主持人语
2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过关于修改《监察法》的决定，自2025年6月1日起施行。《监察法》新增了强制到案、责令候查、管护、禁闭等强制措施。这四项强制措施作为保障监察执法流程畅通和强化监察内控机制的重要举措，充分体现了打击犯罪与保障人权相统一的法治原则，蕴含着以问题为导向、与时俱进修改监察法的立法精神。为此，国家社会科学基金重点项目“坚持和完善党和国家监督体系研究”课题组首席专家吴建雄教授主持组织《监察法》新增强制措施研究专题，以期引发学界关注和思考。
摘要
由于监察强制措施的类型亟待完善，监察机关缺乏轻重衔接的人身强制措施体系，监察留置的定位和功能出现偏差，《监察法》新增了监察强制到案等措施。强制到案属于监察强制到案措施、非羁押性监察强制措施，具有临时性、强制效力较弱、适用对象特定等特点。监察强制到案能够保障调查程序的顺利推进，弥补监察强制到案手段的缺失，体现了人权保障的价值目标。新修改的《监察法》还从构成要件、运行程序、权利保障等多个层面对监察调查强制到案的运行进行了规范，旨在保障被调查人的合法权益，推动调查工作的顺利开展。
全文内容
2024年12月25日，十四届全国人大常委会第十三次会议表决通过关于修改《监察法》的决定，修改后的《监察法》新增一条，作为第21条：“监察机关根据案件情况，经依法审批，可以强制涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人到案接受调查。”这一调查措施的增加，丰富了现有的监察措施体系，弥补了此前监察调查所缺失的控制到案功能，对依法调查涉嫌严重职务违法和职务犯罪的案件具有重要意义。
一、监察强制到案措施的产生背景
监察体制改革将检察机关的职务犯罪案件侦查权转隶至监察机关，用职务犯罪监察调查程序替代了传统的刑事侦查程序，但职务犯罪案件的性质和行为人的人身危险性并未发生改变。职务犯罪案件具有隐蔽性强、案情复杂、证据形式单一的特点，且被调查人往往具有极强的反调查意识和较大人身危险性，在调查过程中为有效防止被调查人隐匿、逃窜、相互串供、毁灭证据，阻碍监察调查工作开展，监察机关需对被调查人采取具备人身强制性的措施。考察立法现状，相较于《刑事诉讼法》，《监察法》（2018）规定的调查强制措施较为单一，仅包含留置一项限制人身自由的强制措施。根据新修改的《监察法》，监察机关采取留置的期限一般可长达八个月，特殊情形下还可重新计算留置时间。留置适用期限的规定充分体现了权力之于权利的实质干预性，但《监察法》并未将其界定为强制措施而是归类为调查措施。此种认定不利于保障被调查人的合法权益，容易导致留置的适用出现偏差，致使超期留置的严重后果。
此外，监察强制措施的类型亟待完善。留置时限较长且审批程序复杂，监察机关缺乏能够短暂剥夺或限制被调查人人身自由的过渡性措施，难以灵活应对实践中复杂多变的情形。例如，针对《监察法实施条例》第96条所规定的三类不得采取留置措施的特殊人群，如患有严重疾病、生活不能自理的；怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；系生活不能自理的人的唯一扶养人等，监察机关无法通过其他替代性措施有效限制其人身自由，容易给后续调查工作埋下隐患。除此之外，监察调查中还缺少具备控制到案功能的前置性措施，阻碍了调查工作的顺利开展。面对职务违法和职务犯罪行为正在发生的紧急情形，监察机关缺乏高效的应对手段以制止违法犯罪行为，减少行为给社会公共利益带来的损害。
我国刑事侦查设置了拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕五种强制措施，这几类强制措施的人身强制性依次提升，共同构成了具有梯度性的强制措施体系。反观监察措施领域，当前监察机关缺乏轻重衔接、具有梯度性的人身强制措施体系。人身强制措施的单一性导致留置适用频率居高不下，为满足案件调查的需要，留置被异化为取证手段。监察办案候审羁押率偏高，被调查人的人权难以得到有效保障。
