吴建雄：国家监察制度学（六）

 

人大对国家监察工作的监督，是人民代表大会这一根本政治制度决定的。在我国，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民通过人民代表大会行使国家权力，各级人大都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督，各级国家机关都由人大产生、对人大负责、受人大监督。保证人大及其常委会依法行使职权，就要坚持和完善人大对“一府一委两院”监督制度。国家监察机关接受人大及其常委会的工作监督，是坚持和完善人民当家做主制度、发展社会主义民主政治的具体体现。

人民代表大会对国家监察工作的监督，是中国特色社会主义基本政治制度决定的。我国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，宪法第三章在对“国家机构”的规定中，明确了国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制。作为产生监察委的国家权力机关，人民代表大会对国家监察工作的监督，实质上是人民监督。

中国特色的人民代表大会制度理论认为，社会主义共和国必须建立通过选举产生的人民代表机关作为国家统一的、最高的权力机关，并以此体现人民主权。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度和政权组织形式，是马克思主义人民代表机关理论在中国的应用和发展。在人民代表大会制度下，国家的一切权力属于人民，人民代表大会代表人民统一行使国家权力。人民代表大会的组织形式和活动方式决定了它主要负责反映和集中人民的意愿，作出决策，并监督决策的贯彻实施。它组织起行政机关并要求其依法行使各项行政管理职权，组织起国家监察机关对所有行使公权力人员的履职行为和职业操守进行监察，组织起审判机关和检察机关维护社会公平正义，组织起军事机关来维护国家的安全和利益。

作为人民代表大会制度理论基础的民主集中制理论，是我国宪法的理论基础，也是与分权制衡理论对立的一种政体理论。民主集中制理论认为，在社会主义国家，国家机关与人民群众之间的关系、权力机关和其他国家机关之间的关系、中央与地方之间的关系以及各个国家机关内部的关系都必须既是民主的，又是集中的，即按照民主集中制的原则来确定和调整，都必须实行在民主的基础上集中，在集中的指导下民主。“只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级领导人所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”民主集中制理论从学理上决定了国家权力机关与监察机关的关系，使监察委员会成为独立的国家监察机关；也决定了监察委员会的组织形式和领导体制，使国家监察权在执政党的领导和权力机关的监督下、在民主集中制的原则下依法规范运行，永葆人民性的本质特征。

人民代表大会制是我国的根本政治制度。监察委员会由人大产生，就必然对人大及其常委会负责，并接受其监督。我国宪法规定，“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”监察法也规定，“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执法检查。”人大及其常委会对监察委员会的监督由此确立。

首先，人民代表大会是监察委员会的权力来源。在我国，人民的主体地位是通过人民代表大会制度实现的。在人民代表大会制度下，国家的一切权力属于人民，人民代表大会代表人民统一行使国家权力，所有的其他国家权力都只能来源于人民大表大会。人民代表大会制度这一根本政治制度决定了监察委员会必须由各级人民代表大会产生，监察委员会的权力也来源于人民代表大会。监察委员会的监察权是不同于行政权、审判权和检察权的专门国家权力。

第二，监察机关必须对人民代表大会负责。这里的负责既包括监察委员会作为一级组织向人民代表大会负责，也包括监察委员会的主任和监察委员会的其他组成人员向人民代表大会负责，既包括监察委员会对产生它的人民代表大会负责，也包括监察委员会对产生它的人民代表大会常务委员会负责。根据《宪法》和《监察法》的规定，监察委员会向人民代表大会负责、接受监督的方式或者途径，包括向人大常委会报告专项工作，接受人大常委会组织的执法检查，接受人民代表大会代表或者常务委员会组成人员就监察工作中的有关问题提出的询问或者质询，接受人民代表大会对其组成人员的罢免等。

第三，监察机关必须接受人大的工作监督。我国《宪法》第104条规定了县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”。《各级人民代表大会常务委员会监督法》不仅规定了各级人大常委会行使监督权的原则、内容、基本规范和程序，还规定了“一府两院”等国家机构接受人大及其常委会监督的义务。这些规定表明：人大监督是宪法和法律赋予的职权，是依法开展的监督，是以国家意志进行的监督，也是具有最高法律权威的监督。在人民代表大会制度的政治体制下，监察委员会由权力机关产生，当然要对权力机关负责，接受权力机关的监督。人大及其常委会监督监察机关的工作，体现了权力来源对由其派生的权力之间的关系，从根本上是体现了人民主权。

