执全流程协调配合。贵州高院制定《关于开展执源治理工作的实施方案》，在全省建立“立审执监访一体化”工作联动机制。吉林高院出台《关于完善立案、审判、执行工作协调配合机制的指导意见》，将自动履行率作为法官绩效考核指标等内容。山东高院印发《关于全流程解决执行难若干问题的规定》，明确立案、审判环节助力执行工作的职责。
2.立案与执行衔接。在立案阶段为后续执行提供便利，如发放各类“风险告知书”，推广财产保全保险担保制度，加大诉讼保全力度。贵州高院制定相关文书模板，统一格式和内容。吉林中院明确诉讼风险告知17项内容，诉讼保全告知9项内容。山东高院要求立案部门重点审查《移送执行表》的内容，确保财产清晰，具有可执行性。
3.审判与执行衔接。吉林法院要求民事审判中在具有给付内容的民事判决和调解书中载入执行通知，并制定文书样板，尽力查明财产事实。山东高院探索建立相对独立的刑事案财物处置庭审调查、辩论程序，提升裁判文书判项可执行性。贵州高院建立“审执管”相互衔接机制，并将调判内容的可执行性和促成案件自动履行作为考核案件质效和法官绩效的重要因素。
（四）执行体制机制不断创新
1.推动执行指挥中心实体化运行机制。最高人民法院深入推进执行信息化建设，推进执行指挥中心、执行事务中心、执行服务中心、执行110机制等建设，推进执行指挥中心实体化运行，初步形成覆盖全国四级法院垂直管理、互联互通的“一张网”，初步实现上下一体联动、内外协调统一的执行指挥中心实体化运行机制。
2.推进事务集约、繁简分流改革。贵州、吉林、山东等各省均实现集约送达、财产查控、财产处置的分段执行、环环相扣，将执行过程分解为执行查控、财产处置、执行结案三个阶段，将执行团队按阶段进行专业化分工，对执行案件进行科学分类，交由不同执行团队办理，实现简案快执、难案精执、类案专办。
3.完善执行管理工作机制。最高人民法院深化四级法院“统一管理、统一指挥、统一协调”执行管理模式，实现执行管理扁平化、集约化、可视化、规范化、智慧化。贵州高院建立执行督查专员制度，为中级、基层法院发现和帮助解决各类大小问题数百个。吉林中院制作形成说明书式的人民法院执行工作办案标准指引，创新“执行+保险”机制。淄博中院推行“立审执一体化”，健全执源治理长效机制。
（五）执行信息化水平不断提高
最高人民法院建成以执行指挥中心综合管理平台为核心，以四级法院统一的办案系统和执行公开系统为两翼，以网络查控、评估拍卖、信用惩戒、执行委托、流程监督、终本管理、款物管理等执行办案辅助系统为补充的执行信息化系统。山东高院细化执行流程节点，以13个主要执行节点为“横轴”，以每一个节点应当完成的执行实施行为为“纵轴”，通过加强节点管控，督促、提醒执行人员规范有序作为。吉林高院依托执行综合管理平台，推广运用智能审执衔接系统、电子封条系统、“易执行”线索平台等系统。遵义中院推行执行标化管理，研发上线执行标化管理系统，实现监督提醒、预警防控、风险阻却、信息反馈的执行标化管理功能。
二、新时代人民法院解决执行难存在的问题
影响执行难的源头治理，最主要的是减少增量、提质增效。经过贵州、吉林的实地调研，结合法官访谈和司法数据，梳理主要问题如下。
（一）源头治理成效有待进一步提升
执行案件的源头主要是诉讼案件，全国各地多元解纷机制落实不到位、地区不平衡，诉讼案件仍然高位运行。除此之外，执行源头治理问题主要是以下四个方面。