此次《监察法》新增的强制到案、责令候查和管护一同丰富并完善了监察强制措施，构建了符合比例原则、轻重衔接、具有梯度性的监察强制措施体系。其中，强制到案属于非羁押性监察强制措施，是为了保障监察调查工作的顺利开展而对被调查人的人身自由予以短期限制。
二、监察强制到案的应然性质和基本特征
监察强制到案的性质和特征不仅关涉强制到案概念的准确界定，更影响着强制到案的适用与实施。把握其性质和特征，有利于进一步理解强制到案的内涵。
（一）监察强制到案的应然性质
1.监察强制到案措施
根据功能的不同，可将监察强制措施中的人身强制性措施划分为强制到案措施和强制候审措施。监察强制到案措施旨在确保被调查人到案配合调查、接受讯问，为后续调查工作开展提供线索和证据支持，通常伴随较短时间的人身自由限制；监察强制候审措施目的在于保障调查程序的顺利进行，防范被调查人的人身危险性，需长时间限制甚至剥夺被调查人的人身自由。基于上述分类，此次《监察法》新增的强制到案属于监察强制到案措施。第一，强制到案的目的是强制被调查人到案，是监察调查的前置性措施。其完善了监察调查权的控制到案功能，给监察机关提供了紧急情况下的应对手段，为监察调查强制嫌疑人到案的程序提供了正当性。第二，根据新修改的《监察法》的规定，监察强制到案仅能在短时间内限制被调查人人身自由，不具备羁押候审的功能。因此，监察强制到案属于强制到案措施，而非强制候审措施。
2.非羁押性监察强制措施
根据侵犯公民人身权利程度的不同，可将监察强制措施区分为非羁押性监察强制措施和羁押性监察强制措施。羁押性监察强制措施和非羁押性监察强制措施在强制力、时限、幅度等方面均存在差异。非羁押性监察强制措施仅限制被调查人人身自由，且程度较轻；羁押性监察强制措施期限较长，具有较强的强制力，甚至可能直接剥夺被调查人的人身自由。监察强制到案符合羁押性监察强制措施的特征，具体如下。第一，强制到案只能在短时间内限制被调查人的人身自由，其强制力明显弱于留置等羁押性监察强制措施。第二，监察强制到案具有适用优先性，监察机关在对人身强制措施进行选择时，应在充分考虑被调查人人身危险性、妨碍调查开展的风险性基础上，在保障调查工作顺利进行的最小限度内予以适用。非羁押性监察强制措施的强制力较弱、时限更短，优先适用非羁押性强制措施能够有效防止羁押性强制措施的滥用给被调查人权益造成的侵害。因此，在法定情形下，应当优先适用监察强制到案。第三，监察强制到案具有临时性，是对被调查人予以适当控制而不过分妨碍其权利的折中性手段，当前立法已针对该措施建立了一系列调节机制，包括变更、解除、撤销制度。适用期限届满后，监察机关应及时变更撤销强制到案的适用。
（二）监察强制到案的基本特征
1.临时性和短暂性
监察强制到案是监察强制措施体系中时限最短的一类措施。新修改的《监察法》对强制到案作出了明确的时间限制，一般情况下不得超过12小时，特殊情况下需要采取管护或留置措施的，持续的时间不得超过24小时。期限届满后，监察机关应根据案件情节轻重等解除强制到案，转而适用与被调查人人身危险性相适应的其他种类的监察强制措施。基于此，监察强制到案的效力也是暂时的，随着案件调查出现新进展或者全新的证据线索的发现，强制到案会被依法撤销、变更。强制到案的临时性和短暂性表明其是为保障监察调查程序顺利进行而设置的前置性措施，体现了监察机关对被调查人人身自由基本权利的尊重和保障。
2.强制效力较弱
相较于管护、责令候查、留置，监察强制到案是强制力最弱的一项监察强制措施。监察强制到案不以剥夺被调查人的人身自由为目的，而是为了不影响调查程序的顺利进行，暂时约束被调查人的人身自由，不具有惩罚性，体现了实体正义和程序正义双重价值目标的有机结合。除此之外，其强制效力弱还表现为该措施适用时限短且具备严格的期限延长限制。监察强制到案是整个监察强制措施体系的第一环，其余强制措施均在强制到案的基础上逐级加大强制力度，进而确保措施的实施效果能够合理分层并适当衔接，使监察强制措施更加协调化、梯度化、体系化。
3.适用对象特定
