​李 楠：中国社会治理现代化：内涵、成就与经验

作者系武汉大学教授，文章选自 |《国家治理》杂志10月（下）

社会治理现代化是一国追求现代社会治理模式的社会发展过程，是一国根据本国国情和时代特征，通过更新治理理念、改进治理方式、完善治理体制机制，不断提升社会治理水平，以更好地实现治理目标的过程。中国社会治理现代化，是指中国共产党立足于中国基本国情和时代特征，在以人民为中心的发展思想指导下，组织和动员政府、市场主体、社会组织、社会公众等多元主体共同参与到社会治理中，通过不断改进社会治理方式，提高社会治理水平，充分发挥多元治理主体的协同作用，有效协调社会利益关系，解决社会矛盾冲突，增进社会认同，促使社会既充满活力又和谐有序，最终实现社会公平正义与人的自由全面发展的整体性社会发展过程。中国社会治理现代化是一项复杂的系统工程，是“动态演变过程和理想目标状态的统一体”，具有丰富的理论内涵。从实践层面的发展趋势和理论层面的发展目标来看，其内涵主要包括如下五个方面的内容。

在不同的经济社会发展阶段，随着社会主要矛盾的变化与国家发展战略的调整，社会治理目标会发生相应的变化。中国社会治理现代化内含社会治理目标的现代化。改革开放前，为了巩固国家政权，集中国家力量完成社会主义革命和建设的任务，我国社会治理的目标更多体现为维护社会秩序、确保社会的安定团结。改革开放后，随着国家的中心工作转移到经济建设上来，为服务于生产力发展的需要，社会治理的目标更多体现为释放与激发社会活力。党的十八大以来，随着社会主要矛盾发生变化，我国提出以人民为中心的发展思想，社会治理在注重维护社会稳定与增强社会活力的基础上，更加强调增进人民福祉与促进人的全面发展。因此，现阶段，中国社会治理现代化的目标是包含秩序、活力与民生的多维度目标，旨在促进社会既充满活力又安定有序，最终实现社会公平正义与人的自由全面发展。

与传统的社会管理理念将政府作为单一治理主体不同，中国社会治理现代化强调治理主体的多元化。新中国成立后，面对严峻的国内外形势，为巩固新生政权，快速恢复和发展国民经济，为现代化建设奠定基础，我国自上而下采取了高度集中的计划经济体制，形成一种能够全面控制社会资源的“全能主义”体制。党政机关作为社会管理的主体，推动形成了一元化的社会结构，广大社会成员处于被严格管控的境地。这种体制有效巩固了国家政权，促进了社会的稳定与发展，但同时也抑制了社会活力的释放。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，我国社会利益结构发生了深刻变化，社会阶层结构分化，日益呈现出利益主体多元化、利益观念多样化的发展态势。由于不同的利益主体有着不同的价值观念与行为方式，社会关系变的越来越复杂，社会事务大量增加，仅靠政府单一主体的力量难以满足愈益庞杂的管理需求。在党和政府的推动下，社会治理主体日益呈现出多元化的发展趋势。

随着社会利益关系的调整和分化，主体多元化成为社会治理的发展趋势，不同主体之间的协同合作成为社会治理现代化的必然要求。然而，主体的多元化并不代表治理有效性的提升，反而意味着利益诉求的多样化，不同主体出于自身利益驱动有着不同的行为取向，在相互交往中可能产生矛盾冲突，形成主体间相互关系的不协调。要实现多元主体有序参与的社会协同治理，需要有一个主导力量来发挥引领、协调功能，解决多元主体间的矛盾纠纷、利益冲突等问题，实现多元主体的良性互动。当代中国社会结构受到政党主导逻辑的强烈塑造，中国共产党作为执政党，在我国现代化事业中发挥着关键作用。党的十九大报告提出，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”，既强调了要继续建设多元主体参与的社会治理体制，又突出了党组织的领导地位，从而明确了党建引领下“一核多元”的现代社会治理架构。

治理方式现代化是中国社会治理现代化的重要依托。计划经济时期，我国主要通过自上而下的行政手段对社会实行管控。改革开放以后，随着经济体制改革的深入推进，我国社会关系趋于复杂化，社会矛盾逐渐增多，单一的行政手段已无法满足复杂多变的治理需求，国家开始重视社会治理方式方法的调整创新，采取行政、经济、法治等多种手段治理社会。社会治理方式现代化要求“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的总体思路”，充分发挥政治引领作用、法治保障作用、德治教化作用、自治基础作用与智治支撑作用，不断提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