1.民事执行案件占比仍然很大。近年来，民事生效裁判案件进入执行的比例有所增长，几乎在50%以上，诉讼后生效裁判“自动履行率”较低，进入执行的案件占比很大，执源治理的难度增大。尤其需要注意的是，调解结案后仍然进入执行的案件比例过高，且调解进入执行后，“执行到位率”与其他执行案件相比并不突出，较多案件以终结本次执行程序结案。主要原因有：（1）调执程序衔接不畅。部分法官片面追求调解结案，对案件审查不严，造成调解质量不高。（2）部分调解书不具有执行性，如调解书没有具体的给付内容，调解书内容比较笼统。（3）担保调解履约的意识不强。调解中的财产保全和担保措施不够，进入执行程序后查控难度较大，实际可控的财产较少。（4）对调解违约的监督及惩罚力度不够。（5）案件调解时忽视了订立确保履行的制约措施和责任条款，义务人违约成本较低。（6）对恶意调解行为规制不力。（7）当事人借助调解拖延履行，但缺乏对恶意调解行为的立法规制。（8）司法实践中对调解行为缺乏相应的预防和补救措施，罚金等惩罚措施较少运用。
2.“无财产可供执行”案件比例仍然居高不下。调研中发现，执行案件中有44%左右比例的“无财产可供执行”案件。三个省份当中，贵州比例相对较高，吉林比例相对较低，此类案件被执行人完全丧失履行能力、经核查确无财产可供执行，即使人民法院穷尽一切措施，也无法实际执行到位。导致此类案件占比较高的原因是：（1）涉法人债务的，企业大多是资不抵债、濒临破产；（2）涉自然人债务的，被执行人基本是家徒四壁，确无清偿能力。这种情形下，当事人应当自行承担商业风险、法律风险和社会风险，并不应该寄希望于通过法院执行来实现本属于自身商业风险中的利益。然而，审判实践中，申请执行人和社会公众大多存在“生效文书就一定得到执行”的认识误区，对人民法院期望值过高，主张生效文书应以国家信用为基础进行“包案到底”，由人民法院承担执行到位的无限责任，人民法院对此宣传不够，社会共识尚未形成。
3.有财产但难以执行的问题仍然突出。当事人规避执行的现象仍然存在：（1）部分被执行人往往采取“多头开户”、各种财产形式登记在“他人”名下、虚假诉讼或者仲裁等方式，转移、藏匿财产或者为财产给付设置法律障碍、人为障碍，造成“无财产可供执行”的假象，目前来看，对规避执行行为的立法和司法制裁力度仍“捉襟见肘”。（2）行使撤销权的制度设计不够健全，被执行人财产变现不力。人民法院查找到的被执行人财产往往是不动产，需要评估拍卖，但受经济下行影响，部分不动产价值大打折扣，甚至无人问津，多次“流拍”后申请执行人不接受以物抵债的，会陷入执行困境，尤其是商业银行等金融机构并不接受实物折抵，导致被执行财产长期无法处置。（3）“地方保护”仍然不同程度的存在。少数地区对本地“重点企业”执行案件存在干预行为，存在推动本地国有企业破产时，剥离优质资产另行重组，以少量或无资产应付执行的现象，损害债权人合法权益。
4.“实际执行到位率”低、执行周期长。执行案件“实际执行到位率”普遍不高，全国法院平均数值不到30%，影响人民群众的司法获得感。近三年，全国法院“首次执行”案件平均执行周期为82.8天，部分案件多次延长执行期限，个别案件执行周期甚至长达两年以上，执行案件周期长，执行效率较低。部分干警反映，当事人之所以对法院执行工作存有意见，除不能执行到位外，主要是执行拖沓、时间过长。
（二）综合治理机制有待进一步加强
1.网络执行查控机制需要更好落实。网络查控系统对各种财产类型覆盖面不够，仍需进一步扩大范围、拓展功能。在查找被执行人、查控财产等工作配合中，信息反馈不及时不准确、各级“联动”反应慢、共享不全面等问题还不同程度存在，重点协作领域仍存在“联而不动、动而乏力”现象。网络查控中不动产未实现全国范围内的联网查询，且查控不动产信息与实际数据存在不同步的情况，数据信息核实需要再委托外地法院查询或当地不动产单位协助查询。对于银行等金融机构的存款、投资，不能全面实行高效统一的网络查询、冻结、扣划。人民法院查询被执行人住处住所、电信登记、通话清单、手机位置等信息仍面临很大障碍。
