吴建雄：推进监察执法与刑事司法有机衔接

摘要 

监察执法与刑事司法有机衔接，作为党的二十届三中全会提出的部署要求，具有确保反腐败格局中职能责任的依法履行、确保反腐败法网密织及流程贯通、确保反腐败执法司法公平公正的时代价值。推进监察执法与刑事司法有机衔接，亟需从理论上回应“结构平衡说”“监察中心主义说”等学术争议。其一，构建以监察执法为主导的监察执法与刑事司法衔接结构形式。应当从反腐败格局中的职责定位来深刻把握腐败治理与社会治理在刑事诉讼领域的差异，深刻把握党的自我革命引领社会革命的政治逻辑。其二，明确监察执法与刑事司法衔接的主体责任。该主体责任是建立在监察机关履行反腐败法定职能基础之上的监察机关与审判、检察、公安及相关执法特定机构和人员所承担的法法衔接职责和义务。其三，完善监察执法与刑事司法衔接机制，主要包括监察机关在查办职务犯罪案件中与审判机关的协调配合机制，如证据审查认定、审判信息通报配合等，以及与检察机关的衔接机制，如重大疑难案件提前介入、案件移送等，其要旨是通过监察执法与刑事司法的配合制约，确保反腐败执法司法在法治轨道上运行。

关键词：监察执法；刑事司法；有机衔接；结构形式；主体责任

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)在“健全公正执法司法体制机制”一节中提出：“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行”[1]，在“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争”一节中提出：“推进执纪执法和刑事司法有机衔接”，从法治和反腐两个维度对监察执法与刑事审判、刑事检察、刑事侦查及相关执法活动有机衔接作出部署安排，为进一步全面深化改革背景下反腐败体制机制在法治轨道上运行提供了指引和遵循。执纪执法与刑事司法有机衔接，是指监察机关办理职务违法犯罪案件，应当与刑事司法有机衔接，也可理解为监察执法与刑事审判、刑事检察、刑事侦查及相关执法活动的有机衔接。我国《宪法》第一百二十七条和《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第四条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”这一规定揭示了查办职务违法犯罪案件的系统性、关联性和法定性。监察机关与相关机关的配合制约，实质上是监察执法与刑事司法及相关执法的紧密衔接和法法贯通，是构建集中统一、权威高效的反腐败体制机制的制度保障[2]。笔者注意到，《监察法》实施以来，中央与地方各级机关高度重视监察执法与刑事司法的监检衔接工作，国家监委先后单独或会同司法机关出台了《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见(试行)》等规范性文件，以求解决实践中监检衔接存在的问题。而学界对监察与司法衔接的研究主要集中在监察与检察衔接上。学者们从不同的部门法视角，对监检衔接包括管辖衔接、证据衔接、强制措施衔接等发表了诸多见解。相较而言，学界对监察与审判、监察与公安、监察与相关部门执法衔接的关注度不高。显然，现有研究难以回应《决定》提出的“推进执纪执法和刑事司法有机衔接”的部署要求。有鉴于此，笔者拟围绕“监察执法与刑事司法及相关执法部门的有机衔接”这一主题，从监察与司法衔接的价值基础、结构形式、主体责任、机制完善四个方面略陈浅见，既是对《决定》部署要求的法理阐释，也以期对修改《监察法》和相关法律有所裨益。

一、监察执法与刑事司法衔接的时代价值

习近平总书记指出:“每一种法治形态背后都有一套政治理论，每一种法治模式当中都有一种政治逻辑，每一条法治道路底下都有一种政治立场。”[3]监察执法与刑事司法衔接的重要机制，是中国特色法治形态、法治模式和法治道路在反腐败领域的集中体现，蕴含党和国家自我监督的政治理论、政治逻辑和政治立场，具有鲜明的时代价值。

(一) 确保反腐败格局中职能责任的依法履行

依据宪法和法律规定，监察机关是行使国家监察职能的专责机关，其主要职责包括对所有行使公共权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作[4]，从而赋予监察机关在反腐败格局中的主体地位。监察执法与刑事司法的有机衔接，旨在整合反腐败的力量和资源，确保反腐败工作的有效进行。司法机关作为国家权力监督体系中的重要环节，是政治领域中审判活动和法律监督构成的司法监督机制。就反腐功能而言，检察机关与监察机关衔接，肩负着确认犯罪、证实犯罪、追诉犯罪[5]，确保反腐执法的正当性和有效性的法定职责。其对国家工作人员职务犯罪采取的侦查起诉、交付审判活动，具有维护宪法、法律统一实施的法律监督性质。人民法院对职务犯罪的审理主要通过案件的庭前审查和庭审，依照事实和法律准确定罪量刑，实现罪刑法定，发挥刑事法律对职务犯罪的震慑作用[6]，彰显反腐败法治权威。《决定》充分肯定了党的十八大以来“实现改革由局部探索、破冰突围到系统集成、全面深化的转变，各领域基础性制度框架基本建立”。其中，推进国家监察体制改革，修改《宪法》、制定《监察法》，整合检察机关和行政机关反贪反渎职和预防腐败工作力量，把纪律检查体制改革和监察体制改革融为一体，实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。由此，履行反腐败专责的监察执法权应运而生，这是监察执法与刑事司法有机衔接的法定基础和逻辑起点。法院在反腐司法中的法定职责主要体现在证据的采信、事实认定上的经验法则、逻辑推理的运用，在腐败犯罪情节、程度的确认和刑罚的适用上，既贯彻从重从严的总体策略，又贯彻宽严相济的刑事政策等[5]。明确监察机关与司法机关不同的职责分工，是监察机关与司法机关法法衔接的重要前提。刑事司法主体的依法履职强调在对职务犯罪的刑事追诉中，人民法院、人民检察院和监察机关分别按照法律的规定行使职权，各负其责、各尽其职，不可混淆，也不可代替，任何超越职权的诉讼行为都违反该项原则。《监察法》第四十五条规定：“对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分的，制作起诉意见书连同案件材料、证据一同移送人民检察院依法审查、提起公诉”。《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)第三条规定：“提起公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。”从而明确了分工负责原则的基本内涵，同时也同宪法相呼应，体现出宪法对国家专门机关行使权力的划分，明确国家专门机关行使职能的权力边界，体现刑事诉讼中职权法定的特质，又蕴含着依法履职的责任担当[7]。