监察委员会的设立,改变了我国传统的人大之下“一府两院”的国家权力架构,“一委”得以与“一府两院并列,但它仍然是人大之下的国家机关,受到人大的监督是理所当然的。人大对监察工作监督的特点体现在：

第一,人大监督是最为权威的监督。在我国的政治体制下,人大作为国家权力机关,产生“一府一委两院”,后者须对其负责。这种政治制度保证了人大在我国权力体系中拥有最高的地位。按照《宪法》和《监察法》的规定,各级人民代表大会有权选举本级监察委员会的主任,有权对监察委员会的副主任和委员进行任免,人大监督因而成为权威性最高的监督方式。

第二,人大监督是一种民主性监督。人民代表大会及其常务委员会是人民行使国家权力的机关。作为我国政治制度的基础,人民代表大会在我国的现行体制下,拥有最高的民主性和最广泛的代表性。在直接民主的运用受到条件限制的情况下,人民代表大会的意志和行为,等同于人民的意志和行为,人民代表大会及其常务委员会对监察委员会的监督,就成为最能代表人民意志的一种监督方式。

第三,人大监督是一种整体性监督。人大的最高地位决定了人大监督具有“高屋建瓴”的色彩,从监督事项或监督范围的角度讲,人大监督较为抽象和整体化,监督的是国家机关的“工作情况”或“执行法律情况”。对于国家机关工作中的具体事项或案件,限于代表专业性及数量、时间上的限制,人大往往无法精细顾及。从监督程序的角度看,人大监督的程序也显得较为原则化。当然,近年来,随着人大及其常委会更加频繁地以质询、执法检査甚至个案监督等方式开展工作,这种整体性趋势已有所改变。

 

人大及其常委会的监督是最高权力机关代表人民对其授予相关机构的权力的行使情况进行监视、督查，是确保人民赋予的权力始终为人民谋利益的职能活动。就反腐败斗争而言，人大监督职能作为位阶最高的法定权能，一方面通过健全和完善国家立法，为反腐败斗争提供法律资源，以良法保障善治，一方面通过法定程序和法定方式对一切行使公共权力的机关实施监督，这是具有最高法律效力的权力监督。根据《宪法》《监察法》《监督法》等法律的规定，结合长期以来的人大监督工作实践，新时代人大及其常委会对监察委员会的监督应当把握好以下实现途径：

强化人大监督理念，要坚决克服一些地方人大及其常委会不同程度地存在监督意识淡化、监督手段软化、监督机制老化、监督实效弱化等问题，以对宪法负责、对执政党负责、对人民负责的态度开展各项监督活动，认真履行法定职责，充分发挥人大代表在管理国家事务中的主体作用。一是硬化监督手段。对那些影响经济社会发展、人民群众普遍关注的热点难点问题，启用询问和质询、特定问题调查、罢免、撤职等刚性监督手段，敢于破难点，善于抓重点，专于解热点，勇于碰硬点，该罢免的罢免，该撤职的撤职，决不能手软。二是细化监督制度。要创新视察调查制度，建立代表建议督办制度、视察调查和工作评议制度，不断增强监督效果。要改进听取和审议工作报告制度，把听取和审议工作报告与行使重大事项决定权结合起来，与引咎辞职制度结合起来，与审议意见办理办法结合起来，以机制促监督，以监督促落实。三是深化监督问效。无论是人大常委会作出的决议、决定，还是在监督工作中提出的意见和要求，都要加强跟踪问效、督办落实，对不能按时落实人大常委会意见和要求的，消极应付、拒不执行人大常委会决议、决定的，要严格依法追究有关单位和相关人员的责任，决不能姑息迁就。

正确处理和理顺对监察工作监督中的各种关系。一是正确处理接受党的领导与监督职能部门工作的关系。切实执行党的反腐倡廉方针政策，支持配合地方党委对一定时期反腐败斗争作出决策部署。通过对相关职能部门依法履职进行监督，把党的方针政策和决策部署转化为国家意志，推进反腐败工作法治化。二是正确处理监督政府与支持政府的关系。监督和支持政府将反腐败工作纳入本地经济社会发展全局，落实到行政工作的各个方面、各个环节；监督和支持政府把反腐败工作和精神文明建设联系起来，把反腐败工作和改革发展稳定的大局联系起来，为全面深化改革扫清障碍，逐步铲除滋生腐败的土壤。三是正确处理纪委聚焦主业与人大权力监督的关系。随着纪委治党职能的回归，转职能、转方式、转作风的实施，人大亟须代表国家肩负起协调党外反腐败工作的职责。人大既应调动单位、部门和广大群众反腐败的热情和积极性；又应及时将基层单位、部门和广大群众对反腐败的意见、建议反馈给党政决策机关，为正确决策提供有效的服务；抓好宏观组织协调，重点协调好部门力量，形成反腐败的整体优势。四是正确处理人大监督与司法监督的关系。既监督检察、审判机关严格执法、公正执法，防止司法腐败，又保障司法机关依法独立行使检察权、审判权，在反腐败工作中充分发挥刑罚规制功能、教育警示功能、建制防范功能、权力制约功能和完善法律功能。