2.失信联合惩戒机制需要更好落实。失信联合惩戒平台与各联动单位业务系统的对接尚未实现全覆盖，存在信息反馈不及时、数据衔接不顺畅等问题，部分“被限制高消费的被执行人”仍然可以入住高档酒店、出资办企业等。部分信息化网络平台难以在县区层面实现信息互联互通，协作联动作用仍停留在个别事项或案件的沟通协调上。有些协助部门对失信被执行人联合惩戒意愿不强、动力不足。部分联动举措局限于法院与单个部门或某区域范围的协作，难以固定为普适的政策规范，出现单位主管领导变更等情况时，影响现有举措的延续适用。
3.联合打击拒执行为力度需要加大。执行法院对于消极配合、不配合的协助执行单位办法不多、惩罚措施运用少。特别是跨地区执行时，消极协助的现象相对更多，执行阻力较大。在打击拒执罪方面，公检法三部门在定罪标准方面对现有法律规定认识不一致，拒执罪公诉程序启动困难、自诉程序运转不畅，受调查取证权限的约束，执行人员获取实质性证据不易，直接被追究拒执罪的案件数量较少，拒执罪打击成效不佳。
4.司法救助和责任保险机制需要更好落实。救助资金主要来源于中央财政以及同级地方政府财政，多数地区没有建立社会救助资金进入司法救助渠道，资金数额有限，救助范围较窄，难以满足困难申请执行人的需求。救助程序繁琐且取证不易，审批周期长，难以及时救助。部分法院对执行司法救助的认识存在偏差，救助对象审查标准不统一，存在为结案而救助、为息访而救助的问题。安全责任、环境责任、雇主责任等领域，相关单位投保的积极性不高，责任保险分担风险作用发挥不够充分。
（三）法院内部立审执协同成效有待进一步提升
1.立审执协同有待加强。（1）部分法院存在以调解延缓立案问题，造成被执行人财产的转移、迟延履行利息的加重等不利影响。立案阶段财产保全引导不力，很多案件只是作出保全裁定，但未控制财产或仅控制很少量财产。（2）立案阶段“执行不能”等风险释明不够，部分当事人缺乏诉讼和执行风险认知。诉讼时效和执行期限制度有待完善。（3）部分案件当事人本无诉讼或申请执行意愿，但考虑时限，担心权益过期不受保护而被迫起诉或申请执行，导致对方尚未做好履行准备陷入经营困境，进而造成执行难题。（4）审执配合有待加强。部分裁判文书主文表述不明确、金钱给付不明确、标的物指向不明确、履行标准不明确，可执行性不强，导致案件无法执行。（5）部分法官经常一判了之，缺少对履行激励效果和不履行应负责任的释明，对当事人履行不进行督促，导致本有希望自动履行的案件进入执行。
2.刑事涉财案件难以执行。（1）判决没收违法所得，审判阶段没有对已查封、扣押、冻结的财物是否属于违法所得进行认定，执行阶段难以判断和查明，造成难以执行；（2）判处罚金，超出被告人的履行能力和经济条件，导致判后执行不能；（3）判决继续追缴，执行程序中无法确定追缴的对象，特别是对于被执行人合法财产和违法所得难以区分，即使作出认定也容易引起财产归属争议而引发执行异议，继续追缴后发还各被害人但无被害人具体情况，导致判项难以执行；（4）刑事附带民事赔偿判项，被告人往往收监执行，不具有承担民事赔偿能力，导致赔偿判项执行不能。