(二) 确保反腐败法网密织及流程贯通

在全面深化改革的时代背景下，我国反腐败职权运行从某种意义上说形成了以党纪反腐为先导、监察反腐为主责、司法反腐为保障的基本格局。要实现监察机关与司法机关法法衔接，就必须确立反腐司法在刑事诉讼中的特殊地位。这是因为，从司法活动的范畴看，非职务犯罪的刑事诉讼要解决的争端与冲突主要发生在社会领域，其恢复的是被破坏的社会成员间的法律关系，维护的是社会秩序、经济秩序的和谐与稳定；而职务犯罪的刑事诉讼是反腐败政治任务的重要组成部分，是腐败政治治理成果的确认和巩固，维护的是国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性。因此，必须转变职务犯罪与非职务犯罪的刑事评价和司法处置具有一致性和不可分性的传统诉讼观念，树立以监督公共权力、维护国家政治清明为核心价值的反腐败司法理念，把治国必先治党、治党务必从严的政治理念贯穿到反腐败执法司法的实践之中[6]。反腐败执法司法流程贯通是查办职务犯罪客观规律所决定的。职务犯罪调查与普通刑事犯罪侦查有着不同的特点。其一，职务犯罪的社会危害性隐伏期较长，不会立即暴露，不直接涉及公众个人利益，导致有关当事人作证的主动性、积极性受到影响而取证困难。其二，职务犯罪主体手中握有一定权力，阅历深、层次高、保护层厚，往往具有较强的反调查能力。特别是其犯罪活动往往有合法的身份和形式做掩护，作案手段隐蔽，除个别案件外，一般没有明显的作案现场。其三，从案件中的证人情况看，被调查人与证人之间有密切的联系，特别是贪污贿赂犯罪问题，证据不确定性的特点更为明显，案件调查的证据收集、固定、保全难度较大。实践中，如何对犯罪嫌疑人和证人甚至涉嫌犯罪的证人进行有效的控制，防止他们串供毁证，是职务犯罪调查工作的突出问题。职务犯罪调查工作的这些特点，要求监察、检察、审判机关在对职务犯罪的刑事追诉中，必须把互相配合摆在重要位置，防止实践中因不同角色定位造成调查、起诉和审判机能梗阻、刑事追诉机制运转不畅，对同一案件的认知程度以及对法律标准的把握不统一，甚至各行其是，导致互不通气、互相扯皮的现象发生，力求做到通力合作、协调一致，共同完成对职务犯罪的刑事追诉任务。监察执法与司法及相关机关法法衔接，蕴含着有关机关和单位对监察机关的协助义务。在监察机关工作的过程中，遇到超出监察机关职权范围或者其他紧急、特殊的情况，需要公安、司法、行政、审计、税务、海关、财政、工业信息化、价格等机关以及金融监督管理机构协助的时候，有权要求其予以协助。只要是监察机关依法提出的协助要求，有关机关和单位应当在其职权范围内予以满足，并规范运行自身的程序。这种反腐执法中决策权和执行权的分离，无疑隐含着配合中的制约意涵。

(三) 确保反腐败执法司法的公平公正

司法机关作为公平正义的最后一道防线，在反腐败斗争中肩负着保障刑事追诉和刑事审判质量，实现罪刑法定、罪刑相适应的职能责任。司法反腐既是政治反腐的组成部分，也是政治反腐的法治保障。一直以来，我国反腐形成了一条相对固定的“路径”：先由纪检监察程序进行查处，发现存在基本犯罪事实后，经党政纪处理后再移交司法机关，依法进行刑事追诉和定罪量刑[2]。这种监察程序与司法程序、党内程序与国家程序相衔接的机制，是一个由党内规制、监察规制到刑法规制的过程。随着《政务处分法》的实施，反腐败执法司法呈现出“纪在法前，法在刑前”的特征。监察机关行使腐败违法犯罪调查权，对构成违法的腐败行为施以政务处分，对涉嫌犯罪的腐败分子，移送司法机关起诉、审判、执行，法治正义得以重塑。它告诉人们，以纪检监察程序启动的风腐同查，在党纪政务处分的戒尺之后，其中最典型的涉罪者要受到刑事处罚，即进入司法机关严密有序的刑事诉讼。司法反腐是政治反腐的法治依归，这决定了职务犯罪检察、审判在反腐败政治格局中处于巩固监察执法成果和实现反腐罪刑法定、彰显反腐法治权威的终局地位。监察机关与司法机关的法法衔接，蕴含着监察机关与司法机关、执法部门在追究职务违法犯罪过程中，通过程序上的制约防止和及时纠正错误，以保证案件质量，正确应用法律惩罚腐败犯罪，实现反腐败执法司法公平公正的基本价值。监察机关与司法机关、执法部门的配合制约机制特别是许多具体程序的设置，在《监察法》及其《实施条例》的规定中均有体现。比如，监察机关决定通缉的，由公安机关发布通缉令，追捕归案。又如，对于监察机关移送的案件，检察机关经审查后，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查；对于有刑事诉讼法规定的不起诉情形的，经上一级检察机关批准，依法作出不起诉的决定等。监察机关进行搜查时，可以根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助；监察机关采取留置措施时，可以根据工作需要提请公安机关配合，公安机关应当依法予以协助。这些都对监察执法活动的程序制约、保障反腐执法的公平公正具有重要现实意义。