（一）在听取专项工作报告中加强监督

听取工作报告是人大及其常委会对国家机关进行监督的最常见方式。听工作报告,可以使人大在短时间内集中了解国家机关的工作情况,保障了人大监督的高效和权威。与其他国家机关不尽相同的是，监察委员会不在全体会议上报告工作，接受全体代表的审议。而是向各级人大及其常委会专项报告工作，接受各级人民代表大会常务委员对专项工作报告的审议。《监督法》第八条规定:“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”(监察委员会因法律未及时修改而未在其中,但同样适用)即各级人大常委会可以选举部分议题,主动要求监察机关报告相关专项工作。《监察法》第五十三条同样规定:“各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告,组织执法检查。”各级人大常委会听取监察机关工作报告的议题,也已经在《监督法》第九条中有较为详细的规定,具体为:(一)本级人民代表大会常务委员会在执法检査中发现的突出题;(二)本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;(三)本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;(四)本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调査研究中发现的突出问题;(五)人民来信来访集中反映的问题;(六)社会普遍关注的其他问题。另外,根据《监督法》的相关规定,在听取监察委员会的工作报告前,本级人大常委会可以就拟听取报告的专项事项进行视察或专项调查研究;还可将各方面对该项工作的意见汇总提前交予监察委员会研究,并要求监察委员会作报告时对这些意见予以回应。

（二）在组织相关执法检查中加强监督

《监察法》第五十三条规定:“各级人民代表大会常务委员会…组织执法检査。”根据《监督法》的相关规定,所谓执法检査,是指人大常委会就某些重大问题,设立执法检查组,检查某些法律法规的执行状况,包括法律法规的实施情况、实施效果、法律法规实际运行过程中出现的问题等。执法检査既是为人大及其常委会的立法和修法进行准备的工作,也是对法律执行状况进行调查,进而监督相关国家机关的有效手段。近年来,执法检査由于其主动、真实、有的放矢且具有立法和监督的效果等特点而在学界备受推崇,实践中也越来越多地被采用。《监察法》作为新出台的重大法律,对国家权力结构产生了深远影响。对《监察法》的实施状况、监察委员会工作中产生的问题进行检查,既可以保证监察机关履职的独立性,又可以防止监察机关滥用自身权力,对公职人员造成损害。

（三）在开展询问和质询中加强监督

询问和质询是人大代表(包括常委会组成人员)发挥其个人作用,监督国家机关工作的重要渠道。《监察法》第五十三条规定:“县级以上各级人民代表大会及其常务委员会举行会议时,人民代表大会代表或者常务委员会组成人员可以依照法律规定的程序,就监察工作中的有关问题提出询问或者质询。”这里所谓询问,是指人大代表在人大或人大常委会听取国家机关的有关报告时,就其中的相关问题,向列席的国家机关相关负责人进行提问。所谓质询,是指一定数量的人大代表以质询案的方式,书面向国家机关提出问题,要求国家机关作出相应答复。根据《监督法》相关规定,对于询问，由列席人大或人大常委会会议的国家机关相关负责人口头直接答复;对于质询案,则既可以要求国家机关负责人到会口头答复,又可以要求其书面答复,且对于答复不满意的,人大常委会可以根据猜况,要求机关负责人再次答复。质询和询问直接针对议案或国家机关工作报告中的某一问题,是人大及其常委会拥有的最为具体的监督方式之一。这种方式缩小了问题,又可以形成“当面对质”,有利于人大代表真正了解真实情况,避免“假大空”的汇报和恣意的判断,可以有效地监督监察委员会的工作。