当前，我国发展面临前所未有的复杂环境，社会治理面临的问题复杂多样，迫切需要社会治理能力的全面提升。一是要提升群众工作能力。群众路线是中国共产党的生命线。在推进社会治理现代化的过程中，要以满足广大人民群众的根本利益为工作的出发点，不断改进群众工作方法，提升群众工作能力，有效调动群众参与到社会治理中。二是要提高风险防范能力。要坚持底线思维，强化风险意识，提高对各类风险挑战的预警能力和应急管理能力，有效防范化解各种“灰犀牛”“黑天鹅”事件，确保经济健康发展和社会秩序稳定。三是要提高舆论引导能力。信息技术的飞速发展与广泛应用为社会治理带来了深远的影响，也给党的舆论工作提出了挑战。一方面，要牢牢掌握舆论工作的主导权，借助信息技术的力量积极宣传党的思想理论与政策主张，提高运用新媒体引导舆论和动员群众的能力。另一方面，要紧密关注舆情动态，高度重视群众呼声，耐心倾听网民意见，及时回应社会热点关切，着力提升舆情应对能力。

改革开放和社会主义现代化建设新时期社会管理的提出、发展与成就

改革开放以后，为推动经济发展、调动一切积极因素发展生产力，以邓小平同志为主要代表的中国共产党人对新的社会治理模式进行了初步探索，开始放松对社会领域的管控。以村民委员会、居民委员会为代表的基层自治制度逐渐取代人民公社制度和街居制、单位制等管控制度，严格控制人口流动的户籍管理制度得到调整，社会治理结构开始发生重大变化，人口流动大大增多，社会发展活力初步得到释放。

党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，市场化改革加速推进。1993年11月，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”。这是党中央文件中首次正式使用“社会管理”概念，表明党开始将社会管理视为社会主义现代化建设的重要任务。2002年11月，党的十六大报告将“社会管理”“公共服务”与“经济调节”“市场监管”并列确立为政府的四项基本职能，进一步强调了政府的社会管理职能。

进入新世纪，经济体制改革在推动经济高速发展的同时，带来了社会利益格局的深刻调整与社会结构的深刻变革，社会分化程度加剧。在这种情形下，以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人，将构建和谐社会纳入到社会治理的目标体系之中。2011年9月，中共中央、国务院印发《关于加强和创新社会管理的意见》，“加强和创新社会管理”成为社会领域的重点工作，中国社会治理现代化得到进一步推进。2012年11月，党的十八大报告提出要“在改善民生和创新管理中加强社会建设”。社会管理创新成为这一阶段我国加强社会建设工作的热词。

改革开放和社会主义现代化建设新时期，中国社会治理现代化建设取得了重要成就。在经济体制改革不断深化的过程中，党和国家放松了对社会的管制，构建了基于中国国情的中国特色社会主义管理体系，我国的社会治理模式逐渐由“社会管控”转变为“社会管理”。在此基础上，我国经济得到持续高速增长，社会活力显著增强，民生事业得到重视，和谐社会建设得到大力推进。社会建设成为现代化建设的重要一环，为新时代中国社会治理现代化的创新突破与深化发展提供了宝贵的实践经验。

中国特色社会主义新时代我国社会治理的突破、创新与成就

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视社会领域的改革创新，加强党对社会治理领域各方面的领导。在治理目标、方式、体制机制等方面提出诸多新要求，作出一系列新部署，推动我国的社会治理模式实现从“社会管理”转向“社会治理”的重大突破与创新，走出了一条适应人民需求的中国社会治理现代化道路。