二、监察执法与刑事司法衔接的基本结构

在我国腐败犯罪治理体系中，监察执法与刑事司法的衔接是由监察机关、审判机关、检察机关、侦查机关、执行部门在办理职务犯罪案件中的监察权、审判权、检察权、侦查权、执行权所构成的，这些权力分别承担不同职能责任。其内涵是：监察机关作为反腐败专责机关，在办理职务犯罪案件中，必须与审判机关、检察机关、公安机关、执法部门互相配合、互相制约；审判机关、检察机关、公安机关、执法部门负有反腐败相关职责，必须与监察机关互相配合、互相制约，通过权力结构的科学性，确保查办职务犯罪案件在法治轨道上运行。

(一)“结构平衡说”及其局限之法理分析

在监察执法与刑事司法衔接的结构上，有学者提出了“结构平衡说”，认为监察、审判、检察、公安、执法机关在办理职务犯罪案件中，必须保持结构平衡，才能真正实现查办职务犯罪案件的法治化、规范化。而在实践中，监察权具有复合性、封闭性、高阶性等权力属性，导致其与司法执法机关在协同办理职务犯罪案件过程中通常处于主导性地位而形成权力扩张和权力结构失衡。这种权力结构失衡主要表现在政治属性定位下监察调查与司法审查的权力结构失衡[8]。比如，在监、检、审三机关“配合与制约”的程序构造规范中，有关监察权制约司法权的内容相对清晰，而司法权制约监察权的规范则较为模糊。检察机关的审查起诉职能在职务犯罪案件中受到附条件性的限制。一是决定自行补充侦查要受到“必要性”条款的限制。这使得司法机关不得不高度依赖于监察机关认定的事实、获取的证据，并据此提起公诉和作出裁判。二是决定不起诉必须报请上级检察机关批准后才能作出。这意味着同级检察机关对职务犯罪案件的审查起诉权具有不完整性。这种制度设计引发了立法偏离调整对象的疑虑。

笔者认为，上述“结构平衡说”具有一定的合理性。如果从社会治理的视角看，在政党治国体制下，所有国家机关都具有政治机关属性。基于一般意义上的理论证成，所有国家机关都是政治机关。监察机关作为由人大产生的国家机关，其运行理应纳入全面依宪执政、依法治国的治理轨道上来。从立法的层面看，《监察法》并非超然于其他法规范的“超级法律”，只有正确处理监察法规范与纪检规范、刑事法律规范之间的关系，才能发挥反腐败国家立法顶层设计的作用。但需要指出的是，这种“结构平衡说”值得商榷的是其忽视了普通犯罪刑事诉讼和职务犯罪刑事诉讼的差异性，即前者是维护社会稳定和社会秩序的治理之道，后者是确保公共权力依法规范运转的党和国家自我监督之策。用普通刑事犯罪的治理视角来考量职务犯罪的治理，自然难以得出科学合理的逻辑证成。

(二)“监察中心主义说”及其局限之法理分析

在监察执法与刑事司法衔接结构的实然层面，有论者提出了“监察中心主义说”，认为高度集中的监察权有渗透司法过程而影响职务犯罪案件办理全局并对行为定性施加决定性影响之倾向，其主要表现有二。其一，职务犯罪案件的办理程序实质上是由监察程序向司法程序的转化和推进。《监察法》创设了完整的调查措施体系和详细的内部运作程序，由监察机关独立实施。同时，以维护犯罪嫌疑人合法权益为己任的律师制度亦缺乏在监察程序中适用的充分空间，这意味着在职务犯罪调查阶段，被调查人在羁押期间不但无法获得会见权，而且其辩护权亦受到严格的限制。其二，监察监督的单向性预示着其与除人大之外的其他国家机关均存在事实上的“监督−被监督”的关系。对公职人员履职行为的监督，必然涉及对公职人员所在机关的监督，对机关人员的监督势必会产生对该机关本身监督的溢出效应。特别是在纪委监委合署办公模式下，地方监察委员会主任往往由同级纪委书记兼任，其较高的政治地位使得部分案件的裁判权有可能受到实质性影响，有悖于以审判为中心的司法改革。

笔者以为，“监察中心主义说”的积极意义在于防止职务犯罪案件办理中监察权的过度强势，而影响司法权对职务犯罪案件的有效制约和定罪量刑的公正性。其逻辑证成虽然符合刑事诉讼的一般要求，但违反了反腐败格局中执法司法机关各司其职、同向发力的职务犯罪案件查处机理。宪法和监察法规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”，其中的“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件”的表述，无疑明确了监察机关在办案中的主导主责地位。这就告诉我们，纪检监察机关作为党风廉政建设和反腐败专责机关的职能定位是宪法和党章赋予的，监察执法与刑事司法的有机衔接和配合制约建立在监察执法主责定位基础之上，体现了监察与检察、审判、公安及司法行政机关在反腐败斗争中的各司其职，可以“通过配合和制约，形成反腐败斗争合力”[9]。因此，“职务犯罪案件的办理程序实质上是由监察程序向司法程序的转化和推进”具有毋庸置疑的合理性。