根据新修改的《监察法》，监察强制到案仅能适用于涉嫌严重职务违法和职务犯罪的被调查人，对于证人、被害人等其他人员，不能适用强制到案。监察强制到案是在确保监察权独立运行的前提下，为实现高效反腐而设置的独立、特殊的监察强制措施，因此其适用对象只能是依法行使公权力的公职人员。与此同时，该对象必须涉嫌实施严重职务违法或职务犯罪行为，但并非所有涉嫌职务违法或职务犯罪的被调查人都会被采取强制到案措施，只有当监察机关已经收集到了足够的证据和线索，能够证明被调查人存在严重职务违法或职务犯罪行为，且被调查人存在逃避侦查、毁灭证据的可能性时，才能对行为人采取强制到案。此外，这里的被调查人应当进一步地明确，不包含那些已经适用管护、责令候查、留置等其他监察强制措施的被调查人，因为这类被调查人不再具备逃跑、串供的风险，能够及时到案配合调查工作的开展。监察强制到案适用对象特定的特点体现了监察强制措施的谦抑性和必要性，契合保护人权的理念。
三、监察强制到案的功能定位
监察强制到案措施的功能定位顺应了监察体制改革深化和监察实践的要求，体现了保障调查程序顺利推进、弥补监察调查控制到案功能、强化被调查人人权保障的立法期望。
（一）保障调查程序顺利推进
国家监察体制改革构建了全面覆盖行使公权力的公职人员的国家监察体系，以依法调查职务违法和职务犯罪行为。为高效履行职务犯罪调查的职能，监察体制改革中，专门的调查程序得以设置。调查程序在某种程度上替代了侦查程序，这也为调查程序的具体设计提出了要求，例如调查措施的深入理解和准确适用，证据的收集、审查、采信等。调查程序旨在通过收集被调查人有无实施犯罪行为以及案件情节轻重的证据，查明被调查人的违法犯罪事实。为此，《监察法》（2018）设置了包括留置、讯问、冻结等12项措施助力调查程序的开展。强制到案作为监察强制措施，保障调查程序顺利推进是其重要功能之一。第一，有线索或证据表明被调查人可能逃避调查和审判时，强制到案能够短暂控制被调查人并确保其在指定地点接受讯问，防止其逃逸。随着经济资本在全球的快速流通，腐败分子携带赃款逃往海外的现象屡见不鲜，监察机关取证、追逃、追赃工作面临严重阻力。当发现涉嫌严重职务违法或职务犯罪的被调查人存在逃往境外的迹象时，采用强制到案措施，能够对被调查人的人身自由予以控制，制止其逃窜行为，从根源上破解了我国反腐败跨境追逃追赃形势严峻的困境。第二，强制到案措施可以有效防止证据遭到破坏。修改后的《监察法》第43条第1款规定，调查程序应当收集案件证据，查明案件事实，形成相互印证、完整稳定的证据链。实践中，被调查人为了逃避法律责任，可能实施串供、隐匿、伪造、毁灭证据等行为，妨碍调查程序的推进。依法适用强制到案，对保护调查证据，形成完整证据链具有重要意义。第三，强制到案有利于推动案件进展，提高调查效率，节省办案资源。相较于过去利用留置强制被调查人到案，强制到案措施的审批流程更为灵活，易于操作。第四，强制到案必须遵循法律对其程序的规制，如出示证件、不得以连续强制被调查人到案的方式变相拘禁被调查人等，既保护了被调查人的合法权益，也维护了调查程序的公正性和合法性。
（二）弥补监察强制到案手段的缺失
强制到案具体包括三项内容，发现被调查人并对其予以人身控制，将被调查人带到指定的讯问场所，并对被调查人予以短时间的人身自由限制。强制到案的功能包括两项，其一，强制拒不配合调查工作开展的被调查人到案以接受讯问，获取案件信息，助力调查工作开展；其二，制止正在发生的职务违法犯罪行为，并在第一时间控制行为人，对其展开调查。
《监察法》修改前，留置是所有监察调查措施中唯一能够长时间剥夺被调查人人身自由的措施。为了满足办案需求，监察机关面对紧迫情形时，不得不降低留置的审批标准，致使留置缺乏应有的程序规制。但若严格遵循留置的审批程序，又会阻碍监察机关调查取证工作的进程。留置属于监察强制候审措施，将留置的功能拓展到控制和到案上，缺乏理论正当性和法律依据。倘若严格按照法律规定限制留置的适用范围，监察机关将缺乏主动性，不利于及时发现案件线索，严重阻碍调查工作的开展。实践中，我国贪官外逃的现象呈现出逐年递增的趋势，外逃的贪官大多为中高级领导干部，涉及外逃资金的数额巨大。究其原因，与监察调查措施中缺乏具有预警和控制功能的强制到案手段有很大关系。刑事诉讼设置了专门的强制到案措施，具体包括拘传和拘留，侦查机关根据案件的具体情节将被追诉人强制带到办案场所进行询问调查。强制到案是各国刑事侦查活动的关键步骤，也是确认或排除被强制到案人员嫌疑的重要手段，对整个刑事诉讼程序起着至关重要的作用。监察强制到案措施的新增弥补了监察调查缺失的强制到案手段，适应了职务违法犯罪调查的客观需要，为职务违法犯罪案件提供人证保障，推动调查工作的顺利进行，节约了监察机关的办案成本，确保犯罪行为能够得到应有的法律制裁。