3.执行转破产制度有待完善。近三年，贵州、吉林和山东执行转破产案件相对较少，债权实现率大多数较低。相对于无财产可供执行的案件，执行转破产案件数量占比极低。（1）程序启动方面。执行程序比破产程序成本低，效率高，且经执行分配未足额清偿部分仍有追偿的可能，申请执行人不愿启动。进入破产程序意味着企业法人主体资格的丧失，股东个人财产也会受到影响，被执行人不愿启动。考虑到执行案多人少、绩效考核等因素，执行法官不愿启动。（2）机制衔接方面。执行部门多选择性移送无产可破案件，破产后债权实现率较低。执行法院和受移送法院甚至同一法院内部执行部门和破产审判部门之间互相推诿，妨碍程序启动。（3）执行和破产信息化平台的开发公司各不相同，执行程序与破产程序的信息资源互相隔绝，难以资源共享。（4）破产费用保障机制没有形成，破产启动费用不足。（5）破产审判力量不足，破产案件审理难、事务杂、问题多、周期长，破产案件考核机制不够科学，对执转破程序有畏难情绪甚至抵触心理。
4.仲裁裁决与公证债权文书进入执行占比呈增长趋势。近年来。山东法院仲裁裁决与公证债权文书进入执行案件占“首次执行”案件8%左右，贵州为5%左右，两者进入执行的案件数量增长明显。（1）虽然仲裁和公证债权文书进入执行系法律规定，但部分仲裁机构违背程序缺席仲裁，实体上查明事实不够，裁决文书存在质量问题，导致执行依据不具备可执行性；（2）当事人恶意串通，通过虚假仲裁方式逃避法律义务；（3）部分公证债权文书遗漏相关事项、错写债权范围、未明确担保性质、未明确利息计算标准等等，质量不高、可执行性差，进入执行程序后无法执行；（4）部分公证机构仅进行形式审查，不审查债权债务关系的真实性，导致部分不真实或者不合法公证债权进入执行。
（四）执行体制机制有待进一步完善
1.审执分离体制改革有待推进，认识有待提高。（1）个别法院没有按照党的十八届四中全会要求推进审判权与执行权分离，没有充分认识到执行权与审判权运行机制的不同。审判权是定分止争的判断权，注重公平，兼顾效率，而执行权是生效文书的实现权，更加注重效率。执行权是审判权的自然延伸和实现途径，带有明显的司法行政权属性。（2）推进探索有待加强。虽然部分法院进行了审执分离改革试点，但从改革推进情况看，审判权与执行权的分离体制改革推进力度不大，成效不明显。（3）对下指导有待加强。有的在执行局之外单设执行裁决庭，有的整合上下级法院执行资源，统一指挥、统一调配。
2.“终本案件”管理机制有待完善。近三年，全国法院执行案件平均“终本率”约为41%，占比较高，贵州、吉林和山东2023年的平均“终本率”约为32%。“终本”管理不严格。（1）个别法院存在“终本”权限管理不严、适用标准过宽、程序过于简化等不规范问题，将不符合条件的案件当作“无财产可供执行”案件处理。（2）部分法院存在动辄恢复执行、反复“终本”问题，损害了债权人合法权益。（3）财产调查不充分。部分执行干警过于依赖网络查控系统，应当进行“线下调查”的，没有进行实地财产调查，没有跟踪被执行人报告财产的情况，对违反财产报告制度的未依法采取惩戒措施。（4）“终本”后管理不规范。“终本”后财产调查工作不规范，利用网络执行查控系统进行财产调查的权限及数量存在技术限制，难以对被执行人财产变动情况跟踪查询。
3.衍生案件管理机制有待完善。近三年，全国首次执行案件占全部执行案件的比例约为66%，除“首次执行”案件外，执行复议、异议、监督、保全等衍生案件较多。存在的主要问题有：（1）执行依据判项不明确，特别是刑事涉财产执行案件中判项不清，容易产生执行异议案件；（2）执行行为不规范，执行异议案件持续增长，执行异议案件审查水平有待提高；（3）执行措施涉及程序法和实体法，法律问题众多，适用标准不一致；（4）执行异议、复议提起门槛低，滥用标准认定不统一，制裁手段和力度不够；（5）民事诉讼中参与人制度不够完善，不具备参与诉讼条件的利害关系人，因无法参加诉讼主张权益，只能被迫提起执行异议，通过异议环节主张实体权益。