(三) 构建以监察执法为主导的衔接结构形式

“结构平衡说”所预设的基本观点是：所有国家机关都与监察机关一样，都是政治机关。这一观点混淆了执法司法机关的权力属性特征。笔者以为，包括执法司法机关在内的所有国家机关都必须讲政治，这是坚持党的领导的必然要求，但讲政治并不等同于政治机关。比如，人民法院是国家审判机关，检察机关是法律监督机关和司法机关，公安机关是刑事司法和行政执法机关，执行部门是刑罚执行机关，但不能因为这些机关讲政治就认定其都是政治机关。监察机关作为《监察法》的执法机关，其政治机关属性是由国家监察与党的纪检合署办公、一体两面的体制决定的。在这一体制下，纪检监察机关直接在同级党委领导、管理、监督下开展工作，履行党和国家自我监督的职责。而同级党委对司法执法机关的领导，是通过司法执法机关党组(党委)来实现的，履行的是维护国家政治安全和社会稳定的职责。这种政治领导格局和职能责任上的差异，必然导致权力结构上的差异，这种差异性表现为政治机关和法治机关的有机衔接。而恰恰是这种差异性，蕴含着党的自我革命引领社会革命的政治逻辑。

“监察中心主义说”所引发的批评有些是值得商榷的。比如“被调查人在羁押(留置)期间无法获得会见权”问题。笔者曾撰文指出，腐败违法犯罪的调查与非腐败犯罪的侦查有着很大的区别。非腐败犯罪案件一般以事立案，一旦案发，即进入刑事侦查，案件一旦侦破，律师即可以刑事辩护人身份介入。而腐败犯罪一般以人定案，需要通过线索排查、证据收集、调查终结，移送检察机关后才能进入刑事诉讼环节。被调查人在未移送检察机关之前，还不是法定意义上的犯罪嫌疑人，因此律师以刑事辩护人的身份介入为时过早[10]。从法律价值来说，《监察法》在调查手段、强制措施、证据标准等规范设计上考虑到腐败犯罪与普通犯罪的不同特点，在体现惩治腐败与保障人权两者之间衡平原则的基础上，作出不同于普通刑事犯罪的特殊规定，正是监察法惩治和预防腐败的特定价值所在。比如，关于监察监督的单向性有可能影响以审判为中心的司法改革问题。这只是一种理论上的逻辑推断。监察执法与刑事司法衔接的要义，是监察、公安、检察、审判、执行机关的互相配合和互相制约，一方面是指各机关在查明案件真实情况，正确适用法律、追究犯罪，实现打击犯罪和保障人权，实现刑事执法司法公平正义等方面有着共同的目标，要按照法律规定，在正确履行各自职责的基础上，互相支持，共同完成惩罚犯罪和保护人民的任务。而不能违反法律规定，各行其是，互不通气，甚至互相扯皮。另一方面是指在刑事诉讼中，为防止和及时纠正可能发生的错误，通过程序上的制约，确保监察权、审判权、检察权、侦查权、执行权在法治轨道上运行。监察权在查办职务犯罪案件中与其他四权相互配合制约的同时，还应依法对其他四权及其行使者实行监察监督，这是纪检监察机关对公共权力及其行使者监督全覆盖的必然要求。监察执法在与刑事司法的衔接运行中，监察权的监督既包括对其他四权的监督，也包括对监察权的自我约束，这种监督和约束的目的是保障监察执法与刑事司法衔接运行的规范性和公正性，保障以审判为中心的司法改革在职务犯罪案件查处中的有效贯彻，如果说“裁判权有可能会受到实质上影响”，那就是对不公正的裁判实施监督的结果。

三、监察执法与刑事司法衔接的主体责任

监察执法与刑事司法衔接的主体责任，是总体结构中依照法律规定和法定组织授权履行相关机构和人员所应承担的职责。司法机关与监察执法衔接的主体责任是监察机关与检察机关、审判机关、公安机关和相关执法机关的特定机构和人员所承担的法法衔接职责和义务。实践证明，明确对接监察机关调查处置职务违法犯罪工作的检察、审判、公安、相关执法机构或人员及其职责任务，是确保监察执法与刑事司法运行通畅的基础和前提[2]。

(一) 审判机关对接监察委的主体责任

审判机关与监察执法对接，主要是在证据规则引导、受理检察起诉案件、证据的采信与认定、定罪量刑等问题上与监察机关达成共识，从而高效率地实现监察追诉案件的公正审判。因此，审判机关对接监察执法的主体责任为职务犯罪案件的审判组织和人员要履行的职责。其他案件的审判组织和人员也有将审判中发现的职务犯罪案件线索移送监察机关的法定义务。明确审判机关对接监察执法的主体责任，是由审理职务犯罪案件的特殊性所决定的。这是因为，职务犯罪案件的审理是依法惩治腐败犯罪的最后环节，具有彰显法治反腐权威、昭示党和国家反腐败坚定决心的重要意义。根据试点地区审判机关对接监察执法的实践探索，审判机关责任主体要把握好以下环节：各级人民法院作为审判机关，要建立与监察委员会的协调配合机制，保障调查程序与司法程序对接、调查程序与刑事诉讼证据标准对接，依法高效审理职务犯罪案件。

审判机关对接监察委的主要职责有：一是加强职务犯罪案件证据收集指导。各级法院要围绕职务犯罪案件证据的合法性、客观性、关联性，根据监察委员会办理职务犯罪案件的特殊性，制定职务犯罪案件证据收集方法和职务犯罪案件办理办法，确定证据标准。对此，要分类列出证据清单，明确收集、固定、运用、保存证据的方式和标准，明确监察委员会收集证据的法律效力；要明确对证据补充调查核实的处理方法；明确自首立功证明材料的相关标准和条件。二是妥善处理意见分歧。人民法院对监察委员会办理的职务犯罪案件在案件定性、处理上与监察委员会有重大分歧时，应及时与监察委员会沟通。三是明确留置期限折抵刑期。留置措施虽不属于刑事诉讼范畴的强制措施，但因其与强制措施一样限制人身自由，所以留置期限应折抵刑期。四是确定涉案财物处置方法。职务犯罪案件涉案财物应随案移送，并由人民法院认定违法所得。人民法院未认定为违法所得的，如涉嫌违纪所得，人民法院应退回监察委员会处理。