（三）保障被调查人人权不受侵害
完善公民权利的保障制度是社会法治进程中必须重视的议题，被调查人的权利保障应当作为深化国家监察体制改革的重要内容。各类监察强制措施的强制效力、功能定位均不同。其中，留置措施因能够在较长时间内完全限制被调查人的人身自由，具有较大强制力，监察机关对使用留置措施应当保持审慎的态度。《监察法》（2018）中，存在留置与其他监察调查措施混同且功能定位异化的问题，实践中监察候审羁押比例失调，不符合人权保障的基本理念。
建立包含强制到案在内的监察强制措施体系的重要目的，就是进一步完善被调查人的人权保障体系，协调惩罚职务犯罪和保障被调查人人权之间的价值冲突。一方面，监察强制措施体系应包含多种强制力不同且彼此衔接的监察强制措施，基于比例原则，监察机关可以根据被调查人涉嫌职务违法或职务犯罪的严重程度，选择适用对其人身自由限制程度相当的监察强制措施。例如，对于被调查人拒不配合监察机关开展调查工作，或是嫌疑人存在逃跑风险，亟须限制其人身自由的情形，监察机关应当优先采用强制效力最弱且时限最短的监察强制到案。多元化的监察强制措施体系能够最大程度地减少对被调查人的不当羁押，减轻对被调查人人身自由的限制。另一方面，强制到案措施的人权保障功能还体现在对被调查人保障措施的法律规定中，尽管被调查人具有高度配合监察调查的义务，但其并非监察调查的“客体”，依然享有基本人权，被调查人的饮食、休息、生命健康、人格尊严等基本权利应该得到保障。此次新修改的《监察法》增加了保障被强制到案人员的饮食、休息、安全，为其提供相应医疗服务的规定，并对强制到案措施的适用对象、时限、程序规范等进行了严格规范，能够有效预防超期羁押情形的出现。
四、监察强制到案的制度面向与规范运行
监察强制到案具有人身强制性，为了确保这一程序的合法性、合理性、公正性，需要进一步细化规则以规范强制到案的适用。此次新修改的《监察法》对强制到案的适用对象、时间限制、程序规范及保障措施等内容均进行了规定，为强制到案提供了具体的实施细则和操作规范。
（一）监察强制到案措施的构成要件
监察强制到案是法律赋予监察机关的一项新权力，权力的行使应当符合正当程序原则。此次新修改的《监察法》明确了其适用对象、时间期限、适用条件，为监察机关依法适用监察强制到案提供了有益指导。一是监察强制到案的适用对象，新修改的《监察法》第21条规定，监察强制到案适用于“涉嫌严重职务违法或者职务犯罪的被调查人”。严重的职务违法或职务犯罪行为往往涉及侵害社会公共利益，基于保护公共利益的目的暂时限制被调查人的人身自由符合法益相称要求。因此，只涉及一般职务违法行为的被调查人不包括在适用对象范围内。二是监察强制到案的行使期限，新修改的《监察法》第46条规定了12小时的强制到案期限，特殊情况下可延长至24小时。作为到案措施，监察强制到案不履行羁押的功能，应当严格限制强制到案的适用期限，尽量减少对被调查人人身自由的限制。《监察法》修改后，强制到案的行使期限与其功能相适应，强制力相当，表达了立法者构建轻重衔接的监察强制措施体系的愿景，体现了对被调查人人身权益的尊重和保障。此外，新修改的《监察法》还明确了不得通过连续强制到案的方式变相拘禁被调查人，旨在防止监察机关滥用强制到案措施，将其异化为变相拘禁被调查人的手段。不过，目前《监察法》尚未对连续两次采取强制到案的间隔时间作出明确，日后可以进一步完善。三是监察强制到案的适用条件，新修改的《监察法》并未对监察强制到案的适用情形进行详细列举，而是作出了“监察机关根据案件情况”可以采取强制到案的规定。一方面，这样的表述赋予了监察机关一定限度的裁量权，便于监察机关灵活应对实务中的具体情形；另一方面，该规定又较为笼统，可能导致实践中难以把握强制到案适用的具体情形，容易造成强制到案措施的滥用。对此，日后可以参照《监察法》中有关责令候查、管护的规定，对监察强制的适用情形加以具体列举。同时，未来《监察法实施条例》进一步修改完善时，可对强制到案的适用情形进行明确。