（五）相关法律法规有待健全
由于强制执行法尚未出台，涉强制执行的法律依据主要是《中华人民共和国民事诉讼法》，但是，该法中涉及执行程序的规定内容有限，尚无法满足当下强制执行工作的发展需要。存在主要问题有：（1）目前，涉及强制执行的许多实体性内容，民事诉讼法难以覆盖；（2）虽然刑法对拒执罪进行了明确规定，司法解释也进行了相关规定，有的省级法院单独发布“规范指引”，有的省公检法联合发布“指导意见”，但拒执罪案仍然面临举证要求高、程序启动难、追诉标准不统一等问题，追究拒执罪的数额标准，无统一规定，影响拒执罪的打击成效；（3）涉执行相关立法有待健全。企业破产法没有规定执行转破产制度，民事诉讼的诉讼时效和申请执行期间制度有待完善，反规避执行配套立法规定不够完善。
（六）执行队伍能力水平有待提高
执行“案多人少”矛盾突出。“基本解决执行难”攻坚行动后，一些业务骨干逐渐调离执行队伍，基层执行队伍老龄化、低学历问题突出，基层法院“案多人少”矛盾凸显。2020年至2022年，贵州三级法院执行法官人均结案分别为400.17件、743.32件和696.63件，贵阳两级法院执行法官年均结案达到1256件，执行人案比逐年扩大。队伍专业化水平不足。部分执行人员没有经过专业训练，不具备执行业务技能；有的法院由审判人员从事案件执行工作；很多法院执行人员没有正式编制，属于临时聘用人员。违法违纪问题比较突出，执行岗位的廉政风险较高。
三、推动新时代人民法院解决执行难的实践路径
从源头上推动解决执行难，应当坚持“当下治”和“长久立”相结合，明确2035年“切实解决执行难”目标任务及实现路径。最高人民法院加强“切实解决执行难”路径的顶层设计，以“时间表”明确时限要求，以“路线图”指引步骤方法，减增量、提质量、增效率，努力实现社会诚信体系建立健全、综合治理执行难的机制成效凸显、符合中国国情的执行体制全面推行、规范化执行工作体系全面建立、人民群众司法获得感明显提升、理解和尊重执行的社会氛围已然形成的“切实解决执行难”目标。
（一）落实源头治理责任，不断提升源头治理成效
1.提高公众风险意识。强化正确的宣传导向，既向社会客观展示执行工作，又引导人民群众正确认识“执行难”，理性对待“执行不能”。突出“理性对待执行不能”的宣传重点，突出抓好“执行难”与“执行不能”的区别和联系，“执行不能”的成因，“执行不能”的表现，突出从源头上防范和减少“执行不能”等方面的宣传，努力使“执行不能”客观存在的观念深入人心，理性对待“执行不能”的意识牢固树立，不断增强自身风险防范意识。增强宣传方法的针对性和实效性。针对执行案件的不同对象、不同阶段、不同效果，有针对性地开展宣传，推动全社会形成理解执行的共识。
2.完善自动履行告知督促机制。（1）加强生效裁判自动履行告知。修订裁判文书格式模板，推动将“不履行本生效判决，可依法采取列入失信名单、限制消费、罚款、拘留等强制措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任”作为裁判文书的判项予以法定化。（2）加强自动履行评估。调解时应全面细致评估债务人的履行能力，合理确定履行期限和履行金额，确保调解协议自动履行，将阐明自动履行与否的法律后果明确为调解、审判工作人员的重要职责。（3）加强违约担保条款运用。对达成调解协议而不能当庭履行的，设立违约限制或积极引导当事人增加担保条款，加大当事人违约成本，促使自动履行义务。（4）加强督促履行。案件调解后由专人负责完成调解协议自动履行提示、督促工作，立案、财产保全、审理环节促成当事人自动履行完毕的案件可参照执行完毕案件合理折算办案工作量。