据笔者对监察法实施以来法院审理职务犯罪案件的考量，审判机关在监察证据的认定上应注重五个关键点的把握。一是监察委员会在办理职务犯罪案件中依照法定程序收集的谈话笔录、询问笔录和讯问笔录应由公诉机关审查后作为证据使用。公诉机关向法庭提交证据时，应明确说明提交的谈话笔录、询问笔录和讯问笔录已经过审查。二是被调查人在调查阶段明确表示不存在刑讯逼供、非法取证情形，在审判阶段又提出排除非法证据申请，法庭审查后对证据收集的合法性没有疑问的，可以驳回申请[16]。三是被告人及其辩护人在审判阶段提出非法证据排除的申请，合议庭决定对证据的合法性进行调查的，应当通过公诉机关要求监察委员会出具相应证明材料及取证合法性的“情况说明”。经审查认为“情况说明”符合法律规定的，可以作出不启动非法证据排除程序的决定。四是采用技术调查措施收集的证据，当庭质证可能危及有关人员的人身安全，或者可能产生其他严重后果的，应当采用不暴露有关人员身份、不公开技术调查措施和方法等保护措施[4]。法庭决定在庭外对技术调查证据进行核实的，可以召集公诉人、调查人员和辩护律师到场，在场人员应当履行保密义务。五是案件在审理过程中需要补充调查核实证据的，人民法院应当通过公诉机关通知监察委员会补充调查，补充调查应当在三十日内完成。对被告人是否有自首、坦白、立功等情节或者案件的调查经过需要补充的，监察委员会应当出具相应的证明材料和相关证据。

在案件审理和审判后还必须注意解决相关问题。一是法院一审宣判后，被告人提出上诉或者公诉机关提起抗诉的，应将相关情况通报原办案机关；判决生效后，判决文书应当同时送达原办案机关和职务犯罪被告人原单位。二是法院在办理刑事、民事、行政执行案件过程中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或职务犯罪线索的，应当及时向同级监察委员会通报移送[12]。三是各级人民法院审理被告人为党员的刑事自诉案件，应当在受理后十日内向被告人所在党组织及相关纪检监察机关通报；判决生效后十五日内应向被告人所在党组织及相关纪检监察机关通报并提供判决文书。四是在办理刑事、民事、行政、执行案件过程中，发现有党员涉嫌违纪的，参照前述规定进行通报。五是监察委员会移送的职务犯罪案件，人民法院在审理中如果对案件定性、处理等有重大不同意见，应当及时与监察委员会沟通。

(二) 检察机关对接监察委的主体责任

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“要落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则，完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制，以及检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制。加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，不断增强依法反腐合力。”[9]这就明确了检察机关在党和国家反腐败格局中的职能作用是通过与监察机关的配合制约来实现的。这种配合制约主要体现在“提前介入”“退回补充调查”“自行补充侦查”等程序规范和“司法人员相关职务犯罪”侦查管辖两个方面。

从办理职务犯罪案件衔接程序的规范看，检察机关对接监察委的主体责任应当做到“四个明确”。一是明确审查逮捕和审查起诉的条件和程序。根据我国《监察法》和《刑事诉讼法》的相关规定，检察机关对职务犯罪案件行使审查逮捕权和审查起诉权，因此，对监察委员会移送审查逮捕和审查起诉的证据标准、操作程序等作出具体规定，实现有序、有效衔接。二是明确提前介入的方式与程序。监察委员会立案调查终结前，对准备提请逮捕特别是准备移送审查起诉的案件，可以请检察机关提前熟悉案情；检察机关要对提前介入的预留时间、工作方式和内容等制定相应的制度。明确退回补充调查的条件程序。检察机关退回监察委员会补充调查以一次为限，期限三十日。补充调查期间，监察委员会对羁押的犯罪嫌疑人进行讯问，检察机关应予以配合。必要时，检察机关可以自行补充侦查。三是明确不起诉案件的办理程序和标准。检察机关对监察委员会移送审查起诉的案件，虽有决定不起诉的权力，但要依法使用、严格审批，把握决定不起诉的情形、标准及审批程序。四是明确非法证据排除的相关规定。在审查起诉职务犯罪案件中，检察机关认为可能存在不符合法定程序收集证据情形的，应当及时要求监察委员会补正或者作出合理解释；发现监察委员会办案人员以非法方法收集被调查人供述、证人证言、被害人陈述的，应当依法予以排除，同时及时通知监察委员会[13]。

从“司法人员相关职务犯罪”侦查管辖看。在2018年10月26日通过施行的《刑事诉讼法(修正案)》中，保留了检察机关在诉讼活动法律监督中对司法人员职务犯罪的侦查权：检察机关在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。其管辖的案件罪名共有13项，具体包括徇私枉法罪，民事、行政枉法裁判罪，执行判决裁定失职罪，执行判决裁定滥用职权罪，私放在押人员罪，失职致使在押人员逃脱罪，徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪，非法拘禁罪，非法搜查罪，刑讯逼供罪，暴力取证罪，虐待被监管人罪，非法侵入住宅罪。在公职人员监察全覆盖的框架下，相关司法人员案件查办呈现出监察检察双重管辖的特征。对此，笔者曾撰文提出“检察优先”原则[14]，受到相关部门重视。但须强调的是，这些案件只能是诉讼活动中发生的，犯罪主体为司法工作人员。检察机关在查办中应及时通报监察委员会介入，以便适时作出党纪和政务处置。这一案件管辖的明晰，有利于维护司法公正，有利于弥补监察监督难以直接介入刑事诉讼的“短板”，有利于实现监察监督全覆盖。