（四）通过对监察人员的选举与任免强化监督

根据《宪法》和《监察法》相关规定,各级监察机关的主任由本级人大选举产生,副主任、委员由主任提请同级人大常委会任免。这一制度直接涉及监察机关工作人员的个人职务,使各级人大及其常委会对同级监察机关产生了理论上的强大影响力,在一定程度上保证了人大及其常委会的权威。虽然对人员的选举和任免不能算是纯粹的“监督权”,更多的是对人大监督权行使的保障。但根据前述监督权的“手段性”原理,对监察机关人员的选举与任免保证了监督行为与后续结果的衔接,在一定意义上也可以纳入人大及其常委会对监察委员会监督的方式中。监督的内涵是丰富的，形式是多样的。

为保证监察机关有效履行监察职能，监察法赋予监察机关必要的权限。一是规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施。二是对被调查人可以有条件地采取留置措施。三是监察机关需要采取技术调查、通缉、限制出境措施的，经过严格的批准手续，按照规定交有关机关执行。这些措施中，留置是我国独创的一项新的措施。反腐败所涉及的重大职务犯罪也不同于一般的刑事犯罪，调查不能等同于侦查，不能将一般的对刑事犯罪的侦查等同于对腐败、贪污、贿赂等违法犯罪的调查，因此创立留置措施。监察委的留置，取代纪委的“两规”，让留置有严格的时间限制，处理腐败问题更易纳入法治轨道。  

作为我国的根本政治制度下的人大及其常委会对机关监督，长期以来对保障公共权力依法规范运转发挥了重要作用。在实践中人大监督权的行使虽然取得了一定的效果,但距离人民群众的期望仍然差距较大。据有关专家学者的梳理，这些差距大致表现在以下几个方面：

第一,人大监督的意识薄弱。无论是作为监督者的人大及其常委会,还是作为被监督者的国家机关,对人大的“监督权”一项,似乎都将其置于“末节”。这并不难以理解:虽然中国特色社会主义法治体系已基本建成,但我国在许多领域的立法仍有疏漏,人大及其常委会每年的立法任务只増不减。另外,重大事项决定权、选举任免权等,除人大及其常委会外无人可以行使,因而被固定置于人大及其常委会的会议议程中。监督权则不然,其过于整体而抽象的特点,使其几乎“无形无色”,除听取国家机关工作报告外,难以演化为人大及其常委会的具体议程事项。且国家监督制度繁多,人大的监督又显得“高高在上”,这使其在很大程度上被其他监督制度替代并最终“泯然”。

第二,人大监督本身的特点决定了其效果的有限性。由于人大特殊的地位和现实情况的限制,人大监督往往是整体的监督多,具体的监督少;柔性的监督多,刚性的监督少;形式性监督多,实质性监督少。这使得人大虽然具有法律上和理论上的权威性,但却没有真正对被监督者产生“切肤之痛”,监督效果十分有限。

第三,人大监督的动力不足。与所有制度一样,人大监督的种种制度归根结底还是要落到具体人,即人大代表的身上。在我国,人大代表虽然是来自各行各业的精英,但其毕竟仍然是“理性人”。与提出高质量的提案等相比,履行监督职能效果如何,对人大代表的切身利益如代表资格的获得与丧失等的影响微乎其微。在目前人大代表大多兼职且精力有限的情况下,其难免将更多的精力放置于履行其他职责上,在一定程度上忽视了对国家权力的监督。

第四,监督机制影响人大监督的效果。人大监督的具体制度设计也存在一定问题。虽然《监督法》的出台在一定程度上为人大监督提供了具体的法律指导,也细化了人大监督的相关制度,但不得不说,在人大监督的监督范围、线索处理、监督程序、监督与后续处理的衔接等问题上,立法仍然有较大疏漏。且人大监督并没有被合理而科学地纳入整个监督体系,而是被束之高阁,孤悬于外,缺乏与其他监督制度的分工与配合,效果自然难以保证。

第五,人大权威性不足影响监督效果。我国人大虽然为权力机关,但由于议行合一”的政治体制、党的权威与人大的重合、“官本位”的文化传统、选举制度不发达等因素,人大的权威性实则并不足够。有学者敏锐地指出,作为最高权力的代表者,我国人大不仅没有滥用自己的权力,反而处处寻找原本是用来控制权力的法律的支持。在这样的现实状况下,人大代表所谓的审议议案、听取报告,往往成为走过场的过程,执法检查中更是阻力重重,监督效果难以保证。