3.加大对规避执行的打击力度。（1）开展反规避执行活动，压缩规避执行行为的存在空间。发挥被执行人财产申报制度的威慑作用，构成拒执罪的，依法追究刑事责任。（2）加大对被执行人及相关人员转移财产、隐匿财产等规避行为的惩戒力度，完善人民法院撤销权制度，从制度机制上限制规避执行。（3）积极协调金融保险等监管机构，完善相关金融政策，修改相关制度法规，解决银行等不接受以物抵债的财产变现难题。
（二）凝聚解决执行难合力，提升综合治理成效
1.完善网络执行查控体制。（1）扩大查控系统合作单位和查控财产的范围，实现人民法院执行查控网络与公安、民政、人力社保、自然资源、住房城乡建设、交通运输、农业农村、市场监管、税务监管、金融监管等部门以及各金融机构、互联网企业等单位之间的网络连接，建成覆盖不动产、证券、股票、车辆、存款、金融理财产品、住房公积金、出口退税等主要财产形式的网络执行查控系统，实现对更多领域更多财产信息的查询和控制；（2）推动建立电信企业配合调取被执行人号码、注册地等信息的程序和系统，完善人民法院、公安机关查找被执行人下落、查扣被执行人车辆、限制被执行人出境新机制；（3）除人民法院以职权查控外，拓展财物查控渠道，申请执行人持法院生效裁判文书，可以向有权机关申请查控，具有查控权限的机关完成查控后通知申请执行人和法院，由法院进行被查扣财物的后续处置。
2.深化社会信用体系建设。（1）加强社会诚信体系建设，建立健全诚信褒奖机制，加强和规范失信被执行人名单信息录入工作，防止数据错误、信息缺漏等问题，在更广范围、更深层次上建立“失信被执行人”网站，方便各类市场主体查询；（2）在现有联合信用惩戒系统基础上，抓好各领域信用惩戒措施的落实工作，拓宽实施惩戒的广度和范围，挤压失信被执行人的生存和活动空间；（3）建立信用激励和信用修复制度，通过正向激励约束机制激发市场主体活力。信用激励措施包括设置宽限期、出具自动履行义务证明、将自动履行信息向征信机构推送、对诚信债务人依法酌情降低诉讼保全担保金额等。被执行人在一定期限内改正失信行为并消除不良影响的，人民法院依法删除或者撤销失信信息，相关部门停止公示其失信记录，终止实施联合惩戒措施。
3.完善司法救助和责任保险机制。（1）将司法救助资金纳入年度财政预算，拓宽救助资金来源渠道，统筹加大社会救助资金向司法救助的倾斜力度，引导社会慈善基金参与执行救助。（2）健全法院与社会保障部门化解涉民生执行案件的合作机制，规范救助标准和流程，简化审批流程，及时将符合条件的当事人纳入社会保障范围。（3）扩大责任保险覆盖范围，鼓励相关单位投保食品安全责任、环境责任、雇主责任等责任保险，发挥保险制度分担风险、分摊损失作用。
（三）坚持立审执协调配合，提高案件质量
1.完善财产事实查明机制。一审法院应当将财产事实查明作为民商事案件查明事实的重要组成部分，打造标准审判模型。改变目前庭审固有流程，在法院庭审环节，设置单独的财产事实查明环节，由双方当事人举证质证。庭审中难以认定的，由人民法院庭后依职权或委托其他机关进行查明。将财产事实作为基本案件事实予以查明，与执行阶段被执行人财产申报进行衔接互补，防止被执行人判后转移和隐匿财产，保障申请执行人合法权益。