除以上机关对接监察委主体责任外，还有公安机关以及相关执法机关等对接监察委的主体责任。公安机关与监察执法对接，主要是在查办案件中与监察委员会协作配合。根据刑事诉讼法、监察法及相关法规，公安机关在对接监察执法工作中，应当坚持以事实为根据、以法律为准绳的原则，按照服从大局、依法依规、积极配合、规范高效的要求，支持配合监察委员会查办案件。从公安内设机构的职能出发，应明确公安法制部门为公安机关支持配合监察委员会查办案件的牵头部门，具体负责与监察委员会案件监督管理部门统一对接，负责根据公安机关内部警种部门职能职责，分派监察委员会提出的支持配合查办案件要求。公安机关应当为法制部门配备与其履行支持配合监察委员会查办案件职责相适应的保障，明确其职责、职能及任务要求。相关执法机关与监察执法对接，主要体现在司法行政机关依据相关法律法规，在司法鉴定支持配合监察委员会工作、配合监察办案人员到监狱调查取证、党员和公职人员涉嫌违纪违法线索移送等事项上。其主要责任，一是明确司法鉴定管理部门归口受理监察委案件，严格按照全国人大常委会、司法部相关规定，做好监察委委托的司法鉴定工作。二是根据刑法、刑事诉讼法、监狱法和司法部有关要求，配合监察委做好调查询(讯)问在押罪犯工作，并协助做好在押被讯问对象的安全防范，确保万无一失。三是加强律师教育、引导，确保监察委调查完毕、案件移送检察机关审查逮捕或审查起诉后，律师的会见、阅卷等工作依据法律、法规等相关规定执行。四是履行职责过程中发现党员或公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职、职务违法或职务犯罪线索，应及时向监察委员会移送[15]。

四、监察执法与刑事司法衔接的机制完善

监察执法与司法机关衔接机制的完善，是保障监察执法与司法机关贯彻落实党和国家反腐败决策部署，实现监察法和刑事诉讼法有机衔接的必然要求、路径选择[16]和制度安排。鉴于监察机关与公安机关和行政执法机关在实践中的认识相对统一，本着问题导向原则，主要聚焦于监察机关与审判、检察机关的衔接上。

(一) 完善监察机关与审判机关协调配合机制

依据《监察法》和《刑事诉讼法》，监察办案与人民法院衔接配合主要体现在对监察取证的指导、调查证据的认定及涉案款物的处置等方面。为此，应充分考虑深化监察体制改革工作的要求和审理职务犯罪案件的特殊性，本着依法合理、探索实践的原则审理职务犯罪案件。

1. 证据审查认定机制

证据审查认定机制是审判机关与监察委协调配合的基本途径。证据是可以证明案件真实情况的定案依据，其客观性、关联性、合法性缺一不可。证据的客观性是证据最本质的特征，证据的关联性是证据证明性的体现，证据的合法性是证据客观性和关联性的保证。这是法院证据审查认定机制的核心要义。这一机制的基本规则是：第一，监察委员会在办理职务犯罪案件中，依法收集的谈话笔录、询问笔录和讯问笔录由检察机关审查后作为证据使用。检察机关向法庭提交的证据，必须是经过检察机关审查认定的证据，提交法院的谈话笔录、询问笔录和讯问笔录等证据材料必须对证据审查情况作出说明。第二，被调查人在调查阶段明确表示不存在刑讯逼供、非法取证情形，在审判阶段又提出排除非法证据申请，法庭审查后对证据收集的合法性没有疑问的，可以驳回申请。被告人及其辩护人在审判阶段提出非法证据排除的申请，合议庭决定对证据的合法性进行调查的，应当通过公诉机关要求监察委员会出具相应证明材料及取证合法性的“情况说明”。经审查认为“情况说明”符合法律规定的，可以作出不启动非法证据排除程序的决定。第三，采用技术调查措施收集的证据，当庭质证可能危及有关人员的人身安全，或者可能产生其他严重后果的，应当采用不暴露有关人员身份、不公开技术调查措施和方法等保护措施。法庭决定在庭外对技术调查证据进行核实的，可以召集公诉人、调查人员和辩护律师到场，在场人员应当履行保密义务。第四，案件在审理过程中需要补充调查核实证据的，人民法院应当通过公诉机关通知监察委员会补充调查，补充调查应当在三十日内完成。对被告人是否有自首、坦白、立功等情节或者案件的调查经过需要补充的，监察委员会应当出具相应的证明材料和相关证据。

2. 审判信息通报配合机制

审判信息通报配合机制是审判机关与监察委协调配合的重要通道。职务犯罪案件起诉到人民法院之后，应保持审判活动信息与监察委的畅通，贯彻以事实为根据、以法律为准绳的基本原则，落实宽严相济刑事司法政策，保障职务犯罪案件刑事审判的政治效果、社会效果和法律效果具有重要的意义。审判信息通报配合机制包括：其一，人民法院一审宣判后，被告人提出上诉或者公诉机关提起抗诉的，应将相关情况通报原办案机关；判决生效后，判决文书应当同时送达原办案机关和职务犯罪被告人原单位。其二，人民法院在办理刑事、民事、行政执行案件过程中，发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或职务犯罪线索，都应当及时向同级监察委员会通报移送。其三，人民法院审理被告人为党员的刑事自诉案件，应当在受理后十日内向被告人所在党组织及相关纪检监察机关通报；判决生效后十五日内应向被告人所在党组织及相关纪检监察机关通报并提供判决文书。其四，在办理刑事、民事、行政、执行案件过程中，发现有党员涉嫌违纪的，参照前述规定进行通报。监察委员会移送的职务犯罪案件，人民法院在审理中如果对案件定性、处理等有重大不同意见，应当及时与监察委员会沟通。其五，监察委员会在办理案件中，就案件的性质认定、法律适用等问题向人民法院咨询时，人民法院应当予以配合。监察委员会在办理案件中，需要向被告人调查取证并向人民法院提请协助的，人民法院应当予以配合。监察委员会对涉嫌违法犯罪的党员或者国家工作人员作出党纪政纪处分决定时，要求人民法院提供相关案件材料的，人民法院应当予以协助等。此外，在反腐败国际合作中，对监察机关办理的嫌犯没有到案的职务犯罪案件，依法适用刑事缺席审判机制，解决执法实践中因案犯未到案无法定罪量刑、无法处置赃款赃物、无法及时补偿被害人损失等问题。