（二）监察强制到案措施的运行程序
严格的程序规范一方面能够监督监察机关及其工作人员严格遵守监察强制措施的期限、对象等实质要件；另一方面程序规范也是保障被调查人权利的重要机制，能够为被调查人提供有效的救济途径。具体分析，关于监察强制到案的启动程序，新修改的《监察法》规定，监察机关采取强制到案应当“经依法审批”。目前立法尚未对强制到案的审批流程进行明确，应参考留置的审批机制，对监察强制到案适用内部审批及报送上一级监察委员会备案的启动程序，以便应对调查中可能出现的紧急情况，同时有效保障被调查人的人身自由不被随意剥夺。关于监察强制到案的执行程序，新修改的《监察法》第44条作了详细规定。在执行过程中，监察人员应当按照规定向被调查人出示有关证件，出具规范的书面通知，执行人员不应少于两人，到案后的讯问过程应当形成笔录、报告等书面材料，并由相关人员签名、盖章。关于监察强制到案的解除程序，程序的运行有不同的阶段，完整的强制到案程序还应当包括解除程序。监察强制到案的解除程序适用以下三种情形：第一种情形，监察机关在强制到案阶段查明被调查人并未实施职务违法或职务犯罪行为的，强制到案期限届满后，应当解除强制到案措施，立即释放被调查人；第二种情形，监察机关在强制到案期限内查明被调查人具有违法犯罪情节的，强制到案期限届满后，监察机关应当依据案件事实情节、参考被调查人的身体状况，解除强制到案转而适用其他与被调查人人身危险性相适应的监察强制措施；第三种情形，违法犯罪事实并未查明，处于存疑状态，但强制到案期限已届满，措施也应当解除，可以根据具体情形适用其他调查措施继续开展调查工作。
（三）被调查人的权利保障与救济
国家监察体制改革使监察机关被赋予了监督、调查、处置等权力，可能致使相关人员的人身、财产等基本权利遭到克减，因此监察机关在行使监察权的过程中，应当以保障人权为原则。新修改的《监察法》第50条第3款对被调查人在强制到案期限内应保障的一系列人身权益进行了详细规定。具体而言，第一，监察机关在强制到案期间应对被调查人的饮食、休息和安全予以保障，尽管强制到案时限较短，但被调查人可能会经历长时间的谈话、询问，因此保障被调查人拥有必要的饮食和休息时间尤为重要。第二，监察机关应当根据被调查人的身体健康状况为其提供必要的医疗服务，以保障被调查人的基本权益，体现规范、合理适用监察强制到案的要求。第三，监察机关在强制到案期间对被调查人采取谈话、讯问的，必须合理安排时间和时长，禁止监察人员故意在夜间或长时间对被调查人进行讯问，通过疲劳审讯的方法非法获取被调查人供述。第四，强制到案期间形成的谈话笔录、讯问笔录，由被谈话人、被讯问人阅后签名才能产生相应效力，以防止监察人员对谈话、讯问笔录进行篡改，保证笔录的客观性和真实性。除上述规定外，被调查人还应当具有知悉到案理由的权利，及时得到释放的权利，指控调查行为违法的权利等。参考《监察法》对留置等调查措施设置的复审、复核权以及申诉权，被采取强制到案的被调查人对强制到案决定有异议的，应当享有在法定期限内申请复审、复核的权利，针对强制到案期限届满仍不予解除的情形，被调查人也应当享有申诉权。
（责任编辑：余淑娟）
注：因篇幅限制，注释省略。
期刊简介
《党内法规研究》（CN42-1925/D）是我国党内法规研究领域第一本公开发行的学术性刊物，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，秉持政治性、学术性、原创性、实践性相结合的基本理念，面向马克思主义理论、中共党史党建学、法学、政治学、纪检监察学等一级学科方向和研究领域，致力建设成为立足党内法规制度建设、关注和研究党的领导和党的建设中的各类重大现实问题的学术期刊。本期为2025年第1期（第4卷，总第11期）。
来源：党内法规研究whu微信公众号
作者：罗珊 湘潭大学纪检监察研究院研究员、刘怡君 湘潭大学纪检监察研究院助理研究员
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