2.完善刑事涉财案件执行制度机制。（1）对公安机关在侦查阶段查封、扣押的被告人财产，加强对扣押程序合法性和财产性质、权属的审查，对公诉机关移送查封、扣押财物清单，要求同时移送财产所有人的证明或系犯罪违法所得的证据。（2）审判阶段，被告人及其亲属或者案外人提出异议的，应当通知其提供有效合法证明，同时要求公诉机关进行核查。将被告人财产状况纳入庭审范围，作为法庭调查内容，将被告人经济状况和履行能力作为罚金刑的参考依据。（3）优化升级执行案件流程信息管理系统，改造现有办案流程，推进立案、审判、执行、减刑假释系统线上对接，对接跨部门涉案财物集中管理信息平台和监狱管理信息系统等，实现对刑事涉财执行案件的规范办理。
3.完善执行转破产制度。加强对全国执行转破产案件情况深入调查研究，着力解决程序繁琐、耗时较长等问题，总结经验、优化程序、提高效率，保障胜诉当事人权益。一方面，加大破产审判力度，加强破产审判专业化建设，建立专业化的破产审判机构和专业化的审判队伍，建立常态化的府院沟通协调联动工作机制，完善破产审判信息化工作机制。另一方面，应当尽快推动修订企业破产法，建议规定执行转破产制度，将现行有效的的经验做法，固化为制度规范，上升为立法规定。对有规避执行等情形的，禁止破产企业的法人和高管等从事原企业所在行业，防止被执行人借助破产逃废债务。
（四）深化审判权与执行权分离，完善执行制度机制
1.总结改革经验推行审判权与执行权分离。将党的十八届四中全会决定提出的“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要工作，总结各地试点经验，深度研究执行权属性，深化审判权与执行权分离，建立一套不同于审判的执行工作机制、管理模式和考核体系。执行实施案件由执行员分段集约执行，实行行政负责制代替合议制。执行工作管理实行统一行政管理，遵循执行工作规律，以程序保障、效率优先为原则。执行考核体系以实际执行到位率和执行效率为核心，对司法责任制进行回溯。明确目标任务，逐步推进具有中国特色的执行体制改革。
2.完善“终本”案件管理机制。（1）严格“终本”案件审批，建议所有“终本”案件线上审核、全程留痕，严禁对有财产可供执行的案件以“终本”方式结案，防止因追求结案而反复“终本”、违规“终本”。（2）应当将“终本”案件质量及整改效果作为执行局长述职的重要内容。（3）严格“终本”案件监督，建立“终本”案件监督团队，加强对“终本”结案把关，对“终本”案件的恢复执行统一监管，对申请执行人提供的可供执行财产或财产线索是否属实进行调查核实。
3.完善执行衍生案件治理机制。严格异议审查。（1）增加规定执行异议时效，减少异议人恶意提起执行异议延误执行进展。执行异议期间并非一律停止执行，在提供充足证据且有担保的情况下，可暂时停止执行，适当提高异议门槛，减少滥用异议程序案件数量。（2）制裁滥用异议行为。明确列举以明显不合理理由提起异议、以同一理由反复提起异议、虚构和捏造事实等滥用执行异议的若干情形，依法予以罚款、拘留等。涉嫌虚假诉讼、诈骗等犯罪的，移送侦查机关，依法追究刑事责任。（3）完善诉讼参与人制度。拓宽诉讼参与人范围，允许符合条件的利害关系人或案外人参与诉讼，减少当事人难以参与诉讼只能在执行阶段提出异议的案件数量。
（五）健全涉执行相关法律法规
1.推动出台强制执行法。全面总结我国执行工作经验，特别是全国法院解决执行难的创新机制和典型经验。坚持问题导向，着力解决执行实践中的疑难复杂问题，尊重立法规律，保证立法体系科学、逻辑严密、操作性强，推进强制执行法尽快出台，增强执行法律规则供给，统一法律适用标准。加强对执行类司法解释和规范性文件的清理工作，以提升执行规范的体系性和整体协调性。推进失信、限制高消费、拒执罪等司法解释的修订工作，出台进一步规范执行行为的司法政策文件。