(二) 完善监察机关与检察机关的衔接机制

依据《监察法》《刑事诉讼法》，监察机关与检察机关的衔接就是在办理职务犯罪案件中的相互配合和制约。从执法司法的实践看，为确保监察调查处置活动的正当性、合法性和高效率，依法公正惩治职务犯罪，监察机关与检察机关衔接机制的优化主要体现在以下几个环节上。

1. 重大疑难案件提前介入机制

重大疑难案件提前介入是检察机关与监察委的衔接的前置环节。其目的是提高监、检两家在证据获取上的认同度和监察委员会的办案效率。其内容是对监察委员会立案调查的重大、疑难、复杂职务犯罪案件，在调查终结前，根据案件办理情况，商请检察机关派员提前熟悉案情，介入调查，检察机关应当及时派员参加。检察人员应邀提前介入监察委员会办案后，监察办案人员应当全面介绍案件情况，提供相关法律文书和已经取得的证据材料；根据检察机关提出的意见，进一步收集、固定证据，完善证据体系；对检察机关提出的证据瑕疵等问题及时进行补正或者作出合理解释；对检察机关提出的调查活动中存在的违法取证、违法采取强制措施等问题，依法及时纠正[17]。在提前介入中，检察人员主要就补充、固定、完善证据提出意见和建议；注重与监察机关的配合和协调，在提高调查机关准确把握证据标准、漏查漏补主要证据等方面下功夫，坚持“参与而不干预，参谋而不代替，指导而不包办，建议而不定论”的原则；根据需要和监察委的邀请，可以深入调查活动一线，对调查取证中存在的问题，及时提出意见建议，确保调查获取证据的合法性和有效性。

2. 案件移送受理机制

案件移送受理机制是检察机关与监察委的衔接的首要环节。其目的是对监察委员会移送检察机关的案件及时受理、统一管理、依法处置。特别是对被调查人采取留置措施的案件，监察委员会决定移送检察机关的，检察机关应当及时沟通，确保至少在留置期限届满十日前移送。根据司法规范要求，监察委员会在移送案件材料上，应当包含的内容是:《移送审查起诉意见书》一式六份；涉案财物清单一式三份；调查案卷，包括文书卷和证据卷，以及相应的电子卷宗；物证、电子数据；其他需要移送的案件材料。检察机关在受理案件材料时，应当审查的内容是：案件材料是否齐备、规范，是否符合相关规定；移送的涉案财物是否与移送清单相符；被调查人是否在案，是否被采取留置措施[16]。检察机关案件监督管理部门对接收的案卷材料审查后，认为具备受理条件的，应当及时进行登记、办理。经过审查，认为案卷材料不齐备的，应当及时要求监察委员会补送相关材料。对于案卷装订不符合要求的，应当要求监察委员会重新装订后移送[18]。还应注意的是，检察机关受理案件后，对监察委员会已采取留置措施的犯罪嫌疑人，应该在受理案件十日内审查决定是否采取强制措施和采取何种强制措施；对未采取留置措施的犯罪嫌疑人，及时决定是否采取强制措施和采取何种强制措施。同时，对犯罪嫌疑人采取强制措施后，检察机关应当及时通知监察委员会。

3. 变更强制措施衔接机制

变更强制措施衔接机制是检察机关与监察委的衔接的关键环节。监察案件一旦由检察机关受理，即进入刑事诉讼，被调查人的身份转化为犯罪嫌疑人和被告人。对监察委员会适用留置措施移送的被调查人，检察机关就要以犯罪嫌疑人及时变更强制措施。为保证刑事诉讼的顺利进行，根据案情依法决定适用逮捕、监视居住、取保候审等刑事强制措施。对决定逮捕的应当符合下列条件之一: ①有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人，采取取保候审、监视居住尚不足以防止发生下列社会危险性的包括：可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供的；有一定证据证明或者有迹象表明犯罪嫌疑人可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复的；企图自杀或者逃跑的[19]。②拒不如实提供情况并涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪，可能判处徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人。③对有证据证明有犯罪事实，可能判处十年有期徒刑以上刑罚的犯罪嫌疑人。④被取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人违反取保候审、监视居住规定的。检察机关在审查决定适用强制措施过程中，讯问犯罪嫌疑人需要在监察委员会留置场所进行的，监察委员会应当予以配合。对犯罪嫌疑人采取强制措施，由公安机关执行，检察机关司法警察予以配合。将犯罪嫌疑人逮捕后，检察机关应当在二十四小时以内通知犯罪嫌疑人家属或者单位。

