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杜治洲:健全各负其责统一协调的管党治党责任格局

撰写人:为民网

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《中国党政干部论坛》杂志“全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战”专题文章品读

 

习近平总书记在主持中央政治局第四十次集体学习时强调,反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固,但形势依然严峻复杂。《中国党政干部论坛》策划聚焦“全面打赢反腐败斗争攻坚战持久战”,分别约请上海市委常委、市纪委书记、市监委主任刘学新,中国纪检监察学院党委副书记兼纪委书记蔡志强,中国社会科学院政治学研究所副所长王炳权,湘潭大学二级教授、中国反腐败司法研究中心主任吴建雄,燕山大学公共管理学院教授杜治洲等撰文探讨。我们特推送这5篇论文,以飨读者。

 

杜治洲:健全各负其责统一协调的管党治党责任格局

 

2022617日,中央政治局就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调,要加强党中央对反腐败工作的集中统一领导,发挥党的政治优势、组织优势、制度优势,压实各级党委(党组)全面从严治党主体责任特别是“一把手”第一责任人责任,贯通落实相关职能部门监管职责,健全各负其责、统一协调的管党治党责任格局。习近平总书记的讲话明确了管党治党责任落实在一体推进“三不腐”中的重要作用,为全面打赢反腐败斗争的攻坚战、持久战指明了方向。管党治党责任落实问题关系党的建设乃至国家治理体系全局,须从五个维度系统推进。

 

一、以健全“一把手”监督为前提

 

管党治党主体责任缺失是推进全面从严治党和反腐败斗争面临的主要问题,压实党委(党组)的主体责任特别是“一把手”的责任,是管党治党责任落实的关键。正人先正己。领导干部以身作则,模范带头,才能管好组织和下属。只有“一把手”自身硬,经得起种种诱惑和风险考验,才能以客观公正的态度履行管党治党责任。因此,健全对“一把手”的监督,是系统性落实管党治党责任的前提和基础。如果忽略对“一把手”权力的约束和监督,对“一把手”的权力任性视而不见,落实管党治党责任就是一句空话。可以说,对“一把手”的监督不落地,管党治党责任就不可能落实。20216月中央发布《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》,这是我们党针对“一把手”和领导班子监督制定的首个专门文件,有利于压实各级党组织和领导干部监督责任,推动中国特色监督制度优势更好转化为治理效能。

 

健全“一把手”监督,应从以下三个方面着手。第一,科学配置“一把手”权力。主要包括明确“一把手”的权力边界,制定“一把手”的权力清单,推行集体决策“一把手”末位表态制等。第二,完善监督机制。构建人大监督、纪检监察监督、司法监督、民主监督、审计监督、舆论监督等各司其职、紧密配合的监督机制,实现事前、事中和事后监督相结合的全过程监督。第三,强化对“一把手”的巡视监督。党委(党组)要坚持“发现问题、形成震慑,推动改革、促进发展”的巡视工作方针,强化对“一把手”的政治巡视。特别是针对“一把手”监督薄弱的现状,巡视工作应突出重点,通过巡视对“一把手”形成强大的压力。巡视组应把主要精力放在了解“一把手”上,全面了解“一把手”的工作、生活情况,深入了解其“廉洁”和“选人用人”等群众比较关注的问题。

 

二、增强系统性与协调性

 

党的建设、党的领导和党的事业从来都不是彼此孤立的,而是相辅相成、内在统一的。党的建设不是“自转”而是“公转”的;党的建设不是为了建设而建设,而是为加强与改善党的领导、实现党的中心任务与历史使命服务。要增强管党治党的系统性与协调性,开阔党建视野、增强大局意识、树立整体的“大党建观”(刘红凛:“增强管党治党的系统性、协同性和有效性”,《理论探索》2017年第6期)。习近平总书记明确指出,管党治党不仅关系党的前途命运,而且关系国家和民族的前途命运。这深刻表明,全面从严治党本身并非党的建设的根本目的,党的建设必须围绕党的中心任务展开,提高党的创造力、凝聚力和战斗力。党的十九届五中全会提出,协调推进全面建设社会主义现代化国家、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。其中,全面从严治党是实现全面建设社会主义现代化国家的战略举措。全面从严治党与“四个全面”是部分与整体的关系。因此,我们不能单纯就全面从严治党谈全面从严治党,而必须从“四个全面”的互动关系中深刻把握全面从严治党。既要深刻把握管党治党责任落实与深化党的建设制度改革、政治体制改革的共进关系,又要深刻把握党内法规体系与国家法律法规的互补关系,还要深刻把握管党治党责任制落实与推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义现代化国家的协同关系。