2.完善妨害执行行为立法。建议出台办理拒执罪案件的相关指导意见，统一案件移送、立案、举证、自诉、犯罪要件等方面的规定，有效解决目前拒执罪打击不力的问题。根据妨害执行行为的性质、种类、程度等情形，对恶意转移财产、隐匿财产、虚假报告、破产逃债、拒不协助、煽动闹事等各类妨害执行行为，设立罚当其罪的轻罪名，做好与罚款、拘留等处罚措施的衔接，增强打击的威慑力。
3.完善仲裁裁决和公证债权文书强制执行有关规定。（1）调整仲裁裁决执行级别管辖。鉴于目前仲裁数量多、标的额小等实际情况，建议修改为当事人申请执行仲裁裁决案件，执行标的额符合基层人民法院民商事案件级别管辖范围的，直接由基层人民法院管辖。（2）完善虚假仲裁规制制度。对于虚假仲裁，人民法院除按照规定不予执行外，推动将仲裁程序纳入检察监督范围。对虚假仲裁申请执行构成犯罪的，按照虚假诉讼罪予以打击。（3）完善公证债权文书审查法律制度，规定公证债权文书错误给债务人造成损失的，公证机构应当承担赔偿责任。
（六）加强人民法院执行队伍专业化建设
1.加强政治建设。坚持把政治建设摆在首位，加强理论武装，教育引导执行干警牢记法院第一属性是政治属性，牢记自身第一身份是政治身份，进一步增强“四个意识”、坚定“四个自信”，坚定捍卫“两个确立”，坚决做到“两个维护”，确保执行干警绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。引导执行干警强化政治历练和实践锻炼，通过办理重大疑难复杂案件积累政治经验、增进政治智慧、强化政治担当，全面提升政治能力。
2.加强专业化建设。构建以执行员为主的执行队伍体系，建议明确执行员的地位、任职资格和条件、产生的方式方法。执行员可以依法办理执行实施案件，发出执行通知书、报告财产令，发起网络查控、线下查控等，打造一支专业化的执行队伍。充分发挥法官培训机构的作用，加强新进执行员的岗前培训，推行不同于法官的培训教程。对长期从事执行的执行员，开展分批分类培训和实操考核，围绕执行实务中热点难点问题，适时组织专题培训，不断提高执行员专业水平。
3.加强党风廉政建设。（1）强化上级法院对下级法院执行工作的监督责任，健全下级法院执行局长向上一级法院报告述职制度；（2）严格落实“三个规定”、办理执行案件“十个必须”，常态化开展规范执行行为专项整治；（3）深入持久开展法纪教育、警示教育，特别是用好典型案例，以身边事教育身边人知敬畏、存戒惧、守底线。发挥司法巡查、审务督察、一案双查等作用，严肃查处执行领域违纪违法行为。
4.加强执行工作考核。构建科学的执行指标考核体系，以落实司法责任制为核心，以及时实现当事人合法权益，提升人民群众获得感为目标，内部可操作、外部可接受、指标可量化、向前可追溯。要与审判质量管理指标体系彼此衔接，明确执行指标以实现裁判公正为核心的基本定位，通过执行回溯审判，对审判质量进行全流程评价。从案件立案到执行，所有评价指标形成全流程循环，审判兼顾执行，执行回溯审判。要注重对执行完毕率和实际执行到位率的重点评价，将直接影响人民群众司法获得感的执行完毕率、实际执行到位率，作为指标体系中的核心指标，加大权重赋值，同时注重执行评价体系的外部开放性，如可设定申请执行人满意度指标，嵌入执行回访系统，设定合理分值，让群众评价真正体现到指标体系中。
来源：《中国应用法学》2024年第4期
作者：最高人民法院咨询委员会第三调研组
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