4. 审查起诉衔接机制

审查起诉衔接机制是检察机关与监察委的衔接的法定流程。依据刑事诉讼法的规定，检察机关对于监察委员会移送起诉的职务犯罪案件，应当在一个月内作出决定，重大、复杂的案件，可以延长十五日。犯罪嫌疑人认罪认罚，符合速裁程序适用条件的，应当在十日以内作出决定，对可能判处的有期徒刑超过一年的，可以延长至十五日。监察委员会移送的职务犯罪案件，经检察机关审查后认为事实清楚、证据充分，不需要退回监察委员会补充调查的，辩护律师可以会见并查阅、摘抄、复制本案的案卷材料。监察委员会移送的重大职务犯罪案件，在检察机关审查期间，辩护律师会见在押的犯罪嫌疑人和查阅、摘抄、复制本案的案卷材料的，按相关规定执行[19]。监察委员会移送的职务犯罪案件，同级检察机关在审查后决定由下级人民检察院审查起诉的，应当在与人民法院协商指定管辖后，制作《交办案件通知书》，将案件交由下级人民检察院审查起诉，同时通知移送案件的监察委员会。检察机关认为需要对案件中某些专门性问题进行鉴定而监察委员会没有鉴定的，应当要求监察委员会进行鉴定；必要时，检察机关可以组织鉴定[19]。检察机关在审查起诉中又发现新的犯罪事实的，应当移送监察委员会；对已经查清的犯罪事实，应当依法提起公诉。在法院作出生效判决之前，检察机关认为需要补充提供法庭审判所必需的证据的，可以书面要求监察委员会提供。检察机关认为证据不符合起诉标准或不构成犯罪或构成犯罪但情节显著轻微的，依法作出存疑不起诉或绝对不起诉或相对不起诉决定。对检察机关的不起诉决定，监察委员会认为决定有错误的，可以要求复议，检察机关应当在收到要求复议意见书后的三十日内作出复议决定，并通知监察委员会。

5. 移送案件退回补充调查程序

移送案件退回补充调查程序是审查起诉衔接机制的重要组成部分。在这一程序设置中，检察机关认为犯罪事实不清、证据不足等需要补充调查的，应当及时制作《退回补充调查决定书》，连同案卷材料一并退回监察委员会补充调查。退回补充调查由与移送案件的监察委员会同级别的检察机关负责。检察机关退回监察委员会补充调查以一次为限，期限三十日。补充调查期间，监察委员会对羁押的犯罪嫌疑人进行讯问，检察机关应予以配合。必要时，检察机关可以自行补充侦查[20]。

6. 调查证据审查程序

调查证据审查程序是审查起诉衔接机制法定规范。对于监察机关移送起诉的案件，检察机关应依法审查其职务犯罪的证据材料。检察机关在审查中认为可能存在不符合法定程序收集证据情形的，应当及时要求监察委员会补正或者作出合理解释，监察委员会应当予以补正或者作出合理解释。检察机关发现监察委员会办案人员以非法方法收集被调查人供述、证人证言、被害人陈述的，应当依法予以排除，同时及时通知监察委员会。检察机关对案件进行审查后，认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出起诉决定；对于犯罪嫌疑人没有犯罪事实、有《刑事诉讼法》第十五条规定情形之一的、犯罪情节轻微依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的以及认定犯罪证据不足的，应当在征求监察委员会意见后根据相关规定作出不起诉决定，或者建议监察委员会作撤案处理。作出决定后应当将相关法律文书送达监察委员会[21]。

五、结语

“权力是政治生活的核心。”[22]监察执法与刑事司法的衔接首先要厘清监察权、侦查权、审判权、检察权、执行权等“五权”在查办职务犯罪案件(腐败治理领域)和查办非职务犯罪案件(社会治理领域)中的关系及其差异。在查办职务犯罪案件中，“五权”的衔接关系是：以监察为主导、以公安为协助、以检察为枢纽、以审判为中心、以执行为终局。在查办非职务犯罪案件中，“五权”的衔接关系是：以公安为先导、以检察为枢纽、以审判为中心、以执行为终局、以监察为保障。此为腐败治理与社会治理的差异、党的自我革命引领社会革命的内在逻辑所决定的。其次，要明确在查办职务犯罪案件中“五权”衔接的内涵，主要包括：管辖上的衔接(监察、检察、公安、执行)，证据上的衔接(监察、检察、审判)，留置与强制措施的衔接(监察、检察)，移送起诉的衔接(监察、检察)，审查起诉的衔接(监察、检察、审判)，审判的衔接(监察、检察、审判)，监察机关量刑建议的衔接(监察、检察、审判)，涉案财务处置的衔接(监察、检察、审判)。这是由查办职务犯罪案件中“五权”的不同职责所决定的。最后，要把握查办职务犯罪衔接机制的体系构成。即以完善职务犯罪管辖衔接为前提，以完善职务犯罪证据衔接为核心，以完善职务犯罪强制措施转换为必需，以完善职务犯罪移送起诉衔接为关键，以完善职务犯罪审查起诉衔接为要旨，以完善职务犯罪刑事审判衔接为中心，以完善职务犯罪量刑建议衔接为必要，以完善涉案财物处置衔接为补充。这是由查办职务犯罪案件的法定流程和“五权”各自的价值功能所决定的。笔者认为，在与时俱进修改监察法的话语下，可考虑将推进监察执法与刑事司法有机衔接纳入监察法律规范。与此同时，丰富监察机关查办职务犯罪的措施和办法，强化监察机关内控机制和权力约束机制，健全特约监察员等外部监督机制，切实维护当事人合法权益，为监察执法与刑事司法有机衔接、形成反腐败强大合力提供法制遵循奠定坚实基础。

来源：《中南大学学报(社会科学版)》2024年第5期（参考文献从略）

作者：吴建雄，湘潭大学法学学部教授、博士生导师，湘潭大学纪检监察研究院院长，中国反腐败司法研究中心主任，湖南省法学会法治反腐研究会会长