针对上述问题，有学者提出了以监察委员会建立为契机,加强和改进人大监督的思路。首先,监察机关集中了原本属于纪检机关行政机关、检察机关享有的对公职人员的监督权,在很大程度上减少了原本监督权体系主体杂乱、权限不清的弊病。监察机关的监察权与检察机关的法律监督权、人大的监督权、党的纪律检査权之间的界限由此变得渐渐清晰,这为人大监督权的行使打下了基础。其次,监察机关总揽对公职人员的监督大权,使人们深切地意识到“对监督者的监督”的重要性,人大作为产生监察委员会的机关,其监督职能被前所未有地寄予厚望,这使其获得了难得的发展契机。最后,监察机关的建立,是我国法治建设重点推进的一个重要体现,这对于人大而言是一个警醒,即其不能再如之前一样,将目光仅仅盯在立法上。监督权由此获得了更多的重视,也更有可能被精细化、程序化、具体化,从而发挥其效果。有学者认为，改进人大监督制度存在的问题,完全可以以“监督监督者”的现实需求为契机,从监督监察机关入手进行。人大监督制度的完善,可以从以下三个方面展开。

第一,在人大下设监督委员会,实行人大监督专员制度。为保证专人专职从事监督工作,可尝试在各级人大之下,建立“监督委员会”作为人大的专门委员会之一,专职协助人大履行其监督职责。在此基础上,实行人大监督专员制度,独立履行监督职责,根据人大派遣专职监督国家机关的权力行使情况。当然,人大监督专员的监督范围要与监察机关的监督范围清晰区分,要特别注意对监察机关的监督。

第二,以立法方式细化人大监督程序。现行立法已经规定了人大监督的种种方式。应当说,听取工作报告、执法检查、询问质询、选举任免等制度各有侧重又各有特点,基本可以满足人大监督的需求,但这些制度的规定过于原则,不具备精细执行的条件。因此,应当尽快通过立法规定以上监督方式的具体程序,尤其要注意入口与出口的精细化,填补人大对监督线索的处理机制及人大监督后对违法者的处置机制两个明显漏洞。

第三,将人大监督效果与人大代表的代表资格挂钩,设置相应的奖惩机制。由于代议制民主的多重代理特性,在代议制民主中植入“刚性因素”历来是一个难题,人大监督也不例外。在人大监督中植入刚性因素,最有效的方式无疑是将监督事项与监督者的个人利益挂钩。因此,加强人大监督,就要落实人大监督不作为的法律责任追究制,要建立监督的激励机制、约束机制和保障机制。综上所述,人大作为我国的权力机关,在法律上是监察机关的直接监督者。通过完善人大监督制度,充分发挥人大对监察机关的监督作用,是防止监察权滥用的首要之举。

有学者认为，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定人大常委会的监督方式主要有以下七种：一、听取和审议专项工作报告；二、审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三、法律法规实施情况的检查；四、规范性文件的备案审查；五、询问和质询；六、特定问题调查；七、撤职案的审议和决定。结合监察法第五十三条第二款、第三款、的规定，可以明确上述七中监督方式中的一、三、五的监督方式适用于监察委。

具体形式包括：各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级监察委员会的专项工作报告；各级人民代表大会常务委员会参照监督法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对监察委员会相关的法律、法规实施情况组织执法检查；各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级监察委员会应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。前述二、四的监督方式因与监察委的相关职能无必然联系，此处暂不作探讨。那么剩下的六、七的监督方式，是否适用于监察委员会？可以从两部法律的位阶上进行判断。

《中华人民共和国监察法》是全国人民代表大会上制定通过的，属基本法律，而《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》是全国人民代表大会常务委员会制定通过的，属普通法律，在法律位阶上基本法律高于普通法律，这意味着监督法的规定必须服从监察法的规定，在监察法没有明确规定的情况下，监督法的相关规定并不必然适用于监察委员会。当然，从另一个角度看，并不意味着监督法的相关规定就一定不适用于监察委员会。就特定问题调查的监督方式而言，监督法的规定是“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会”。从条文的用词看，特定问题调查的范围未作明确界定，可以推测出立法本意是希望人大常委会在使用该监督方式时受到较少的束缚，更加高效地开展监督工作。鉴于监察委的工作有其特有的专业性、不公开性，对于特定问题开展调查，能让人大常委会对监察委的工作有更全面、细致的认识，更有利于找准其工作中存在的问题，是一种科学合理的监督方式，故认为监督法规定的第六种监督方式可适用于监察委员会。