随着社会主要矛盾发生转化，人民群众的社会治理诉求变得更加多元化和多样化。为践行以人民为中心的发展思想，更好地满足人民对美好生活的需要，党和政府的治理理念发生重大更新。2013年11月，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。自此以后，推进国家治理现代化就成为国家的重大战略任务，其反映到社会领域就是要推进社会治理现代化。《决定》还鲜明提出要“创新社会治理体制”。这是党首次在中央全会中使用社会治理的概念，正式以“社会治理”取代了“社会管理”。由社会管理到社会治理，虽然只有一字之差，但这却反映了党的执政理念在我国经济社会结构深刻调整与社会主要矛盾转化的背景下发生的深刻变化，社会治理目标、治理主体与治理方式实现重大更新优化。在治理目标上，从注重维护社会稳定转变为更好地满足人民对美好生活的需要；在治理主体上，由党政权威主体治理转变为政府、市场、社会与公众等多元主体共同治理；在治理方式上，由原来更多依靠行政力量转变为系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。之后，中国社会治理现代化加速推进，党提出一系列新目标新部署，推动社会治理体制机制不断完善。

2017年10月，党的十九大报告在深入分析当前和今后一个时期我国社会治理面临的有利条件和现实困境的基础上，明确了社会治理的目标、方向与依靠力量，为多措并举、打造共建共治共享的社会治理格局提供了基本遵循。一是强调了加强和创新社会治理，目标是保障和改善民生，不断满足人民对美好生活的需要。二是明确了社会治理过程要由人民群众共同建设、共同治理、共享成果，还根据各主体自身特点明确了不同主体的职责和分工。三是提出社会治理现代化的“四化”标准。党的十九届四中全会将“共建共治共享”由“格局”上升到“制度”层面，将社会治理体制“五要素”转变为社会治理体系“七要素”，突出民主协商与科技支撑的重要作用，提出建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。2023年3月，《党和国家机构改革方案》决定组建中央社会工作部，这深刻体现了党和国家的“大治理观”，将有力推动碎片化治理走向整体性治理。

新时代以来，在党中央的高度重视下，中国社会治理现代化建设取得历史性成就。在理论层面，伴随社会治理实践的推进，我们党围绕社会治理创造性地提出一系列原创性的思想与观点，对新时代社会治理的目标、主体、方式、体制等问题作出了系统回答，中国社会治理现代化理论体系逐渐完善，推动了马克思主义国家治理理论的中国化与时代化。在实践层面，党根据社会结构变化特点和社会发展规律，与时俱进地推动了社会治理目标、主体、体制、方式与能力的现代化，激发了社会活力，调动了不同主体参与社会治理的积极性，有效积聚了群众力量，提升了社会治理水平，增进了人民福祉，促进了中国社会的长期稳定与持续健康发展，为人类社会治理现代化贡献了中国智慧与中国方案。

坚持党的全面领导是中国社会治理现代化的根本保证

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。新中国成立以来，在社会治理现代化发展演进的每个阶段，党都始终处于领导核心地位，起着管方向、聚人心的领导核心作用。新中国成立后，党依靠其强大的组织力、引领力、号召力，最大限度地凝聚社会力量、调动社会资源，带领全国人民建立了社会主义基本制度，为社会治理现代化创造了根本的社会条件与政治前提。改革开放后，伴随经济体制改革的步伐，党探索建立了与社会主义市场经济相适应的具有中国特色的社会管理制度体系。党的十八大以来，党顺应社会发展规律与人民需求，走出一条中国社会治理现代化道路，突出多元主体协同治理中的党建引领作用，并通过不断加强自身建设，增强党领导社会治理现代化的能力，有效提升了社会治理水平。历史已经证明，坚持党的全面领导是中国社会治理现代化的根本保证。

坚持以人民为中心是中国社会治理现代化的价值旨归

人民是历史的创造者。中国共产党自成立以来就始终坚持人民至上理念，把维护和实现人民利益作为党一切工作的出发点和落脚点。坚持以人民为中心是中国社会治理现代化的价值旨归。一方面，坚持以人民为中心，为社会治理现代化事业指明了奋斗方向。正因为坚持一切为了人民的工作理念，把实现人民对美好生活的向往作为推进社会治理的奋斗目标，我们党才有不断推进社会治理创新的强大动力，才能根据经济社会结构的变化，与时俱进地更新社会治理理念、调整社会治理模式、完善社会治理体制机制，以不断提升社会治理水平，更好地解决人民群众的“急难愁盼”问题。另一方面，坚持以人民为中心，为社会治理现代化事业带来了不竭的力量源泉。在社会治理现代化建设中，我们党坚持一切依靠人民的工作思路，积极贯彻群众路线，最大限度动员群众力量，调动人民群众共同参与社会治理，为社会治理现代化注入源源不断的强大力量。