 

从国内经济稳增长的背景和群众民生诉求的现状来看,落实管党治党责任制需要重点协调以下两个方面的关系。一是协调管党治党与经济建设的关系。有些人将党建与经济发展对立起来,认为从严治党就会影响经济发展,这是极端错误的观点。党建与经济发展之间是相辅相成、相互促进的关系。我们要围绕经济抓党建,抓好党建促发展。二是协调好管党治党与服务民生的关系。各级党组织负责人及领导班子必须始终坚持以人民为中心的发展思想,并落实到各项决策部署和实际工作之中。党员干部必须把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,落实好为民服务的各项工作。必须及时回应群众诉求,严厉惩治群众身边的不正之风和腐败问题,不断提高人民群众的满意度和幸福感。

 

三、坚持标本兼治重在治本

 

党组织负责人和领导班子落实管党治党责任,不能把重心放在事后处理和问责上,只当救火队队长,而必须坚持源头治理,标本兼治重在治本。在一体推进“三不腐”过程中,针对“不敢腐”的惩治这一手不能放松,但更重要的是瞄准“不能腐”和“不想腐”,把权力关进制度的笼子,提高党员干部党性修养和廉洁意识。

 

扎紧制度的笼子。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,既是我们党科学配置权力的经验总结,也是中国特色社会主义制度优越性向治理效能的实际转化。实现决策科学、执行坚决、监督有力,是确保党和人民赋予的权力更好地用于为人民服务的重要条件。要推进依法决策,健全决策机制,加强决策的调研和协商,将专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的法定程序。在建立健全各项权力制约和监督制度的同时,注重提升制度执行力,通过强制性信息公开等方式,强化制度执行的刚性,确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到位。

 

强化信息技术在管党治党中的应用。现代信息网络技术在国家治理中发挥着越来越重要的作用,推动着权力运行透明化、制度执行刚性化、监督方式精准化,从而压缩腐败的生存空间。应多方面着手强化信息技术在管党治党中的应用。一是通过网络化促进信息公开。将决策制定、选人用人、公共预算、招投标、疫情防控要求等信息通过互联网特别是移动互联网向社会公开,接受公众监督。二是通过技术应用提高制度执行力。建立健全“三公消费”网络监督平台、公共资源交易服务平台、政务服务信息化平台、信访举报平台等信息提供平台和权力监督平台,提升权力运行的刚性。三是充分利用大数据技术,精准发现违纪违规和腐败问题线索,提高管党治党效果。随着信息网络技术的日益普及和惩治腐败力度的不断加大,当前腐败行为出现更加隐蔽的新变种,给新时代管党治党工作提出了新挑战。习近平总书记在主持中央政治局第四十次集体学习时明确提出,“加强对腐败手段隐形变异、翻新升级等新特征的分析研究,提高及时发现、有效处理腐败问题的能力”。为此,必须充分利用大数据技术,收集权力运行大数据,给党员干部的勤政廉政状况画像,从而提高管党治党能力。

 

增强思想教育的实效性。思想教育是弱化腐败动机的重要手段,人的思想信念一旦形成,就很不易改变。这既是思想教育的不足,也是思想教育的优势。当前,党员学习教育的内容十分丰富,既有规定动作也有自选动作,既有线上学习,也有线下交流,既有定期培训,也有临时安排。各级党政机关和企事业单位在党员思想教育方面投入了大量的人力、物力和财力,然而,很多情况下效果并不十分明显,知与行之间还存在一定的差距。所以,必须想方设法增强思想教育的实效性。要减少空洞的、说教式的教育,增加有感染力、参与度强的情景式演练,减少完成任务式的被动灌输,增加提升素养的主动学习;减少没有重点的、走过场式的参观考察,增加制度意识、规则意识的经验借鉴,真正实现思想教育入脑、入心、入行,让担当、廉洁、勤政成为党员干部的“本色”。

 

四、运用分工合作协同履责的方法

 

管党治党责任是一个包括主体责任和监督责任在内的责任体系,责任主体应当分工明确,并协同配合,共同承担管党治党的政治责任。然而,实践中存在着责任履行不清晰,主体责任缺失、监督责任弱化的现象,主要表现在三个方面。一是以形式主义态度落实责任。一些地方或党组织没有把管党治党当作分内之事,只是以讲讲课、开开会、表表态、签签字的方式完成上级党组织提出的管党治党任务。管党治党责任制仅仅写在纸上、挂在墙上、订在本子里,满足于以“文件落实责任”。二是党委(党组)当“甩手掌柜”,工作落实在纪委。一些地方或基层党组织主体责任意识不强,党委(党组)书记未能亲自推动工作,“只挂帅不出征”,纪委承担了落实主体责任的大部分工作,甚至向上级汇报落实主体责任的情况都“打包”给纪委。三是党委(党组)没有形成统一领导,职能部门缺乏协调。有的党组织和领导干部责任意识淡薄,乐于抓权力,不愿抓监督。把任用干部的权力牢牢抓在手里,但不严格管理干部,出了问题就撂挑子给纪委。有的地方党委(党组)不抓总、不统筹,党的建设呈现部门化态势,“铁路警察、各管一段”(陈子贵:“当前管党治党责任主体履职尽责存在的问题及原因分析”,《学习月刊》2020年第4期)。

 

因此,必须运用分工合作、协同履责的方法落实管党治党责任。一方面,完善责任清单制度。系统建立党委(党组)落实全面从严治党主体责任清单、党委(党组)书记履行本地区本单位全面从严治党第一责任人责任清单、纪委履行全面从严治党监督责任清单、党委(党组)领导班子其他成员根据“一岗双责”要求对职责范围内的全面从严治党工作负重要领导责任的责任清单。另一方面,完善分工明确、协调配合的责任落实制度。作为管党治党工作的领导者、执行者、推动者,党委(党组)必须主动承担主体责任,自觉当起宣传发动者、组织实施者和监督检查者的角色。同时,作为监督专责机关,纪委必须聚焦监督、执纪、问责的主业,充分发挥自身在研判政治生态状况、分析反腐败斗争形势、查找管党治党薄弱环节等方面的优势,及时向党委(党组)提出高质量的意见建议和务实管用的工作举措,配合党委(党组)落实落细管党治党各项任务。唯有如此,才能推动“两个责任”一体贯通、一体落实,形成“党委不松手、书记不甩手、班子成员不缩手”的各负其责、统一协调的管党治党责任格局。

 

五、强化科学评价与有效问责的保障

 

管党治党责任的系统性落实,还离不开科学的评价和有效的问责作兜底保障。当前,一些地方管党治党责任落实评价出现形式化、低效化的现象。比如:评价内容上,刻板地套用某些条条框框,没有聚焦管党治党的重点环节和突出问题,导致履责评价与实际操作脱节;评价方式上,主要是看材料、听汇报,象征性地走完“民主测评”“公开述职”等程序,导致评价缺乏客观性和有效性。此外,一些地方没有建立起强有力的责任追究机制,问责不严肃、问责不精准等现象比较突出。为此,必须建立科学的管党治党责任落实评价体系,并实施精准问责。

 

一方面,优化管党治党责任落实评价体系。第一,在评价主体方面,推行评价主体多元化,包括自我评价、领导评价、专家评价、群众评价和第三方机构评价。第二,在评价方法方面,注重定性评价和定量评价结合,注重主观评价和客观评价结合。第三,评价内容上,突出评价的全面性、精准性和可操作性,避免对不相关情况的评价。第四,评价程序上,注重严谨性和实效性,避免述职述廉、民主测评、查阅材料、综合评定等流于形式。第五,充分运用评价结果。要将管党治党责任落实评价结果以各种方式公开,接受党员、群众与社会各界的监督,并将评价结果作为党的领导干部业绩考核、奖励惩处和提拔任用的重要依据,形成正确的管党治党导向。

 

另一方面,完善管党治党问责制度,实现精准问责。要精准确定问责主体,精准确定问责对象,精准设置问责情形,精准运用问责方式。不断提升问责机制的科学性和合理性,既要避免问责不力造成问责形式化和问责效果打折扣的问题,也要避免过度问责压抑党员干部的积极性或忌惮于被过度追究责任而不能发挥主动性,构建既有力度又有温度的问责制度。(唐皇凤:“全面从严治党责任制度的基本内容与优化路径”,《中共福建省委党校(福建行政学院)学报》2021年第3期)

 

总之,只有从更广阔的视野出发,运用全局思维,推进管党治党责任的系统性落实,才能一体推进不敢腐、不能腐、不想腐,全面打赢反腐败斗争攻坚战、持久战。

 

(作者系燕山大学公共管理学院教授、廉政与治理研究中心主任)


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