坚持从中国国情出发是中国社会治理现代化的基本出发点

社会存在决定社会意识是唯物史观的基本原理。中国的国情是中国人民进行社会活动的重要物质条件，也是党和政府制定大政方针的基本依据。坚持从中国的国情出发制定方针政策，是中国特色社会主义事业取得胜利的根本保证。要推进社会治理现代化，必须从中国具体国情出发，采取符合中国实际的治理模式，并随着中国国情的变化与时俱进地调整治理方略。当前中国的基本国情是我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这将是一个很长的历史过程。在这个过程中社会发展会表现出不同的阶段性特征，在不同的阶段，社会主要矛盾又会发生变化。因此，依据社会主要矛盾的变化制定新的发展战略就成为坚持实事求是、从实际出发的重要体现。新时代以来，正是由于党与时俱进地提出打造共建共治共享的社会治理格局、建设社会治理共同体，中国社会治理现代化得以不断取得新进展。

坚持夯实基层社会治理根基是中国社会治理现代化的重要支撑

基层治理是国家治理的基石，夯实基层社会治理根基是社会治理现代化的重要支撑。一方面，夯实基层治理根基可以为社会治理提供良好的社会环境。治国安邦重在基层，基层是党员干部联系群众、服务人民的最前线，也是社会问题与矛盾的易发地。以增进人民福祉为出发点加强基层治理，提升基层治理水平，更好地满足基层人民群众的切身需求，有利于化解基层社会矛盾，维护基层社会稳定，厚植党的执政基础。另一方面，基层社会治理创新可以为社会治理现代化积累丰富经验。基层是改革创新的源头活水，推进社会治理现代化不仅需要自上而下的顶层设计，而且需要重视自下而上的基层改革创新，支持基层的探索实践，充分释放基层群众改革创新活力。新时代以来，党和政府不仅积极鼓励基层社会治理创新，而且大力支持各地将在实践中探索的先进经验在全国进行推广，从而极大地推进了中国社会治理现代化。

坚持社会治理创新与其他领域改革协调推进是中国社会治理现代化的必然要求

改革是涉及国家发展各领域的全方位系统性工程，每一领域的改革调整都会影响到其他领域。因此，全面深化改革需要从全局出发，坚持改革的系统性与协同性，促进各项改革措施之间的协调配套、系统集成。推进社会治理现代化，要树立系统思维，把握社会领域与经济、政治、文化、生态文明等领域之间的相互联系，坚持社会治理创新与其他领域的改革协调推进，使各项改革良性互动、相互促进，而不是相互掣肘、相互阻碍。改革开放初期，由于误将“以经济建设为中心”理解为“以经济建设为唯一”，部分地区和部门把改革和发展的精力全部放在经济建设上，致使“经济建设一条腿长，其他建设腿短”，并引发一些社会矛盾与问题。之后，党中央高度重视改革与发展的系统性与全面性，推动中国特色社会主义事业总体布局从“三位一体”经“四位一体”发展到“五位一体”。我国改革的系统性显著增强，在经济持续健康发展的同时，社会治理现代化等方面也取得重大进展。

坚持服务国家战略大局是中国社会治理现代化的基本目标

联系的观点是唯物辩证法的一个总观点。制定国家政策要坚持联系的观点，正确处理全局和局部、整体和部分的关系。社会治理是国家治理的重要组成部分，社会治理水平对国家战略大局的谋划与推进有着重要的影响。因此，推进社会治理现代化必须有利于实现党和国家的中心任务，坚持服务国家战略大局是中国社会治理现代化的基本目标。新中国成立初期，党带领人民群众通过消灭旧社会遗留的旧观念、旧思想与旧制度，建立起社会主义新道德、新文化与新秩序，实现了广泛而深刻的社会变革，为中国式现代化奠定了根本的制度基础。社会主义改造完成后，我国基本建立起社会主义制度，党和国家采取了具有强大资源调动力与社会整合力的管控型社会治理模式，集中国家力量加快推进国家工业化，为中国式现代化奠定了坚实的物质基础。改革开放后，通过不断推进社会管理体制创新，我国逐步建立起具有中国特色的社会主义管理体制，为生产力发展提供了稳定的社会秩序和社会活力。新时代以来，党中央高度重视社会治理改革创新，不断推进社会治理现代化，为国家发展和安全作出重要贡献。